鎮(zhèn)江市森林督查及管理工作現(xiàn)狀分析

王 曉，洪剛俊

（鎮(zhèn)江市林業(yè)局，江蘇 鎮(zhèn)江 212000）

為深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，全面掌握鎮(zhèn)江市森林資源管理現(xiàn)狀，不斷推進森林資源保護利用規(guī)范化，有效建立齊抓共管的常態(tài)化森林資源監(jiān)管機制，自2020 年5 月起，在全市范圍內(nèi)開展了新一輪森林督查工作。森林督查是森林資源監(jiān)管的一種創(chuàng)新手段，是加強森林資源保護管理的有效措施。新形勢下，統(tǒng)籌開展全市森林督查工作對督促各地落實保護發(fā)展森林資源目標責任制，加強森林資源保護管理意義重大。本輪督查以2019 年森林資源管理“一張圖”為底圖，運用“云臻森林”軟件配合完成了疑似變化圖斑的現(xiàn)地自查、數(shù)據(jù)更新和成果上報等工作。

1 鎮(zhèn)江市森林資源基本情況

鎮(zhèn)江枕山瀕江，自然資源豐富，生態(tài)家底豐厚，素有“城市山林”之稱。全市以寧鎮(zhèn)山脈和茅山山脈組成的丁字型構(gòu)造為“骨架”，山脈兩側(cè)有平原、丘陵和沿江圩區(qū)分布，有山體235 座、河流63 條。

鎮(zhèn)江市森林資源管理“一張圖”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)顯示，鎮(zhèn)江市林地面積共69 565.698 hm2。其中，按地域類別分有：林地面積46 876.61 hm2，疏林地面積1 181.04 hm2，灌木林地面積5 311.74 hm2，未成林造林地面積8 083.96 hm2，苗圃地面積1 859.28 hm2，無立木林地面積4 716.56 hm2，宜林地面積1 329.39 hm2，林業(yè)輔助生產(chǎn)用地面積207.10 hm2；按森林類別分有：重點公益林地22 904.21 hm2，一般公益林地8 952.71 hm2，重點商品林地7 238.13 hm2，一般商品林地30 470.62 hm2；按權(quán)屬類別分有：國有林地12 558.67 hm2，集體林地57 007 hm2。根據(jù)《江蘇省林業(yè)局關(guān)于認定鎮(zhèn)江市2020 年度森林覆蓋率和林木覆蓋率監(jiān)測結(jié)果的函》（蘇林測〔2021〕11 號），全市2020 年底森林覆蓋面積92 845 hm2，森林覆蓋率20.01 %，林木覆蓋率25.41 %。根據(jù)《江蘇省林業(yè)局關(guān)于2020 年全省濕地保護目標任務(wù)監(jiān)測結(jié)果的通報》（蘇林濕〔2020〕20 號），全市2020 年自然濕地保護率60 %，濕地保有量4.17 萬hm2。

2 鎮(zhèn)江市森林督查主要做法

以森林資源管理“一張圖”為基礎(chǔ)，采用遙感等技術(shù)手段，對發(fā)現(xiàn)的改變林地用途和違法采伐林木等變化圖斑，通過核對檔案資料、實地驗證等方法，及時發(fā)現(xiàn)破壞森林資源問題并移交相關(guān)部門依法查處，構(gòu)建全市破壞森林資源案件數(shù)據(jù)庫，建立案件登記和查處銷號制度，實現(xiàn)案件查處情況動態(tài)管理。

2.1 高度重視，精心準備

一是加強領(lǐng)導。為保障森林督查工作順利有效開展，專門成立了領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)部署，研究解決森林督查過程中出現(xiàn)的難點問題。二是強化業(yè)務(wù)。為高標準、高質(zhì)量地完成森林督查相關(guān)工作，各地選派技術(shù)人員參加了省林業(yè)局舉辦的專題技術(shù)培訓班，為更好地做好森林督查工作奠定基礎(chǔ)。三是協(xié)調(diào)配合。為及時了解各地森林督查工作開展情況，各縣區(qū)均明確一名聯(lián)絡(luò)員，每周上報森林督查進度表和問題清單，結(jié)合各地出現(xiàn)的實際問題，進行答疑解惑與技術(shù)指導，切實做好信息反饋工作。

