汾渭平原應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)與思考

文|趙亮

國(guó)務(wù)院新聞辦于10月27日發(fā)表的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū)寫(xiě)道，氣候變化是全人類(lèi)的共同挑戰(zhàn)。中國(guó)高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)克服自身經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面困難，實(shí)施一系列應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略、措施和行動(dòng)，參與全球氣候治理，應(yīng)對(duì)氣候變化取得了積極成效。

白皮書(shū)介紹，2020年中國(guó)碳排放強(qiáng)度比2015年下降18.8%，超額完成“十三五”約束性目標(biāo)，比2005年下降48.4%，超額完成了中國(guó)向國(guó)際社會(huì)承諾的到2020年下降40%～45%的目標(biāo)，累計(jì)少排放二氧化碳約58億噸，基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長(zhǎng)的局面。

目前，中國(guó)已陸續(xù)出臺(tái)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》等一系列政策文件，部署碳達(dá)峰、碳中和，密集的行動(dòng)彰顯了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的決心。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出了具體的目標(biāo)：到2025年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2020年下降18%；京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)煤炭消費(fèi)量分別下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消費(fèi)量實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)；堅(jiān)持“增氣減煤”同步，新增天然氣優(yōu)先保障居民生活和清潔取暖需求。

能源轉(zhuǎn)型助力汾渭平原氣候治理

在英國(guó)格拉斯哥舉辦的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26次締約方大會(huì)（COP26）上，包括中國(guó)在內(nèi)的多個(gè)國(guó)家協(xié)調(diào)一致應(yīng)對(duì)氣候變化；在國(guó)內(nèi)，由中國(guó)政法大學(xué)資源法研究和服務(wù)中心與自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）共同主辦的汾渭平原氣候環(huán)境治理圓桌研討會(huì)以“汾渭平原氣候環(huán)境治理，能源轉(zhuǎn)型，氣候、環(huán)境和社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展”為主題進(jìn)行了熱烈的討論。來(lái)自山西省發(fā)改委、山西省生態(tài)環(huán)境廳等政府部門(mén)，山西省檢察院、西安鐵路法院等司法系統(tǒng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、北京綠色金融與可持續(xù)發(fā)展研究院等科研院所，中國(guó)政法大學(xué)、山西財(cái)經(jīng)大學(xué)、西北大學(xué)等高校的專(zhuān)家，以及NRDC的合作伙伴，山西科城環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新研究院、環(huán)保組織“空氣俠”等相關(guān)方代表參加了會(huì)議。

與會(huì)代表以汾渭平原協(xié)同減污降碳為目標(biāo)和重點(diǎn)，從環(huán)境、氣候、能源多個(gè)方面，以及政策、立法、執(zhí)法、司法、金融多個(gè)維度，探討了碳減排和可再生能源發(fā)展的政策、路徑與市場(chǎng)，轉(zhuǎn)型金融助力碳減排與氣候治理，以及統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化兼環(huán)境治理工作的政策與機(jī)制。

■ 2021年汾渭平原氣候環(huán)境治理研討會(huì)

■ 運(yùn)煤專(zhuān)線 （2019年 圖/空氣俠）

汾渭平原地區(qū)結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)帶來(lái)的環(huán)境困局依舊存在

汾渭平原地區(qū)從2018年取代珠三角，被納入國(guó)家藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)主場(chǎng)之一。在一系列政策措施綜合作用下，地區(qū)大氣治理的力度與成效更加顯著。

然而，汾渭平原地區(qū)結(jié)構(gòu)性凸顯的困局尚未實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。在能源結(jié)構(gòu)方面，汾渭平原主要供給能源仍以燃煤為主，煤炭消費(fèi)占比近90%。其中劣質(zhì)煤的灰分大、硫分高，清潔取暖進(jìn)展落后。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，汾渭平原過(guò)度倚重重化工業(yè)，本地區(qū)火電、鋼鐵、焦化等行業(yè)企業(yè)數(shù)量多、產(chǎn)量大，產(chǎn)業(yè)上下游配套的中小型企業(yè)集中，裝備水平低，污染治理水平差。在交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)方面，以火電、鋼鐵、焦化、水泥等行業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，需要大宗的原材料和制成品運(yùn)輸支撐，而當(dāng)?shù)爻^(guò)80%以上的原材料與產(chǎn)品通過(guò)公路進(jìn)行運(yùn)輸。

