另類投資基金單一護照制度：歐盟實踐與中國因應(yīng)

王達坡

一、問題的提出

歐盟基金市場中的“單一護照制度”（EU single passport regime）①“單一護照制度”有多種中英文表述方式，學(xué)界尚無統(tǒng)一定論。主要有“市場護照制度”（EU marketing passport regime）、“基金護照制度”（EU fund passport regime）、“護照制度”（EU passport regime）、“單一護照制度”等表述。在此，本文為與歐盟“單一市場”進程相呼應(yīng)，統(tǒng)一采“單一護照制度”的表述。是歐盟“單一基金市場”進程的重要配套制度，是歐盟金融市場的特殊工具。截至目前，歐盟共有十幾種細分金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的護照制度正在運行，護照的適用范圍涵蓋歐盟金融交易的方方面面。例如，金融工具“單一護照制度”，主要服務(wù)于金融產(chǎn)品的跨境銷售等；信用機構(gòu)與投資公司的“單一護照制度”，主要服務(wù)于金融投資公司、銀行等的跨境活動；歐盟單一市場支付服務(wù)的“單一護照制度”，主要服務(wù)于支付服務(wù)的跨境提供；歐盟可轉(zhuǎn)讓證券集合投資計劃“單一護照制度”，主要服務(wù)于可轉(zhuǎn)讓證券集合投資的跨境銷售、管理等；另類投資基金管理人及另類投資基金“單一護照制度”，主要服務(wù)于另類投資基金與管理人的跨境銷售、管理等。值得注意的是，前述跨境均指在歐盟成員國間或協(xié)議國、地區(qū)間，而非任意國家或地區(qū)。該制度旨在實現(xiàn)經(jīng)核準的基金管理人和基金在歐盟境內(nèi)自由流動的愿景，消除歐盟成員國間的基金交易壁壘與額外監(jiān)管負擔，推動歐盟基金市場監(jiān)管一體化。歐盟的投資基金大體可分為兩類：一類是從事可轉(zhuǎn)讓證券集合投資計劃業(yè)務(wù)的投資基金（collective investment in transferable securities，CITS）；另一類是另類投資基金（alternative investment fund，AIF）。這兩類基金分別受兩個重要的歐盟基金監(jiān)管指令管理，即《歐盟可轉(zhuǎn)讓證券集合投資計劃指令》（Undertakings for the Collective Investment in Transferable Securities，UCITS）與《另類投資基金管理人指令》（Alternative Investment Fund Managers Directive，①指令全稱為Directive 2011/61/EU of the European Parliament and of the Council of 8 June 2011 on Alternative Investment Fund Managers and Amending Directives 2003/41/EC and 2009/65/EC and Regulations (EC) No.1060/2009 and (EU) No.1095/2010.AIFMD），兩個指令均制定有其各自的護照制度。申言之，當前歐盟基金市場內(nèi)有UCITS 的單一護照制度與AIFMD 的單一護照制度兩個護照制度在運行，本文主要圍繞AIFMD 單一護照制度作討論。

AIFMD 單一護照制度施行已逾十年，研讀發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學(xué)界、業(yè)界普遍認可其在融通歐盟基金市場、簡化歐盟私募基金監(jiān)管程序、厘清歐盟公募與私募基金監(jiān)管邊界等問題上起到的積極作用，但一些反對聲音認為，AIFMD 單一護照制度的發(fā)展實踐早已“抱殘守缺”，脫離原有制度設(shè)計之義。②See e.g., Stephen Sims, et al., AIFMD Passport: Europe Must Try Harder, 17 Journal of Investment Compliance 10-16 (2016); IFLR Correspondent, Third Country AIFMD Passport: Three Unanswered Questions, International Financial Law Review (2016),https://www.proquest.com/scholarly-journals/third-country-aifmd-passport-three-unanswered/docdocv/1820529565/se-2?accountid=13818, visited on 15 October 2021; Fiastre Guillaume,Passport to Opportunity, Property Journal 32-33 (2014); 參見楊帆等：《歐盟如何監(jiān)管私募基金》，《中國證券報》2017 年11 月29 日，第A04 版；楊友孫：《歐盟另類投資基金經(jīng)理指令評價》，《金融教學(xué)與研究》2012 年第3 期，第61 頁；董新義：《論歐盟〈另類投資基金管理人指令〉的私募基金規(guī)制制度》，《金融服務(wù)法評論》2013年第2期，第83頁。2020 年6 月，歐盟委員會發(fā)布了針對AIFMD 的評審意見，旗幟鮮明地指出了AIFMD 單一護照制度的成效與存在的主要問題，并列明改革計劃。該意見得到多數(shù)歐盟成員國支持，針對AIFMD 單一護照制度的系統(tǒng)改革已箭在弦上。①See European Commission, Report from the Commission to the European Parliament and the Council Assessing the Application and the Scope of Directive 2011/61/EU of the European Parliament and of the Council on Alternative Investment Fund Managers,https://ec.europa.eu/info/publications/200610-aifmd-application-scope-report_en, visited on 31 August 2021.改革主要涉及開放歐盟基金市場、降低準入門檻、便利資本融通、簡化非歐盟主體監(jiān)管手續(xù)等諸多方面，值得我國學(xué)界與業(yè)界關(guān)注。盡管AIFMD 是歐洲最重要的證券監(jiān)管立法之一，國內(nèi)學(xué)界、業(yè)界對該法的關(guān)注研究寥寥，對AIFMD 單一護照制度及其改革問題更是“無人問津”。現(xiàn)有成果基本止于AIFMD 頒布之初而無后續(xù)跟進，且多從宏觀制度介紹入手，較為深入和全面的制度理論研究不足，這對尋求資本市場國際化、投資渠道多元化、促進全面金融開放的我國而言實屬缺憾。有鑒于此，本文擬從AIFMD 單一護照制度的詳細規(guī)則入手，總結(jié)分析該制度在實施過程中遇到的主要障礙及其成因機理，試探該制度的改革前景，并從宏觀層面探討其與我國基金市場對外開放進程的制度適配性問題，②我國基金管理人、基金以持有AIFMD 單一護照的形式加入歐盟另類投資基金市場的可行性研究，是我國基金市場對外開放進程中應(yīng)關(guān)注的議題之一。本文的主要研究目的是對AIFMD 單一護照制度本身進行理論研討與前景分析，從我國與歐盟基金市場相關(guān)制度出發(fā)及微觀層面的銜接適配分析將另篇專論。以供學(xué)界、業(yè)界參考斧正。

二、AIFMD單一護照制度的主要內(nèi)容

AIFMD 的出臺及其單一護照制度的規(guī)則設(shè)計，既是2008 年世界金融危機后全球另類投資基金（AIF）市場“嚴監(jiān)管”趨勢促成的產(chǎn)物，也是基于歐盟自身“單一市場”體制特色的創(chuàng)新。

（一）AIFMD的制定背景與突破

近幾十年來，以對沖基金、私募股權(quán)基金為代表的新型集合投資方式異軍突起，成為金融市場中不可忽視的一股力量。另類投資基金一般是封閉式基金，包括證券化資產(chǎn)、對沖基金、私人股本基金等，③參見董新義：《論歐盟〈另類投資基金管理人指令〉的私募基金規(guī)制制度》，《金融服務(wù)法評論》2013年第2期，第83頁。這些基金由于風(fēng)險大，不適合散戶投資者，一般只限專業(yè)投資者投資。在經(jīng)歷了2008 年世界金融危機后，AIF 因其丑聞頻頻，并在歷次金融危機中扮演落井下石的角色而飽受詬病，全球金融市場對AIF 及其管理人的監(jiān)管日趨嚴格。在此背景下，歐盟也加緊了對其境內(nèi)AIF 市場的監(jiān)管改革：2009 年4 月29 日，歐盟委員會發(fā)布監(jiān)管AIF 管理人的指令草案（Proposed Directive on Alternative Investment Fund Managers），后經(jīng)一年多的多邊協(xié)調(diào)，2010 年歐洲議會通過了AIFMD，并于2011 年7 月1 日在歐盟官方公報上發(fā)布正式文本。①See Peter McGowan, The European Commission Adopts AIFMD Implementing Regulation, 14 Journal of Investment Compliance 20 (2013).2011 年7 月22 日，AIFMD 開始實施，②AIFMD, Article 70.AIFMD 單一護照制度隨之部分生效。③本文有關(guān)AIMFD指令的條文，均參照AIFMD原文，對于條文的中文翻譯，參見中國證券監(jiān)督管理委員會：《歐盟另類投資基金管理人指令》，中國證券監(jiān)督管理委員會組織編譯，法律出版社2013年版，第51-248頁。