2.2 現(xiàn)地驗證，檔案核實

一是分發(fā)圖斑。在接收江蘇省林業(yè)局下發(fā)的遙感判讀變化圖斑及影像后，立即進行數(shù)據(jù)分發(fā)，建立縣級單位林地地類或林相變化遙感判讀數(shù)據(jù)庫。二是外業(yè)核實。利用“云臻森林”GPS 定位變化圖斑，查清變化原因，全面排查毀林開墾、土地整理等各類違法違規(guī)使用林地和濫砍盜伐林木問題，嚴格按實地核查情況現(xiàn)場編輯圖斑屬性、拍照并上傳結(jié)果。三是內(nèi)業(yè)核實。收集整理檔案資料，對林地地類或林相變化地塊進行檔案核實，建立資料臺賬，填寫調(diào)查表格，形成自查數(shù)據(jù)庫，編制完成成果報告，同時，做好數(shù)據(jù)分析比對，確保內(nèi)業(yè)處理的準確性、合理性和規(guī)范性。

2.3 審核抽查，統(tǒng)計匯總

在平臺內(nèi)按許可權(quán)限對各地成果資料進行審核，如變化圖斑填報的完整性、數(shù)據(jù)庫的邏輯性、佐證材料的齊全性、結(jié)果報告的準確性等，對自查結(jié)果與遙感影像判讀結(jié)果不一致的圖斑，以及掌握了解情況明顯不符的圖斑分別進行統(tǒng)計匯總，形成電子臺賬，為后續(xù)復核整改提供基礎(chǔ)支撐。在此期間，采取現(xiàn)場核實和查閱資料等方式抽查了揚中市森林督查變化圖斑，針對抽查中出現(xiàn)的問題形成報告進行結(jié)果反饋，并要求結(jié)合森林督查發(fā)現(xiàn)的問題，積極抓好整改落實。

3 鎮(zhèn)江市森林督查結(jié)果分析

國家林業(yè)和草原局華東院下發(fā)鎮(zhèn)江市森林督查遙感判讀變化圖斑共計259 個（核實細斑數(shù)290個），其中丹陽市96 個（核實細斑數(shù)99 個）、句容市102 個（核實細斑數(shù)108 個）、揚中市3 個（核實細斑數(shù)3 個）、丹徒區(qū)32 個（核實細斑數(shù)54 個）、京口區(qū)17 個（核實細斑數(shù)17 個）、潤州區(qū)9 個（核實細斑數(shù)9 個）。

3.1 2020 年森林督查判讀圖斑變化原因

經(jīng)初步核實，引起上述圖斑變化的原因共有11類，分別是：建設(shè)項目使用林地引起的圖斑變化53個；林木采伐引起的圖斑變化15 個；土地整理引起的圖斑變化2 個；造林更新引起的圖斑變化82 個；森林撫育引起的圖斑變化14 個；災(zāi)害因素引起的圖斑變化1 個；自然因素引起的圖斑變化13 個；調(diào)查因素引起的圖斑變化97 個；現(xiàn)地無變化圖斑13 個（見表1）。

表1 2020 年判讀圖斑變化原因統(tǒng)計表 單位：個

3.2 2020 年度森林督查違法圖斑情況及分析

對比往年的遙感影像圖、現(xiàn)地核實及查閱有關(guān)資料，確認違法圖斑有25 個（11 個圖斑既存在違法違規(guī)使用林地，又存在違法違規(guī)采伐林木情況），占圖斑總數(shù)的9.65 %，較2019 年降低了2.5 百分點。

違法違規(guī)使用林地圖斑18 個，占圖斑總數(shù)6.95%，面積達4.709 1 hm2。其中，未經(jīng)審批永久使用林地圖斑12 個，面積為1.651 5 hm2；未經(jīng)審批臨時使用林地圖斑3 個，面積為0.239 5 hm2；土地整理圖斑2 個，面積2.717 8 hm2；超審批范圍修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施使用林地圖斑1 個，面積為0.100 3 hm2。