曾經(jīng)空氣質(zhì)量榜單上倒數(shù)幾位以河北城市居多，如今，汾渭平原地區(qū)多個(gè)城市出現(xiàn)在榜單之上。除此之外，西安和咸陽(yáng)等城市的排名也多次靠后。

2021年3月發(fā)布的《汾渭平原鋼鐵行業(yè)超低排放觀察報(bào)告》則進(jìn)一步印證了結(jié)構(gòu)性問(wèn)題帶來(lái)的困局：截至2020年年底，汾渭平原接駁鐵路專(zhuān)用線的鋼鐵企業(yè)粗鋼產(chǎn)能合計(jì)2338萬(wàn)噸，該區(qū)域粗鋼產(chǎn)能4500萬(wàn)噸，汾渭平原鋼鐵行業(yè)外部冶煉物資鐵路運(yùn)輸量占比為30%，公路運(yùn)輸占比為70%。公路運(yùn)輸過(guò)程中，伴隨道路揚(yáng)塵等移動(dòng)源污染等風(fēng)險(xiǎn)依然存在，而這是制約鋼鐵行業(yè)清潔運(yùn)輸?shù)闹匾蛩亍?/p>

突破困局，成為所有產(chǎn)業(yè)的共同課題。因此，無(wú)論是秋冬季大氣污染治理、“十四五”污染防治攻堅(jiān)，還是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，汾渭平原地區(qū)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題都獲得了更多關(guān)注。

能源轉(zhuǎn)型是汾渭平原實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善和推動(dòng)氣候治理的關(guān)鍵選擇

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》明確提出：“處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系，落實(shí)2030年應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，以能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域和鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業(yè)為重點(diǎn)，深入開(kāi)展碳達(dá)峰行動(dòng)?！狈谖计皆鳛橹匾拿禾磕茉醇袇^(qū)域，同樣也要把能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)型作為重點(diǎn)。

2021年以來(lái)，基于汾渭平原鋼鐵行業(yè)超低排放觀察，在生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院指導(dǎo)下，“空氣俠”聯(lián)合多家合作伙伴開(kāi)展了鋼鐵行業(yè)減污降碳協(xié)同專(zhuān)題調(diào)研。小組在韓城選取了陜西龍門(mén)鋼鐵有限責(zé)任公司做首次調(diào)研，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)觀摩與問(wèn)卷訪談等方式，對(duì)企業(yè)在環(huán)保治理進(jìn)展中存在的困惑進(jìn)行深入了解。通過(guò)行業(yè)標(biāo)桿的引領(lǐng)，調(diào)研小組已同多家企業(yè)建立了互動(dòng)關(guān)系，后續(xù)還將擴(kuò)展推進(jìn)范圍。

鋼鐵行業(yè)之外，汾渭平原焦化和煤電行業(yè)也在“空氣俠”觀察范圍之中。在中央生態(tài)環(huán)保督察組通報(bào)的典型案例中，涉及汾渭平原地區(qū)的多為焦化行業(yè)和煤炭行業(yè)。2020年以來(lái)，“空氣俠”聯(lián)合區(qū)域內(nèi)合作伙伴，開(kāi)展了多輪次的行業(yè)調(diào)研。基于調(diào)研，小組共同發(fā)布了多份行業(yè)觀察和城市觀察報(bào)告。其中，2020年發(fā)布的《零下6度的天空：呂梁大氣觀察報(bào)告》獲得山西環(huán)保廳廳長(zhǎng)批閱。在2021年年初，散煤治理觀察行動(dòng)再次啟動(dòng)。推動(dòng)煤炭等低碳清潔利用，也將是未來(lái)的發(fā)力點(diǎn)。