雖然AIFMD 的指令名稱揭示了其監(jiān)管對象是AIF 的管理人，而非AIF 本身，但由于AIFMD 監(jiān)管規(guī)則下的AIF 對AIF 管理人具有極強依附性，④參見中國證券監(jiān)督管理委員會：《歐盟另類投資基金管理人指令》，中國證券監(jiān)督管理委員會組織編譯，法律出版社2013年版，譯者說明第2頁。AIFMD 實則是一部既監(jiān)管AIF管理人，又監(jiān)管AIF的法令。AIFMD 的通過標志著歐盟AIF 市場“監(jiān)管真空”狀態(tài)的終結(jié)。⑤參見裴亞洲：《從嚴監(jiān)管中國私募股權(quán)基金: 邏輯與路徑》，《河北學(xué)刊》2020 年第5期，第216頁。該法由10 章71 條和4 個附錄組成，對AIF 管理人的核準資格、運作條件、透明度、散戶投資等問題均作了嚴格的規(guī)定，是當時乃至今日世界范圍內(nèi)較為全面的AIF 市場監(jiān)管立法。相較于其他基金監(jiān)管立法，AIFMD在許多方面有了突破：一是監(jiān)管覆蓋面較廣。根據(jù)規(guī)定，從事CITS以外的其他類型基金管理的絕大多數(shù)管理人都將被納入監(jiān)管范圍，且不論基金的類型、形式與組成。二是監(jiān)管措施更為嚴格。與同時期的《美國多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）相比，AIFMD 不僅對廣泛的AIF 及其管理人進行監(jiān)管，而且專設(shè)特別條款用于監(jiān)管風(fēng)險性最高的對沖基金、私募股權(quán)基金，并通過單一護照制度對非歐盟AIF 管理人與非歐盟AIF⑥為行文便利，本文以下使用“歐盟主體”統(tǒng)稱“歐盟AIF 管理人及歐盟AIF”，使用“非歐盟主體”統(tǒng)稱“非歐盟AIF管理人及非歐盟AIF”。歐盟AIF管理人、歐盟AIF是指在歐盟注冊成立的管理人或基金，非歐盟AIF 管理人、非歐盟AIF 則是指在歐盟以外的第三國或地區(qū)注冊成立的管理人或基金。設(shè)置額外的監(jiān)管要求及歐盟AIF 市場準入條件。三是高度強調(diào)監(jiān)管一致性。與其他歐盟金融立法一樣，AIFMD旨在通過立法實現(xiàn)歐盟內(nèi)部AIF市場的監(jiān)管統(tǒng)一，AIFMD單一護照制度則是實現(xiàn)該目的的有效工具之一。

（二）AIFMD單一護照制度的規(guī)則內(nèi)容

1.制度的概念與適用對象

有關(guān)AIFMD 單一護照制度的規(guī)定分別見于AIFMD 第六章《歐盟另類投資基金管理人在歐盟境內(nèi)銷售和管理歐盟另類投資基金的權(quán)利》、第七章《與第三國或地區(qū)相關(guān)的特別規(guī)定》、第十章《過渡條款和最終條款》以及附錄1、3、4。根據(jù)這些規(guī)定，AIFMD 單一護照制度的概念大體可總結(jié)為：任意一位AIF 管理人，或任意一只AIF，只須取得其母國或參照成員國①有關(guān)參照成員國的定義，詳見下述。主管部門的核準，該AIF 管理人便可至東道國②為便利理解，本文所稱東道國，均指AIF 管理人、AIF 的母國或參照成員國之外的某一歐盟成員國。本文所稱第三國或地區(qū)，均指歐盟成員國以外的某一國家或地區(qū)。境內(nèi)進行AIF 的銷售與管理，該AIF 便可至東道國境內(nèi)被銷售與被管理，均無須再向東道國的主管部門申請核準。意即，AIF 管理人、AIF 只要獲得其母國或參照成員國主管部門的“認可就可以獲得歐盟其他成員國的認可”，③主力軍：《歐盟與德國資本市場法研究》，上海社會科學(xué)院出版社2018年版，第3頁。AIF管理人、AIF 在其母國或參照成員國境內(nèi)便可完成赴其他歐盟成員國進行經(jīng)營活動的審批核準手續(xù)。④See Matthias Haentjens & Pierre de Gioia-Carabellese, European Banking and Financial Law 8 (Routledge Publishers 2015).AIFMD賦予受核準的AIF管理人與AIF均可持有護照的權(quán)利，意即受核準的歐盟主體與非歐盟主體均可持有單一護照。⑤有的基金護照制度只適用于基金，而不適用于基金管理人，例如亞洲地區(qū)基金護照制度（Asia Region Funds Passport）。參見馮婷婷、徐長春：《亞洲地區(qū)基金護照（ARFP）背景下的資本市場合作路徑選擇》，《廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第7期。

2.制度的運作方式

根據(jù)AIFMD的規(guī)定，歐盟主體與非歐盟主體有著略微不同的單一護照申請、核準與使用規(guī)則。⑥參見朱炎生：《歐盟〈另類投資基金管理人指令〉介評》，《證券市場導(dǎo)報》2013 年第1期，第12頁。

歐盟主體相關(guān)的規(guī)則如下：第一，歐盟AIF 管理人可憑護照在東道國境內(nèi)銷售其管理的歐盟AIF 與非歐盟AIF。歐盟AIF 管理人首先應(yīng)就計劃銷售的每只AIF 向母國主管部門發(fā)出通知（notification），⑦See AIFMD, Article 32（2）.有關(guān)歐盟AIF 管理人持護照跨境銷售非歐盟AIF 的規(guī)則，參見AIFMD第35條第3、4款。在母國主管部門審核通過并向東道國主管部門傳送通知文件后，該管理人便可開始在東道國向?qū)I(yè)投資者（professional investors）銷售。⑧See AIFMD, Article 32(4).第二，歐盟AIF 管理人可憑護照“管理”在東道國設(shè)立的歐盟AIF。在AIFMD 規(guī)則項下，“銷售”AIF 與“管理”AIF 定義不同，“銷售”是指“AIF 管理人或其代表向住所地或注冊地在歐盟境內(nèi)的投資者，以直接或間接的方式要約或配售AIF 管理人管理的AIF 的單位或者份額”。⑨See AIFMD, Article 4(1)(x).“管理”是指為一只及一只以上的AIF 進行“投資組合管理”與“投資風(fēng)險管理”。①See AIFMD, Article 4(1)(w). See also AIFMD, Annex 1, Article 1(a), (b).歐盟AIF 管理人計劃跨境管理前，應(yīng)首先向母國主管部門提供相關(guān)材料進行申請，②See AIFMD, Article 33(2).在母國主管部門核準并將材料傳送給東道國主管部門后，③除了傳送歐盟AIF 管理人提供的申請材料外，母國主管部門還須傳送一份證明，證明該歐盟AIF管理人已具備管理人資質(zhì)。See AIFMD, Article 33(4).該管理人便可開始在東道國境內(nèi)提供管理服務(wù)。