違法違規(guī)采伐林木圖斑18 個，占圖斑總數(shù)6.95 %，蓄積量達43 m3。其中未經(jīng)審批采伐林木圖斑8 個，盜圖林木圖斑10 個。

由以上數(shù)據(jù)可以看出，全市范圍內(nèi)建設(shè)項目違法使用林地以及未經(jīng)審批采伐林木、盜伐林木現(xiàn)象相對較突出，個別地方還存在毀林進行土地整理現(xiàn)象。各類違法破壞森林資源行為中，違法使用林地現(xiàn)象主要為未辦理使用林地手續(xù)非法使用林地、搭建臨時用房、臨時堆放建筑垃圾等；違法采伐林木現(xiàn)象主要為無證采伐、盜采、非法開發(fā)行為引起的林木毀壞等。新一輪森林督查中，未發(fā)現(xiàn)在我市自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園等自然保護地范圍內(nèi)違法違規(guī)改變林地用途的項目。

4 鎮(zhèn)江市森林督查存在問題

當前，森林督查已被列為一項常態(tài)化工作，鎮(zhèn)江市在開展森林督查過程中也發(fā)現(xiàn)了一些不容忽視的問題。

一是“云臻森林” 在操作過程中易出現(xiàn)閃退現(xiàn)象，軟件的穩(wěn)定性與功能性有待完善；二是森林督查過程中個別判讀圖斑情況復雜，變化因子填寫難以定奪；三是森林督查中發(fā)現(xiàn)的違法行為大多是由于群眾法律意識淡薄所致，森林資源保護相關(guān)法律法規(guī)的宣傳范圍及力度有待加強；四是森林督查工作復雜且專業(yè)性較強，機構(gòu)改革后，部分縣區(qū)森林資源管理崗位人員發(fā)生調(diào)整，新上崗人員短時間內(nèi)不能很好地掌握森林督查要點以及應(yīng)對遇到的問題；五是對森林資源的監(jiān)管力度還不夠，對破壞森林資源違法行為未能及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時報告，存在重業(yè)務(wù)輕管理的現(xiàn)象。

5 對策及建議

一直以來，鎮(zhèn)江市致力于打造“高端、高新、高效”生態(tài)林業(yè)，切實在“森林城市增綠、林業(yè)產(chǎn)業(yè)增益、特色林業(yè)增效、森林資源提質(zhì)、生態(tài)底子增厚”方面下功夫。下一步，將以森林督查反饋問題整改為契機，圍繞實現(xiàn)森林資源保護管理規(guī)范化、法制化目標，加快補齊森林資源保護短板，加速提升森林資源管理水平，真正讓森林督查各項整改措施落地見效，確保森林資源保護管理工作取得長遠發(fā)展。

5.1 狠抓落實，注重實效

林業(yè)工程項目實行招投標制、監(jiān)理制、審計制，規(guī)范申報、立項、實施及監(jiān)督管理程序，提高林業(yè)項目建設(shè)質(zhì)量和投資效益。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護和發(fā)展的不同側(cè)重點，因地制宜，個性化制定森林資源保護發(fā)展目標責任書，實行差異化管理。成立保護發(fā)展森林資源目標責任制工作領(lǐng)導小組和考核測評小組，采取森林資源保護目標和林業(yè)發(fā)展目標以及年度考核目標相結(jié)合的方法，明確工作職責及獎懲措施，對年度考核評定為“優(yōu)秀”的，給予表彰，并在資金、項目等方面給予支持，對森林資源保護工作不力、考核不合格的，給予通報批評，并取消評先評優(yōu)資格。同時，積極組織開展“亮劍”“綠盾”“綠衛(wèi)”等各類林業(yè)專項行動，加大林業(yè)行政執(zhí)法力度，嚴厲打擊盜伐濫伐林木、非法使用林地、亂捕濫獵野生動物等違法犯罪行為。