■ 未來(lái)展望：多戰(zhàn)略復(fù)合情景

涉及能源轉(zhuǎn)型的案例研究也已經(jīng)開(kāi)始。調(diào)研小組不斷在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并積極借助專(zhuān)題研討會(huì)等平臺(tái)，講述并傳播能源轉(zhuǎn)型的好故事。唯有帶動(dòng)多方力量參與和行動(dòng)，汾渭平原的藍(lán)天天數(shù)才會(huì)更多，應(yīng)對(duì)氣候變化的成果才會(huì)更豐碩。

汾渭平原處于多個(gè)重大戰(zhàn)略復(fù)合情景，機(jī)遇更多

從大氣治理視角來(lái)看，汾渭平原在2018年成為中國(guó)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的三大主場(chǎng)之一。經(jīng)歷了《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》等政策周期之后，汾渭平原又迎來(lái)“十四五”污染防治攻堅(jiān)的新階段?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》的出臺(tái)，為包括汾渭平原在內(nèi)的污染防治主場(chǎng)地區(qū)提供了新的政策指引。

從流域視角來(lái)看，汾渭平原11個(gè)城市的地理空間維度上都位于黃河流域范圍內(nèi)。那么，2019年上升為國(guó)家戰(zhàn)略的黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展同樣適用于汾渭平原地區(qū)城市。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）明確指出：“黃河流域最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分。沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)倚能倚重、低質(zhì)低效問(wèn)題突出，以能源化工、原材料、農(nóng)牧業(yè)等為主導(dǎo)的特征明顯，缺乏有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的新興產(chǎn)業(yè)集群?！薄毒V要》提到黃河流域的戰(zhàn)略定位之一，就是成為“高質(zhì)量發(fā)展的重要實(shí)驗(yàn)區(qū)”，這也是汾渭平原地區(qū)面臨的重要機(jī)遇。

從“雙碳”視角來(lái)看，中國(guó)政府此前自主宣布減排承諾，陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)碳達(dá)峰、碳中和的“1+N”政策體系。其中的“1”是指《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》；“N”則包括國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，以及其他重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)政策措施和行動(dòng)。后續(xù)將繼續(xù)完善包括能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等分領(lǐng)域、分行業(yè)在內(nèi)的碳達(dá)峰實(shí)施方案，以及財(cái)政金融價(jià)格政策、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量體系、督查考核等保障方案。汾渭平原地區(qū)作為高碳排放地區(qū)，也將在系列政策中被賦予重要角色。

綜合來(lái)看，汾渭平原處于“十四五”污染防治攻堅(jiān)、黃河流域生態(tài)與高質(zhì)量發(fā)展以及碳達(dá)峰和碳中和等多個(gè)重大戰(zhàn)略復(fù)合的區(qū)域。隨著區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)程的推進(jìn)，汾渭平原地區(qū)也將在推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，獲得諸多政策機(jī)制利好。

引用生態(tài)環(huán)境部宣傳教育中心主任賈峰的一句話“讓每個(gè)中國(guó)人成為減碳的參與者而非旁觀者”，與各位行動(dòng)者共勉。

NRDC北京代表處首席代表張潔清認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和需要的是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，在這個(gè)進(jìn)程中，我們需要革命性的技術(shù)創(chuàng)新、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的重構(gòu)以及綠色金融體系的支持。她表示，這場(chǎng)變革對(duì)化石能源以及資源依賴(lài)型省份來(lái)說(shuō)任務(wù)格外艱巨。這也就意味著，我們需要在向污染宣戰(zhàn)的同時(shí)，還要向碳排放宣戰(zhàn)，故“減污降碳、協(xié)同治理”成了必然的選擇。

“在氣候變化的大環(huán)境下，應(yīng)對(duì)和減緩氣候變化刻不容緩，需要各方協(xié)同合作，共同努力?！敝袊?guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任王燦發(fā)教授作研討會(huì)閉幕致辭時(shí)指出，希望各方攜起手來(lái)，為汾渭平原地區(qū)減煤降碳之仗建言獻(xiàn)策，為我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。