非歐盟主體的相關(guān)規(guī)則為：第一，非歐盟AIF 管理人可憑護照在歐盟境內(nèi)銷售其管理的歐盟AIF。由于非歐盟AIF 管理人的母國并非歐盟成員國，為了厘清其在歐盟的監(jiān)管責(zé)任主體，AIFMD 設(shè)置了“參照成員國”制度（the member State of reference of a non-EU AIFM）。④“參照成員國”制度便利AIFMD 對非歐盟AIF 管理人設(shè)置同歐盟AIF 管理人基本一致的護照程序，例如通知程序、通告程序、審核時長等規(guī)定。略微不一致的地方就在于監(jiān)管主體表述的不同——與歐盟AIF 管理人的護照程序相比，AIFMD 將非歐盟AIF 管理人護照程序中的監(jiān)管責(zé)任主體由“母國主管部門”轉(zhuǎn)換為了“參照成員國主管部門”。非歐盟AIF 管理人在進入歐盟AIF 市場前，應(yīng)首先申請某一歐盟成員國作為其“參照成員國”，“參照成員國”對非歐盟AIF管理人而言，發(fā)揮著同歐盟AIF 管理人母國相當?shù)谋O(jiān)管功效?！皡⒄粘蓡T國”選定后，非歐盟AIF 管理人的跨境銷售申請均向其作出。例如，當非歐盟AIF 管理人計劃在“參照成員國”以外的東道國銷售歐盟AIF 時，應(yīng)向“參照成員國”主管部門發(fā)出通知，⑤See AIFMD, Article 39(2).在主管部門核準通過并向東道國主管部門傳送通知文件后，非歐盟AIF 管理人便可開始在東道國境內(nèi)銷售。⑥See AIFMD, Article 39(6).第二，非歐盟AIF 管理人可憑護照在歐盟境內(nèi)銷售其管理的非歐盟AIF。核準流程同情形一，包括向“參照成員國”主管部門發(fā)出通知、主管部門傳送文件等，⑦See AIFMD, Article 40在此不贅述。

值得注意的是，除了“參照成員國”制度外，AIFMD 還對非歐盟主體設(shè)置了一些其他要求。例如，在前述涉及非歐盟主體的三種護照使用情形中，AIFMD 對非歐盟主體均作出了獲得核準須滿足“一定額外條件”的資質(zhì)要求。⑧AIFMD 核準非歐盟主體持有使用護照時，所規(guī)定的“一定的額外條件”一般是指：（1）歐盟主體的母國主管部門、非歐盟主體的參照成員國主管部門與非歐盟主體所在的第三國或地區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)間有適當?shù)暮献靼才?；?）非歐盟主體所在的第三國或地區(qū)未被“反洗錢金融行動特別工作組”列入不合作的國家和地區(qū)名單；（3）歐盟主體的母國主管部門、非歐盟主體的參照成員國主管部門與非歐盟主體所在的第三國或地區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)已簽訂恰當?shù)亩愂諈f(xié)定，且該協(xié)定符合《經(jīng)濟合作與發(fā)展組織關(guān)于對所得和財產(chǎn)避免雙重征稅的協(xié)定范本》（OECD Model Tax Convention on Income and on Capital）第26 條規(guī)定的標準。See AIFMD, Articles 35, 37, 38, 40.此外，并非所有來自第三國或地區(qū)的AIF 管理人與AIF 都適用AIFMD 單一護照制度。根據(jù)AIFMD 第35、37、67 條的規(guī)定，只有當?shù)谌龂虻貐^(qū)已事先獲歐盟證券與市場管理局（The European Securities and Markets Authority，ESMA）評估推薦及歐盟委員會同意準入，該第三國或地區(qū)的AIF 管理人或AIF 才可按前述程序進入歐盟AIF 市場、申請并使用護照。換句話說，非歐盟主體可否持有、使用護照以其所屬國或地區(qū)是否獲ESMA 評估推薦及歐盟委員會同意準入為前提。ESMA 評估的內(nèi)容主要包括該第三國或地區(qū)的投資者保護情況、市場擾亂情況、競爭及系統(tǒng)性金融危機應(yīng)對水平等因素。當ESMA認可某一第三國或地區(qū)時，將會以發(fā)表評估推薦意見的形式遞交歐盟委員會決定，歐盟委員會審議通過后，某一第三國或地區(qū)最終獲得準入。

3.制度規(guī)則的主要特點

第一，非歐盟主體須承擔較之歐盟主體更重的監(jiān)管負擔。從規(guī)則上看，非歐盟主體的護照申請、核準與使用流程與歐盟主體幾乎一致，最大的區(qū)別就在于，非歐盟主體須滿足“一定額外條件”資質(zhì)要求、須有“參照成員國”等，這些規(guī)定都是針對非歐盟主體單獨作出的。此外，ESMA 評估推薦及歐盟委員會同意準入這一前置程序也增加了非歐盟主體進入歐盟市場的難度與合規(guī)負擔，畢竟只有非歐盟主體所屬國或地區(qū)已獲ESMA與歐盟委員會認可，非歐盟主體才有申領(lǐng)使用護照的可能。但直到今日，獲ESMA評估推薦的國家或地區(qū)僅寥寥少數(shù)。

第二，對非歐盟主體設(shè)置了雙重監(jiān)管機制。AIFMD 通過設(shè)置“參照成員國”制度，賦予非歐盟主體歐盟境內(nèi)直接、固定的成員國層級的監(jiān)管主體。這樣的制度設(shè)計不僅導(dǎo)致非歐盟主體須承受來自母國與“參照成員國”的雙重監(jiān)管，還要求非歐盟主體在申領(lǐng)護照前，須已成功設(shè)置“參照成員國”。這無疑為非歐盟主體在“ESMA評估推薦及歐盟委員會同意準入”這一“歐盟層級”的門檻之外，加增了“成員國層級”的第二道門檻，因為“參照成員國”的選擇和最終設(shè)立要求非歐盟主體取得某一歐盟成員國主管部門的同意，這也再次加深了非歐盟主體的監(jiān)管負擔。

第三，“照隨人走”。雖從規(guī)則設(shè)計上，AIF 管理人與AIF 均可持有護照，但AIF 護照功效的發(fā)揮實則嚴重依賴AIF 管理人。根據(jù)規(guī)定，如果沒有AIF 管理人對某只基金發(fā)起跨境銷售、管理的核準申請，那么AIF 自身無法在無管理人的情況下通過護照制度實現(xiàn)跨境運作。從這個特點也可看出，對非歐盟主體而言，一旦某第三國或地區(qū)僅AIF 獲準持有使用護照，那么該第三國或地區(qū)可獲得的護照權(quán)益實則較為有限。

第四，部分護照規(guī)則較為寬泛模糊。AIFMD 只規(guī)定了護照申請、核準與使用的基本流程，部分規(guī)定在措辭上較為寬泛模糊，缺乏釋法文件對護照規(guī)則進行系統(tǒng)細化。例如，當AIF管理人欲赴東道國進行基金銷售時，護照規(guī)則中均有“主管部門傳送通知文件”的規(guī)定。但歐盟并未對通知文件的傳送時效、傳送方式、傳送途徑等完備細則，實踐中曾出現(xiàn)成員國傳送文件不及時、傳送文件不符合規(guī)范、傳送文件不被東道國認可、未傳送成功等原因進而導(dǎo)致歐盟AIF 管理人赴東道國銷售受阻等情況。

三、AIFMD單一護照制度實施面臨的主要障礙

基于前述AIFMD 單一護照制度設(shè)計的特點與不足，結(jié)合歐盟成員國對該制度的實際接納程度不一等因素，該制度在全歐盟的實施推進過程并非一帆風(fēng)順，已形成了一些顯要的推進障礙，并成為歐盟未來的改革要點。

（一）域外延伸適用停滯

AIFMD 單一護照制度域外延伸適用是指護照制度對非歐盟主體的適用。依據(jù)規(guī)定，AIFMD 正式實施后，各歐盟成員國應(yīng)在2 年內(nèi)完成有關(guān)歐盟主體護照規(guī)則的國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化。但對于護照適用于歐盟境外第三國或地區(qū)的情形，AIFMD則規(guī)定了更長的4年過渡期。即非歐盟主體及其所屬國或地區(qū)的主管部門有4年準備時間，使自身滿足AIFMD的監(jiān)管要求，并在期間內(nèi)獲得ESMA的評估推薦及歐盟委員會的準入同意等。同理，歐盟成員國有4 年時間在其國內(nèi)轉(zhuǎn)化適用對非歐盟主體的護照規(guī)則。