5.2 依法行政，規(guī)范管理

以森林資源管理“一張圖”為依據(jù)，以“圖管地”為原則，規(guī)范行政許可程序，嚴格遵守相關(guān)制度，全力做好森林資源保護管理工作。強化林木采伐審核審批管理，嚴把作業(yè)設(shè)計關(guān)、審批關(guān)與發(fā)證關(guān)，所有流程無誤后按權(quán)限審批發(fā)證；加強采伐跡地更新造林監(jiān)管力度，對更新質(zhì)量不達標的，下年度不批，對生態(tài)環(huán)境有影響且更新不符合要求的，堅決不批；管好用好林地使用定額，對重點建設(shè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目、民生項目優(yōu)先保障，對城鎮(zhèn)建設(shè)項目合理調(diào)控，對工礦開發(fā)和經(jīng)營性項目從嚴控制；加強生態(tài)公益林保護監(jiān)管，完善生態(tài)公益林補償資金使用、護林員目標責任考核、生態(tài)公益林采伐、征收占用專家論證、生態(tài)公益林占一補一等制度，確保管護責任制、管護責任人、管護資金落實到位；嚴格執(zhí)行生態(tài)紅線保護規(guī)劃，落實使用林地占一補一規(guī)定，確保林地面積只增不減，堅決看好、護好、守好森林資源。

5.3 強化裝備，做好保障

由于鎮(zhèn)江市部分地區(qū)如句容茅山、丹徒十里長山、潤州南山等地山高林密、地形復雜，給外業(yè)調(diào)查工作帶來一定困難，為快速有效拍攝到疑似違法圖斑現(xiàn)狀，鼓勵各地創(chuàng)新工作思路，借助無人機等設(shè)備開展外業(yè)調(diào)查。無人機具有衛(wèi)星精準定位、自動避障、智能返航、操作靈活、拆裝簡便等特點，通過與衛(wèi)星圖片有效結(jié)合，能夠精準按照衛(wèi)星坐標拍攝調(diào)查圖斑全貌，準確掌握圖斑信息，這不僅加快了外業(yè)調(diào)查工作進度，提高了調(diào)查工作質(zhì)量，也規(guī)避了各種風險。同時，各地應(yīng)充分認識森林督查工作開展的必要性、重要性和緊迫性，積極向本級政府匯報，爭取地方財政更多的支持，也可通過聘請護林員的形式，將管護責任落實到小班地塊和個人，切實做到人員、地塊、責任全面落實。

5.4 加強學習，提升能力

“云臻森林”為新開發(fā)的軟件，起初專門用于開展森林督查有關(guān)工作，該款軟件本身功能性較強，涵蓋的內(nèi)容較多，加之后期又增加了許多新模塊可用于森林資源管理 “一張圖” 年度變更與公益林落界等，短時間內(nèi)想要熟練掌握尚有一定難度。根據(jù)國家要求，森林督查已成為年度性工作，為確保工作的順利開展，應(yīng)進一步加強對“云臻森林”軟件的摸索學習，熟練掌握操作方法及模塊功能，將其很好地應(yīng)用到森林督查等工作中，不斷提高工作效率。機構(gòu)改革后，部分縣區(qū)森林資源管理崗位人員調(diào)整，新上崗人員對工作不熟悉，森林督查工作開展較為緩慢，針對此類情況，計劃舉辦新一屆林業(yè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓班，重點包括森林資源保護管理、林木采伐許可證和木材運輸證以及植物檢疫證等審核審批、森林資源執(zhí)法等相關(guān)內(nèi)容，進一步提升廣大森林資源管理人員在新形勢下開展業(yè)務(wù)工作的能力。

5.5 重視宣傳，全面整改

對于森林督查過程中發(fā)現(xiàn)的違法圖斑，要及時建立問題圖斑電子臺賬，制定整改方案，細化整改措施，按照責任分工，以最高標準、最大力度、最實舉措，把問題整改工作與打擊毀林等專項行動、林長制改革、保護發(fā)展森林資源目標責任制工作結(jié)合起來，集中精力抓整改、抓落實。要切實做好森林督查工作“回頭看”，對往年森林督查問題圖斑整改情況全面復查，進行不定期抽查檢查，確保問題圖斑整一個銷一個。重視林業(yè)法律法規(guī)的宣傳教育工作，各地應(yīng)以森林督查為契機，深入林區(qū)、走進企業(yè)或利用報紙、廣播、標語、短信等載體，大力宣傳林業(yè)法律法規(guī)及相關(guān)政策，不斷增強干部群眾自覺保護森林資源、積極維護生態(tài)安全的法律意識和法制觀念，真正讓森林督查工作落地見效。