從表1可以看出，按照原計劃，在2015年10月22日歐盟委員會制定授權(quán)立法后的一段時間內(nèi)，獲得ESMA 及歐盟委員會認可的、獲得“參照成員國”主管部門核準的非歐盟AIF 管理人，便可持有護照在歐盟進行AIF 的銷售與管理活動。同理，受核準的非歐盟AIF，也可以開始通過護照制度在歐盟境內(nèi)被AIF 管理人銷售與管理。然而延伸適用進程并未按原計劃進行，而是出現(xiàn)了制度停滯。①See European Commission, Report from the Commission to the European Parliament and the Council Assessing the Application and the Scope of Directive 2011/61/EU of the European Parliament and of the Council on Alternative Investment Fund Managers,https://ec.europa.eu/info/publications/200610-aifmd-application-scope-report_en, visited on 31 August 2021.2016年9 月，在延期一年后，ESMA 才發(fā)布針對AIFMD 單一護照制度是否應(yīng)當延伸適用至非歐盟主體的正式意見“ESMA/2016/1140”，②See ESMA, ESMA/2016/1140 ESMA’s Advice to the European Parliament, the Council and the Commission on the Application of the AIFMD Passport to Non-EU AIFMs and AIFs, https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2016-1140_aifmd_passport.pdf, visited on 31 August 2021.并向歐盟委員會推薦了若干國家或地區(qū)延伸適用。然而，在意見頒布后直至今日，歐盟委員會仍未提交歐洲議會和歐盟理事會審議，仍未出臺對此意見的授權(quán)立法，就AIFMD單一護照制度域外延伸適用條款規(guī)定在全歐盟的具體生效時間，域外延伸適用出現(xiàn)了停滯，并直接導(dǎo)致AIFMD 第35、37—41 條時至今日仍未真正發(fā)生效力。換句話說，目前所稱的AIFMD 單一護照制度，并非100%發(fā)揮功用的護照制度，實際上僅有關(guān)于歐盟主體的護照條款正在運行。

表1 AIFMD單一護照制度過渡期規(guī)定① AIFMD, Articles 66, 67, 69.

（二）歐盟成員國“地方監(jiān)管主義”阻力

“地方監(jiān)管主義”在AIFMD 中表述為“歐盟成員國私募制度”（national private placement regimes，NPPRs）。顧名思義，NPPRs 是歐盟各成員國對AIF 管理人與AIF 自行制定的監(jiān)管規(guī)則。AIFMD 的立法用意就是為了逐步消除歐盟成員國的NPPRs，實現(xiàn)歐盟乃至歐洲經(jīng)濟區(qū)的投資基金監(jiān)管統(tǒng)一化。AIFMD 規(guī)定，當AIFMD 被順利轉(zhuǎn)化為歐盟成員國國內(nèi)立法并實施后，除另有規(guī)定外，歐盟成員國對歐盟主體應(yīng)停止施加NPPRs 的監(jiān)管負擔；③此處應(yīng)注意，并非所有針對歐盟AIF 管理人、歐盟AIF 的NPPRs 都在成員國完成立法轉(zhuǎn)化后被完全停止，法律另有規(guī)定的除外。例如在某些情形下，AIFMD允許歐盟成員國對欲與散戶投資者進行交易或管理的本國AIF 管理人及本國AIF 施加NPPRs。但這也只是暫時的，如下文所述，按照AIFMD 立法計劃，在一段時期后，歐盟仍將在歐盟全境終止NPPRs，換句話說，歐盟也將制定有關(guān)散戶投資的統(tǒng)一保護規(guī)則。而對于非歐盟主體而言，在AIFMD單一護照制度域外延伸適用未正式實施之前，NPPRs是歐盟成員國監(jiān)管非歐盟主體的一項“臨時替代制度”。①See Wendy Piergolam. AIFM Private Placement Solution, https://www.eisneramper.com/piergolam-aifm-0818/, visited on 31 August 2021.

從AIFMD 規(guī)則設(shè)計上看，護照制度域外延伸適用與NPPRs 的去除是一組連帶關(guān)系——當護照開始域外延伸適用時，作為“臨時替代制度”的NPPRs 將被終止，AIFMD 監(jiān)管規(guī)則將適用于任何歐盟境內(nèi)的AIF 管理人、AIF（不論為歐盟或非歐盟主體）。護照制度域外延伸適用與NPPRs的去除二者聯(lián)動實現(xiàn)時，AIFMD統(tǒng)一歐盟全境AIF 監(jiān)管的立法初衷也就真正達致。表2 歸納了AIFMD 對于終止歐盟成員國境內(nèi)NPPRs 的原定計劃時間表。按照計劃，2019 年1 月22 日后的一段時間內(nèi)，針對任何AIF 管理人、AIF 的NPPRs 都將在歐盟全境終止。然而，由于單一護照制度未按原計劃延伸適用，且針對NPPRs 的ESMA 第二份報告仍未出臺，直至今日，歐盟NPPRs 亦未被終止。NPPRs 依然是當前歐盟對非歐盟主體的臨時替代監(jiān)管制度，各成員國可以根據(jù)自身情況，對非歐盟主體制定形式各異的監(jiān)管規(guī)則，非歐盟主體只能通過滿足某一歐盟成員國自行制定的本國私募基金監(jiān)管規(guī)則的方式，在獲得該國準入核準后，于該國境內(nèi)進行交易管理活動（因無法持有護照，故僅限一歐盟成員國境內(nèi)）。

表2 AIFMD對終止歐盟NPPRs的過渡期規(guī)定

實際上，NPPRs是實現(xiàn)AIFMD單一護照制度“統(tǒng)一監(jiān)管”愿景的最主要障礙，由于缺乏抑制措施，當前NPPRs 在歐盟AIF 市場頗有泛濫之勢，甚至歐盟主體也飽受NPPRs的干涉。例如，在法國，即使持有護照，歐盟AIF管理人也需要向法國的金融主管部門AMF（The Autorité des Marchés Financiers of France）提交一系列的額外申請文件，才可最終獲許在法國境內(nèi)進行AIF 的銷售與管理。①See CMS, CMS Expert Guide to AIFM Passporting - Rules on Marketing Alternative Investment Funds in Europe, https://cms.law/en/int/expert-guides/cms-expert-guide-to-passporting-aif, visited on 31 August 2021.部分歐盟成員國通過設(shè)置嚴格的NPPRs，阻撓甚至完全禁止非歐盟主體準入本國AIF市場，使本國成為歐盟主體的“專屬俱樂部”。②此外，實踐中也出現(xiàn)規(guī)模較小的AIF 管理人難以獲得成員國準入，而規(guī)模較大的AIF 管理人則較容易獲得準入的不公平競爭的問題。See European Commission, Report from the Commission to the European Parliament and the Council Assessing the Application and the Scope of Directive 2011/61/EU of the European Parliament and of the Council on Alternative Investment Fund Managers, https://ec.europa.eu/info/publications/200610-aifmd-application-scope-report_en, visited on 31 August 2021.

結(jié)合前述域外延伸適用停滯的問題來看，歐盟成員國對域外延伸適用、去除NPPRs 這兩個連帶問題的意見不一，不僅體現(xiàn)出對開放成員國AIF 市場國門、讓渡當前歐盟主體在歐盟AIF 市場的“先占優(yōu)勢”“獨占利益”的“躊躇”，以及給予非歐盟主體AIFMD 規(guī)則項下同歐盟主體基本一致的市場便利與國民待遇的猶豫，還影射出了歐盟成員國與歐盟就AIF 市場監(jiān)管主權(quán)之間的拉鋸。NPPRs 是歐盟成員國金融監(jiān)管主權(quán)的直接體現(xiàn)，去除NPPRs 意味著歐盟成員國監(jiān)管部門須按照AIFMD 的護照規(guī)則統(tǒng)一對歐盟、非歐盟主體的監(jiān)管，再無法通過NPPRs 制定本國額外要求，原先對非歐盟主體的監(jiān)管自主權(quán)將被歐盟層級的AIFMD 統(tǒng)一規(guī)則所取代。因此實踐中部分歐盟成員國基于對監(jiān)管自主權(quán)的維護，對AIFMD 單一護照制度表現(xiàn)出抵觸情緒，并利用前述AIFMD 規(guī)則的缺漏與模糊等不足，以及通過過度解讀AIFMD 立法中對非歐盟主體“嚴監(jiān)管”立法精神等方式，不當運用“司法能動性”，在轉(zhuǎn)化AIFMD 單一護照規(guī)則時有意曲解原意，通過制定更優(yōu)于自身的國內(nèi)法以達到強化成員國監(jiān)管自主權(quán)的目的。

（三）收費標準不統(tǒng)一不透明

ESMA 在提交歐盟委員會有關(guān)AIFMD 單一護照制度實施情況的ESMA/2015/1235 意見中就曾很明確地指出：“AIFMD 存在一個很大的缺陷，即其單一護照制度對收費問題沒有詳細規(guī)定?！雹跾ee ESMA, ESMA/2015/1235 ESMA’s Opinion to the European Parliament,Council and Commission and Responses to the Call for Evidence on the Functioning of the AIFMD EU Passport and of the National Private Placement Regimes, https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2015/11/2015-1235_opinion_to_ep-council-com_on_aifmd_pas sport_for_publication.pdf, visited on 31 August 2021.AIFMD 的收費規(guī)則存在疏漏，直到現(xiàn)在各歐盟成員國主管部門在適用護照過程中的行政收費標準仍不盡相同，相關(guān)收費信息披露機制亦不健全。例如，在向母國主管部門申請核準時，法國的AIF 管理人需要為每一只AIF 支付2000 歐元的申請費用，在馬耳他，這筆費用變成了3000 歐元。此外，如果某一歐盟AIF 管理人想要在東道國進行AIF 的銷售與管理活動，那么其可能還需要支付額外費用給東道國主管部門。例如，馬耳他規(guī)定的每只基金450—500歐元的單獨費用等。①See ESMA, ESMA/2015/1235 ESMA’s Opinion to the European Parliament,Council and Commission and Responses to the Call for Evidence on the Functioning of the AIFMD EU Passport and of the National Private Placement Regimes, https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2015/11/2015-1235_opinion_to_ep-council-com_on_aifmd_pas sport_for_publication.pdf, visited on 31 August 2021.收費標準不統(tǒng)一不透明不僅使AIF管理人經(jīng)營成本的不同，亦折射出了AIFMD規(guī)則制定缺漏的弊端以及歐盟成員國“司法能動性”、NPPRs的影子。

（四）缺乏有效的審查監(jiān)管機制

AIFMD 單一護照制度缺乏有效的審查監(jiān)管機制，其實施很大程度上要依靠歐盟成員國的“自覺”。從前述AIFMD 單一護照制度的運作方式可以看出，單一護照的核準與直接監(jiān)管主體是歐盟各成員國主管部門，ESMA 與歐盟委員會實則發(fā)揮間接監(jiān)管、“建議監(jiān)管”的作用。②See AIFMD, Article 69(1).事實上，AIFMD 單一護照制度從調(diào)研、制定到運行評價等均由ESMA 主持，作為一項泛歐盟乃至意圖泛歐洲經(jīng)濟區(qū)的制度，從制度設(shè)計邏輯而言，ESMA 應(yīng)是整個護照制度的主導(dǎo)推動力與適格監(jiān)督者，但AIFMD 只在立法中授權(quán)ESMA 就護照制度的實施情況進行調(diào)研、答疑，并在關(guān)鍵時間節(jié)點向歐盟委員會提出修法建議的權(quán)力，立法并未賦予ESMA 配套的執(zhí)行權(quán)、處罰權(quán)。立法態(tài)度如此實則是ESMA在歐盟金融監(jiān)管體系中尷尬地位的一個縮影。在歐盟“三局一會”的金融監(jiān)管體系中，ESMA一直是一個較為弱勢的監(jiān)管機關(guān)存在。③參見唐波、李秦：《系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)管主體制度改革的國際實踐與借鑒》，《湖南社會科學(xué)》2019年第6期，第87頁。ESMA 并未擁有類似歐洲中央銀行（The European Central Bank）對部分歐洲銀行的垂直監(jiān)管權(quán)。④參見于品顯：《歐洲中央銀行單一監(jiān)管機制研究》，《武漢金融》2019 年第6 期，第58頁；洪德欽：《歐洲央行獨立性之研究》，《臺大法學(xué)論叢》2004年第5期，第215頁。在ESMA 成立之初，歐盟成員國未向ESMA 讓渡對國內(nèi)證券基金公司的直接監(jiān)管權(quán)力，大部分證券基金業(yè)的監(jiān)管權(quán)仍保留在成員國的自主權(quán)限之中，這也是為什么單一護照制度的核準主體均為成員國的主管部門而非ESMA 的原因。換言之，雖然AIFMD 單一護照制度、AIFMD 的其他規(guī)則對成員國的監(jiān)管自主權(quán)具有弱化作用，但就目前的實施情況看，更多的去權(quán)體現(xiàn)在了對規(guī)則文本、監(jiān)管標準的統(tǒng)一之上，對于規(guī)則的理解與執(zhí)行仍有賴于成員國主管部門的自主。權(quán)力的分散易導(dǎo)致執(zhí)行的錯位，ESMA 權(quán)限與功能的不匹配，使其很難在護照監(jiān)管問題上施展拳腳，在AIFMD 單一護照制度缺乏歐盟層級權(quán)力機關(guān)有效監(jiān)管制衡的情形下，①AIFMD 立法設(shè)計實際是將歐盟層級的監(jiān)督權(quán)賦予歐盟委員會，歐盟委員會有權(quán)對成員國不轉(zhuǎn)化、不遵守AIFMD 規(guī)則的行為進行處理。但實踐中，歐盟委員會很難對靈活的護照制度進行精確、實時監(jiān)管，而作為歐盟證券基金業(yè)專門監(jiān)管機關(guān)的ESMA 在AIFMD 單一護照制度問題上又無配套監(jiān)管權(quán)，問題產(chǎn)生時往往通過向歐盟委員會“打報告”或向成員國提建議（Q&A）等方式進行糾正，存在監(jiān)管遲滯、建議效力不足的情況，這就導(dǎo)致了本文所認為的AIFMD單一護照制度缺乏歐盟層級權(quán)力機關(guān)有效監(jiān)管制衡局面的產(chǎn)生。當各歐盟成員國的配合主動性不佳時，往往就產(chǎn)生了ESMA建議難產(chǎn)、歐盟委員會授權(quán)立法工作遲滯等問題，增加了AIFMD單一護照制度推行所面臨的障礙。

四、AIFMD單一護照制度改革的歐盟經(jīng)驗及成效

為解決前述問題，歐盟相繼頒布一系列AIFMD 修改法令、指令，并于2020 年發(fā)布評審意見，旗幟鮮明地指出AIFMD 單一護照制度存在的主要問題并列明改革計劃，對AIFMD單一護照制度的系統(tǒng)改革已經(jīng)啟動。

（一）主要改革舉措

第一，歐盟2019 年6 月發(fā)布了EU/2019/1160 指令（要求成員國在2021 年8 月2 日前完成立法轉(zhuǎn)化，并在全歐盟實施），②See Directive (EU) 2019/1160 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 Amending Directives 2009/65/EC and 2011/61/EU with regard to Cross-Border Distribution of Collective Investment Undertakings, Article 3(1).對AIFMD 單一護照制度的域外延伸規(guī)則進行了修改，要求歐盟委員會與ESMA 加緊對域外延伸適用問題進行系統(tǒng)評估，盡快向歐洲議會和歐盟理事會提交一份報告，其中應(yīng)包括對AIFMD單一護照制度整體評估結(jié)果，以及將該制度延伸適用至非歐盟主體的可行性、必要性分析等。此外，歐盟還引入了“立法提案”的新規(guī)定，要求在前述報告提交時，應(yīng)酌情附有一份立法提案。該舉旨在加快此前停滯的單一護照制度域外延伸適用“授權(quán)立法”的出臺，要求歐盟委員會與ESMA 在評估過程中充分考量域外延伸適用條款的生效時間、步驟與方式等問題，并通過將評估報告與立法提案一并提交歐洲議會和歐盟理事會審議的方式，縮短“授權(quán)立法”的立法周期，加快解決停滯問題。③See Directive (EU) 2019/1160 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 Amending Directives 2009/65/EC and 2011/61/EU with regard to Cross-Border Distribution of Collective Investment Undertakings, Article 2(7).

第二，2019年6月，歐盟還發(fā)布了旨在厘清基金跨境營銷規(guī)則、加強投資者信息保護、維護歐盟基金市場公平競爭等問題的EU/2019/1156法令，①See Regulation (EU) 2019/1156 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on Facilitating Cross-border Distribution of Collective Investment Undertakings and Amending Regulations (EU) No.345/2013, (EU) No.346/2013 and (EU)No.1286/2014.該法令在多個方面對AIFMD 單一護照制度進行完善：一是確立了AIF 管理人跨境推介、銷售與管理AIF 時應(yīng)遵循的營銷規(guī)則，例如，要求AIF 管理人在跨境營銷時應(yīng)使用恰當語言、提供募集說明、提前設(shè)立查詢網(wǎng)站、事先提供爭議解決及補償?shù)确矫娴男畔?。二是逐步統(tǒng)一跨境營銷收費標準，解決AIFMD單一護照制度收費不統(tǒng)一、不透明的問題。法令要求歐盟成員國主管部門對于通過護照進入本國市場的AIF管理人、AIF，應(yīng)在“與主管當局履行職能的總體費用相一致”的基礎(chǔ)上進行收費，且成員國主管部門應(yīng)提前公布國內(nèi)收費標準，ESMA 將匯總收費信息并計劃在2022 年2 月2 日前統(tǒng)一在ESMA 網(wǎng)站上公布。三是歐盟計劃建立跨境基金管理數(shù)據(jù)庫，并將以網(wǎng)站形式，運用統(tǒng)一金融術(shù)語，把通過AIFMD 單一護照跨境銷售與管理的AIF，以及AIF 管理人的有關(guān)信息在網(wǎng)站上定期披露以便投資者了解。并將在數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)“通知”流程的電子化與標準化，即計劃通過該數(shù)據(jù)庫設(shè)立一個專門的通知門戶，前述AIFMD 第31 條、第32 條等“通知”事宜將統(tǒng)一由成員國主管部門通過該門戶進行“通知”傳輸，以解決單一護照制度運行過程中“通知”缺乏互認互信、傳輸超時、標準不一等問題。

第三，2020 年6 月，歐盟委員會在延期3 年后，根據(jù)AIFMD 第69 條的規(guī)定發(fā)布了對AIFMD 的評審意見。②See European Commission, Report from the Commission to the European Parliament and the Council Assessing the Application and the Scope of Directive 2011/61/EU of the European Parliament and of the Council on Alternative Investment Fund Managers,https://ec.europa.eu/info/publications/200610-aifmd-application-scope-report_en, visited on 31 August 2021.該意見總結(jié)了AIFMD 單一護照制度實施過程中發(fā)現(xiàn)的數(shù)個問題，包括前述域外延伸適用進程停滯，歐盟成員國NPPRs 干涉統(tǒng)一監(jiān)管，以及AIF管理人不公平競爭、信息不透明、市場擾亂等。該意見以歐盟委員會為主體發(fā)表，首次對AIMFD 的運行情況進行了全面評估，并列明了改革計劃，目前該意見已提交歐洲議會和歐盟理事會進行審議，有望在未來形成AIFMD 的系統(tǒng)改革立法。評審意見的發(fā)布意味著歐盟委員會成員對AIFMD單一護照制度系統(tǒng)改革問題已基本達成一致意見，充分表明了改革決心，對評審意見中提到的問題有望在接下來得到實質(zhì)解決。

（二）改革的預(yù)期進路及成效

AIFMD 單一護照制度的改革對歐盟基金市場乃至歐盟金融市場將具有重要意義。改革有望使前述各項障礙被掃清，使歐盟AIF 市場的監(jiān)管一體化提升到新的高度。對非歐盟國家或地區(qū)而言，改革將進一步開放歐盟基金市場準入，非歐盟主體將真正持有護照，并在歐盟范圍內(nèi)自由從事對AIF 的交易與管理，AIMFD立法的“自由開放”追求有望得以真正實現(xiàn)。對于改革的預(yù)期進路及成效，本文提出以下展望：

第一，限制與終止NPPRs 的進程已經(jīng)重啟并將加速。下一步，歐盟應(yīng)會重點解決AIFMD 單一護照制度實施進程中的“地方監(jiān)管主義”問題，加大限制力度并逐步終止各歐盟成員國的NPPRs。去除NPPRs 是一項系統(tǒng)工程，①See European Commission, Commission Staff Working Document Impact Assessment on Cross-Border Distribution of Collective Investment Funds, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2017-3132069_en#pe-2018-1277, visited on 31 August 2021.歐盟可能會先對AIFMD 中的“建設(shè)性模糊”②參見韓逸疇：《國際法中的“建設(shè)性模糊”研究》，《法商研究》2015 年第6 期，第171頁。規(guī)定進行細化，減少歐盟成員國發(fā)揮“司法能動性”③參見章成：《論歐盟對外締約實踐的權(quán)限、程序與司法審查機制》，《西北民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第4期，第124頁。的空間。同時，歐盟也可能引入一套新的AIFMD 規(guī)則解釋與修改機制，從EU/2019/1160的規(guī)定可看出，對單一護照制度的修改已引入提交“立法提案”的程序，因此，今后對護照規(guī)則的修改，將可能不再采取“ESMA 對歐盟成員國進行調(diào)研、ESMA 提交調(diào)研結(jié)果及建議、歐盟委員會審議并回復(fù)、ESMA 制定立法提案、歐盟委員會審議決策、正式提出立法提案”這一系列較為冗長、繁雜與低效的過程，而是直接采取“ESMA 從調(diào)研到提供立法提案給歐盟委員會”這樣新的過程，省去較容易發(fā)生停滯的“歐盟委員會審議并回復(fù)”等環(huán)節(jié)，縮短立法修改周期，給予ESMA更大的修法能動性。

第二，ESMA 可能被賦予更多針對AIFMD 的改革權(quán)限。除前述“立法提案”步驟的引入賦予ESMA 更多修法能動性外，2020 年發(fā)布的評審意見特別指出：ESMA 在AIFMD 單一護照制度改革中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。未來，歐盟可能通過賦予ESMA監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)等更多權(quán)限的方式來加快AIFMD單一護照制度的改革。

第三，歐盟AIF 市場對第三國或地區(qū)的限制將被逐步破除。EU/2019/1160 指令、EU/2019/1156 法令與評審意見均高度關(guān)注AIFMD 單一護照制度對第三國或地區(qū)非歐盟主體的延伸適用問題，該問題已成為目前AIFMD 改革的核心焦點。資料顯示，近期歐盟委員會、ESMA 的會議議程常有涉及該問題的討論，且伴隨EU/2019/1160 指令、EU/2019/1156 法令實施過渡期的陸續(xù)結(jié)束，單一護照規(guī)則將得到修改，域外延伸適用中易停滯環(huán)節(jié)將被去除，護照運行過程中的一些突出問題將得到立法解決，整體制度愈加完善，護照域外延伸適用條款的生效可謂指日可待。此外，疫情帶來的國際金融市場大變局，也在不斷倒逼歐盟金融市場開放變革。后疫情時代，世界金融格局重構(gòu)正在緩慢發(fā)生，進一步開放歐盟金融市場是歐盟吸引外資的必由之路。AIFMD 單一護照制度對非歐盟主體的延伸適用，是開放歐盟AIF 市場的重要機制和渠道，也是對歐盟而言較為安全的開放模式，因而歐盟未來對該議題的關(guān)注將有增無減。

五、AIFMD單一護照制度改革的中國因應(yīng)

早在2016年，ESMA在其ESMA/2016/1140評估推薦意見中，就已認為中國香港特別行政區(qū)的AIF 具備準入歐盟AIF 市場并持有使用護照的資質(zhì)，并發(fā)表了推薦中國香港AIF 延伸適用單一護照制度的意見。并且，ESMA 還特別提及對于中國內(nèi)地、中國臺灣地區(qū)沒有發(fā)表評估推薦意見的原因，是由于歐盟與中國內(nèi)地、中國臺灣地區(qū)尚未就AIF 市場合作簽訂諒解備忘錄，或有關(guān)數(shù)據(jù)尚未被完全統(tǒng)計難以準確評估。①See ESMA, ESMA/2016/1140 ESMA’s Advice to the European Parliament, the Council and the Commission on the Application of the AIFMD Passport to Non-EU AIFMs and AIFs, https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2016-1140_aifmd_passport.pdf, visited on 31 August 2021.ESMA 在評估報告的最后特別提出，將會繼續(xù)深化合作，努力打通各方AIF 市場的聯(lián)通渠道。可以看出，ESMA 對我國AIF 管理人、AIF 持有護照加入歐盟AIF 市場的誠意較大。當前，AIFMD 單一護照制度即將迎來系統(tǒng)改革，這些改革舉措與我國基金市場的國際化進程實則具有較好銜接性，我國以持有AIFMD 單一護照形式加入歐盟AIF 市場、建立中歐AIF 市場合作機制具備可行性。

（一）改革適配我國基金市場對外開放

對外開放是我國長期堅持的基本國策。我國基金市場的對外開放主要分為監(jiān)管制度國際化與投資渠道多元化兩個進路，監(jiān)管制度國際化主要解決的是跨境投資主體、跨境投資產(chǎn)品跨境運作過程中的監(jiān)管問題，而投資渠道多元化則是搭建多重基金流動通路，實現(xiàn)基金市場的域外延伸。具體而言，一方面，監(jiān)管制度國際化主要包含三重制度建設(shè)：（1）合格機構(gòu)投資者跨境制度建設(shè)。早在2002 年，我國便設(shè)立合格境外機構(gòu)投資者（QFII）制度，鼓勵外資進入我國資本市場投資；②參見《合格境外機構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資管理暫行辦法》。2006 年，合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（QDII）制度在我國首次實踐；①參見2006 年《中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于同意雷曼兄弟資產(chǎn)管理（歐洲）有限公司合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（QDII）投資顧問資格的函》。2007 年，證監(jiān)會發(fā)布《合格境內(nèi)機構(gòu)投資者境外證券投資管理試行辦法》，QDII 制度成為我國境外資本市場投資的一項長期制度安排；2019年9月，經(jīng)國務(wù)院批準，國家外匯管理局決定取消QFII 和人民幣合格境外機構(gòu)投資者（RQFII）投資額度的限制，同時，RQFII試點國家和地區(qū)限制也一并取消；②參見新華社：《取消QFII/RQFII 投資額度限制有助于中國金融市場健康發(fā)展——專訪國家外匯管理局副局長張新》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-09/16/content_5430221.htm?_zbs_baidu_bk，2021年8月31日訪問。2020 年5 月，人民銀行、外匯局聯(lián)合發(fā)布《境外機構(gòu)投資者境內(nèi)證券期貨投資資金管理規(guī)定》，明確并簡化QFII、RQFII 境內(nèi)證券期貨投資資金的管理要求，便利QFII、RQFII 參與我國金融市場。QFII、RQFII、QDII 制度解決了我國合格機構(gòu)投資者赴境外基金市場運作、境外合格機構(gòu)投資者赴我國基金市場運作的監(jiān)管問題，這為歐盟主體赴我國境內(nèi)基金市場從事交易與管理，以及我國基金管理人與基金赴歐盟AIF 市場從事交易與管理提供了制度支持。（2）普通投資者③根據(jù)我國基金市場相關(guān)制度，普通投資者區(qū)別于專業(yè)投資者，一般可等同于歐盟規(guī)則中的散戶投資者?？缇持贫冉ㄔO(shè)。我國主要通過搭建基金市場互通機制來實現(xiàn)普通投資者的跨境交易，例如滬港通、深港通就實現(xiàn)了雙方有一定準入門檻的普通投資者直接交易對方股票的安排，而滬倫通則進一步實現(xiàn)了雙方企業(yè)在對方資本市場的直接掛牌交易。④參見吳文鋒：《全方位促進資本市場國際化（開放談）》，http://world.people.com.cn/n1/2019/0702/c1002-31207300.html，2021年10月15日訪問。從前述AIFMD 單一護照制度的規(guī)則可以看出，該制度只允許跨境AIF 管理人向?qū)I(yè)投資者銷售，嚴格限制并排除散戶投資者的投資，而我國對普通投資者完善的法律認定與豐富的跨境實踐將使國內(nèi)規(guī)則與單一護照散戶投資限制規(guī)則的對接更為便宜。（3）基金監(jiān)管立法與國際標準對接。在基金領(lǐng)域，我國相繼修訂、頒布了《證券投資基金法》《證券法》《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》等法律法規(guī)，從立法層面支持基金市場主動開放，在透明度、數(shù)量標準、質(zhì)量標準、注冊制等諸多方面主動與國際通行規(guī)則對接，為跨境基金合作機制建設(shè)打造了良好的制度基準。另一方面，基金市場的投資渠道多元化建設(shè)主要是以基金互認、平臺搭建為主的制度安排。在基金互認方面，我國目前已有內(nèi)地與香港基金互認、“南向通”和“北向通”等基金互認安排，搭建如前述滬港通、深港通、滬倫通等基金交易與管理渠道；在基金合作平臺建設(shè)上，中歐已于2018年通過“一帶一路”倡議絲路基金與歐洲投資基金簽署了《中歐共同投資基金共同投資協(xié)議》，設(shè)立中歐共同投資基金，該基金現(xiàn)已正式啟動運行，投資覆蓋多個國家，涉及多個產(chǎn)業(yè)。①參見中國新聞網(wǎng)：《中歐共同投資基金：投資覆蓋多國 深化互利合作》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1630574554988911577&wfr=spider&for=pc，2021年8月31日訪問。

由此觀之，以持有AIFMD 單一護照的方式加入歐盟AIF 市場順應(yīng)我國基金市場對外開放的整體政策。一方面，我國可通過QFII、RQFII、QDII 制度與AIFMD 單一護照制度相銜接，實現(xiàn)機構(gòu)投資者的跨市場運作。可基于普通投資者跨境制度實踐，實現(xiàn)與AIFMD 單一護照制度項下對散戶投資者的限制規(guī)則的對接。另一方面，我國可通過基金互認制度、中歐共同投資基金平臺實現(xiàn)豐富的基金產(chǎn)品的引入與輸出，實現(xiàn)投資渠道的多樣化。多方合力將共同助力AIFMD單一護照制度規(guī)則與我國有關(guān)制度規(guī)則相適配。

（二）我國已基本滿足加入要求

我國已基本滿足AIFMD 單一護照域外延伸適用的有關(guān)要求。②誠如前述，第三國或地區(qū)的AIF 管理人與AIF 申領(lǐng)AIFMD 單一護照須事先獲ESMA 評估推薦及歐盟委員會同意準入。根據(jù)AIFMD 第67 條第2 款以及ESMA/2016/1140 等文件的規(guī)定，評估推薦的內(nèi)容主要包括該第三國或地區(qū)的投資者保護情況、市場擾亂與公平競爭、系統(tǒng)性金融危機應(yīng)對水平及與歐盟有無監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險的合作安排、是否滿足前述AIFMD 單一護照制度對非歐盟AIF 管理人與非歐盟AIF 的額外監(jiān)管條件等。See AIFMD,Articles 35, 40, 67; See ESMA/2016/1140 ESMA’s Advice to the European Parliament,the Council and the Commission on the Application of the AIFMD Passport to Non-EU AIFMs and AIFs, https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2016-1140_aifmd_passport.pdf, visited on 31 August 2021.例如，在投資者保護方面，在《證券法》2019 年底的最新修訂突出強調(diào)對投資者合法權(quán)益的保護、《刑法修正案（十一）》加大對證券欺詐行為的打擊力度、③參見商浩文：《論欺詐發(fā)行證券罪的規(guī)范構(gòu)造——以〈刑法修正案（十一）〉為視角》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2021年第5期，第248頁。證券市場特別代表人訴訟制度設(shè)立、注冊制改革注重信息披露義務(wù)等一系列以提高投資者保護水平為首要目的的證券市場法律制度改革大勢下，我國投資者保護水平顯著提升，并在國際市場贏得良好聲譽。中國證券投資者保護基金有限責(zé)任公司的統(tǒng)計顯示，2020 年投資者對證券公司投資者權(quán)益保護的滿意度大幅上升至72.9%。④參見中國證券投資者保護基金有限責(zé)任公司：《證券投資者保護制度評價報告（2021）》，http://www.sipf.com.cn/dcpj/tbzkpj/2021/05/13478.shtml，2021年10月14日訪問。國際證監(jiān)會組織（IOSCO）更是將中國近年來對投資者保護的數(shù)項司法、行政及行業(yè)自治改革舉措作為范例向全球成員推介。⑤See IOSCO, Complaint Handling and Redress System for Retail Investors Final Report, https://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD670.pdf,visited on 12 October 2021.在中歐金融穩(wěn)定合作方面，雙方合作密切。早在2008 年金融危機爆發(fā)時，中國便與歐盟在一攬子金融穩(wěn)定措施方面達成合作機制。中國在金融穩(wěn)定治理方面的成效更是受到國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行、金融穩(wěn)定理事會（FSB）等國際金融組織的肯定。此外，中歐均是證券監(jiān)管國際標準的積極踐行者與探索者，均是G20 下設(shè)的金融穩(wěn)定理事會、國際證監(jiān)會組織的成員，中國與前身為歐洲經(jīng)濟合作組織的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）已建立合作關(guān)系近30 年，而AIFMD 乃至歐盟基金市場的不少規(guī)則均來自這些國際組織標準，中歐長期穩(wěn)定的跨境證券監(jiān)管合作與交流無疑為中國加入歐盟AIF市場、適配護照制度中所包含的上述國際組織的規(guī)則打好了提前量。

（三）我國應(yīng)主動應(yīng)對改革趨勢

基金市場對外開放是一個雙向的過程。雖然我國基金市場的“走出去”與“引進來”成果頗豐，但比較發(fā)達國家與部分發(fā)展中國家，基金市場整體國際化水平仍有不足。未來，我國應(yīng)繼續(xù)有序加快基金市場的整體開放，并在以下兩方面作出適當調(diào)整與改變，以積極姿態(tài)應(yīng)對歐盟乃至世界AIF市場的新一輪開放浪潮。

第一，加快完善我國AIF 監(jiān)管法律體系。完善的金融監(jiān)管體系是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、保障基金市場跨境交易安全的基石，以AIFMD為代表的各國基金監(jiān)管立法幾乎都對域外加入的AIF 管理人、AIF 所屬國或地區(qū)的監(jiān)管水平有所要求，國內(nèi)良好的市場監(jiān)管法律體系已逐漸成為國際基金市場合作的前提。雖然我國立法中尚無AIF 這一概念，但我國已有種類豐富的AIF 產(chǎn)品在市場流通，包括私募股權(quán)基金、特殊資產(chǎn)另類投資基金、房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）、保險另類投資基金產(chǎn)品等。但在立法層面，我國有關(guān)AIF 的監(jiān)管立法分散，缺乏較好的立法協(xié)調(diào)性與監(jiān)管一致性，尚未在全國建成一套系統(tǒng)的AIF 監(jiān)管體系。以私募股權(quán)基金為例，雖然我國已基本形成了“證監(jiān)會的行業(yè)行政監(jiān)管+基金業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律監(jiān)管+發(fā)改委的政策監(jiān)管+部分地方金融監(jiān)督管理局的自發(fā)監(jiān)管”①參見裴亞洲：《從嚴監(jiān)管中國私募股權(quán)基金: 邏輯與路徑》，《河北學(xué)刊》2020 年第5期，第216頁。的私募股權(quán)基金監(jiān)管體系，但該體系尚不成熟，存在私募股權(quán)基金專門立法缺位、中央與地方監(jiān)管分工不明確、統(tǒng)一監(jiān)管完成度不高、相關(guān)法律概念模糊、國際化政策支持力度不足、跨境互認機制不完善、牌照管理混亂等不足之處。這些問題也同樣見于我國其他AIF，一些新興類型的AIF 甚至存在“監(jiān)管空白”的現(xiàn)象。未來，我國應(yīng)加緊完善AIF 監(jiān)管法律體系，盡快修訂《證券投資基金法》《證券法》《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》等法律法規(guī)，厘清AIF 的法律本質(zhì)和概念特征，明確AIF 管理人的權(quán)責(zé)義務(wù)，確定中央與地方的監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分，②參見馮輝：《地方金融的央地協(xié)同治理及其法治路徑》，《法學(xué)家》2021 年第5 期，第85頁。適時引入AIF 統(tǒng)一金融牌照制度，統(tǒng)籌AIF監(jiān)管的國內(nèi)法治與國際法治。

第二，加強對加入以AIFMD 單一護照制度為代表的基金護照制度的可行性研究，加緊跟蹤歐盟乃至國際基金市場域外合作機制改革進程。當前我國尚未加入任何區(qū)域性或國際性的基金護照制度，我國不應(yīng)自外于國際基金護照的建設(shè)：一方面，基金護照的互認互信機制直接作用于基金產(chǎn)品、基金管理人在區(qū)域內(nèi)或經(jīng)濟體間跨境運作，有利于增加資本投資體量，豐富基金產(chǎn)品種類，盤活基金市場活力，促進我國基金市場高水平發(fā)展；另一方面，基金護照制度所具有的“統(tǒng)一監(jiān)管”“市場準入”屬性也在不斷倒逼成員國監(jiān)管水平的提升，有利于加強我國基金市場監(jiān)管的跨境協(xié)作，進一步提升監(jiān)管國際化水準，降低資本交易壁壘，推動國民待遇、最惠國待遇在基金市場領(lǐng)域的深化，促進人民幣國際化進程。

基金護照是深化區(qū)域乃至國際金融合作、打造“一帶一路”倡議沿線國家金融合作平臺、促進資本跨境流動的一個高效工具。其不僅與我國資本、貿(mào)易、投資等領(lǐng)域的對外開放政策導(dǎo)向一致，也是我國基金市場不斷成熟壯大、監(jiān)管制度不斷完善、國際化程度不斷提高過程中必須關(guān)注的一個議題。例如，加入AIFMD 單一護照有利于搭建中歐私募基金投融資渠道，為“一帶一路”倡議下中歐經(jīng)貿(mào)投資注入豐富的資本活力。加入亞洲區(qū)域基金護照、東盟共同投資計劃等亞洲區(qū)域基金護照制度有利于促進區(qū)域金融融合，激發(fā)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在亞洲基金市場的投融資平臺功能，為RCEP、CPTPP 等區(qū)域經(jīng)貿(mào)制度提供更多的投融資渠道?；诖耍覈鴳?yīng)加緊對QFII、RQFII、QDII 與歐盟AIFMD 乃至其他國際基金護照制度規(guī)則銜接性的比較探析，加快我國基金市場國際化進程，促進全面金融開放。