社區(qū)治理績效損失：生成機(jī)理與矯正策略研究

曹惠民

一、問題的提出

作為我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容，社區(qū)治理同樣影響我國經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展。改革開放后，城市化快速推進(jìn)背景下社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市社區(qū)居民需求日益多元化之間相互疊加，正在全方位沖擊著城市社區(qū)的管理體制、治理結(jié)構(gòu)和運行方式。社區(qū)治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)和運行方式如何進(jìn)行創(chuàng)新，不同學(xué)者研究的視角不同，但都共同指向一個關(guān)鍵議題即如何有效提升城市社區(qū)治理的整體績效，提升社區(qū)居民的幸福感、安全感和獲得感。在這種背景下，如何對社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)和機(jī)制進(jìn)行再造和重塑，就成為新時期城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。如何通過治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的完善，進(jìn)而有效提升社區(qū)治理績效就成為一個重要理論課題和實踐課題。重塑城市社區(qū)治理績效“生產(chǎn)”的內(nèi)生動能并有效減少社區(qū)治理績效損失就成為一種可行的政策選擇。

在城市新建社區(qū)的治理機(jī)制改革過程中，業(yè)主訴求的多元化、業(yè)委會權(quán)力的“代理”性質(zhì)以及物業(yè)服務(wù)公司的管理服務(wù)等問題在全國范圍內(nèi)都比較普遍，這并不是一個簡單的個案。江蘇XZ某社區(qū)所遭遇的困境幾乎涉及社區(qū)治理的每一類主體，這些困境在其他城市的很多社區(qū)也不同程度地存在。社區(qū)治理績效損失的研究對于城市社區(qū)治理機(jī)制的優(yōu)化具有很強(qiáng)的實踐指導(dǎo)意義。從這個意義上講，它具有典型性，有很強(qiáng)的研究價值。文章希望從治理績效損失的視角對城市社區(qū)治理的棘手問題進(jìn)行一個探索性研究，探究城市社區(qū)治理績效損失的致因，為社區(qū)治理的精準(zhǔn)施策提供支撐，促進(jìn)城市社區(qū)治理績效的提升。

二、文獻(xiàn)研究動態(tài)梳理

社區(qū)建設(shè)是當(dāng)代中國社會治理創(chuàng)新的起點和試驗田。城市社區(qū)治理被認(rèn)為是從傳統(tǒng)的管理到現(xiàn)代的民主治理的一個重要轉(zhuǎn)變。城市社區(qū)的治理體系和治理能力是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。伴隨著國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會治理秩序的調(diào)整和再分配，政府與其他治理主體的角色和功能也處在一個深刻調(diào)整的新階段。社區(qū)如何提升自主治理能力是城市社區(qū)建設(shè)的一個重要內(nèi)容，它主要聚焦社區(qū)自主治理能力的提升研究。社區(qū)治理能力的提升與政府職能的履行并不沖突，不少學(xué)者結(jié)合社區(qū)治理實踐過程中的問題、困境以及相關(guān)的政策和制度展開深入的研究，為社區(qū)治理機(jī)制的完善提供了相應(yīng)的對策建議，有學(xué)者聚焦城市商品房社區(qū)的治理問題，梳理了城市社區(qū)從“市場專制型—他治政體”走向“業(yè)主主導(dǎo)型—自治政體”的變遷過程，深入剖析了其形成的治理模式、自治績效、影響因素和結(jié)構(gòu)特征，對社區(qū)治理績效的提升與改進(jìn)提供了決策的理論依據(jù)。社區(qū)治理功能與政府的履責(zé)盡責(zé)之間的關(guān)系也成為學(xué)者探討社區(qū)治理績效的重要議題。學(xué)者們聚焦于治理理論、治理機(jī)制和治理技術(shù)的研究，研究的目的在于提升社區(qū)治理績效。已有研究對我國社區(qū)治理改革進(jìn)程的推進(jìn)、治理策略和方法的創(chuàng)新以及不同治理主體之間的合作協(xié)商機(jī)制等都有比較豐富的研究。但是已有研究對社區(qū)治理困境的解釋力和說服力仍有待改進(jìn)，對社區(qū)治理績效的有效改進(jìn)的影響更是如此。社區(qū)治理績效概念的提出幫助人們從新的視角審視社區(qū)治理問題，它使得社區(qū)治理的研究更微觀，更加聚焦，這是一種基于社區(qū)居民自身需求與預(yù)期的探索性研究。城市社區(qū)治理研究要回應(yīng)國家對于基層治理實踐的戰(zhàn)略導(dǎo)向，還要因應(yīng)社區(qū)治理主體的多元化需求，這就要求他們必須在處理潛在沖突與維持社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展間尋求一個基本的平衡。Pal A., “Going Local: Decentralization, Democratization, and the Promise of Good Governance”, , Vol.33, No.1, 2010, pp.256-258. 就社區(qū)這個多元協(xié)同治理的試驗田而言，政府應(yīng)該“放”權(quán)給社區(qū)，促進(jìn)以自治和自組織功能充分發(fā)揮為基礎(chǔ)的社區(qū)治理能力提升，但是政府不能一放了之，要更加注重政府與其他社區(qū)治理主體之間的合作治理水平和能力，以有效提升社區(qū)的“管服”質(zhì)量和能力。社區(qū)治理本身就是一個多元主體協(xié)商、合作治理的過程，不同主體的價值傾向、行為偏好以及相關(guān)的決策就直接影響治理的績效。當(dāng)治理行為失當(dāng)或失范時，必然會使得社區(qū)治理的整體效能衰減，千里之堤，毀于蟻穴，這些小的“蟻穴”在很多社區(qū)都不同程度存在。在城市社區(qū)治理過程中，社區(qū)業(yè)主、物業(yè)公司和業(yè)委會之間的“三角關(guān)系”并不穩(wěn)定，他們之間的沖突和不確定性以不同形式呈現(xiàn)，這已經(jīng)構(gòu)成了我國城市社區(qū)治理績效損失的重要來源。

從組織和運作層面看，城市社區(qū)治理相關(guān)主體(政府、業(yè)主、業(yè)委會與物業(yè)服務(wù)公司)之間的合作、管理與溝通機(jī)制直接決定和影響著社區(qū)治理的整體績效。國家、市場、社會在社區(qū)治理中的互動關(guān)系會根據(jù)現(xiàn)實需求與權(quán)力博弈進(jìn)行平衡與調(diào)試,最終保證社區(qū)內(nèi)部安全與有效治理。以協(xié)商共治為主要特征的城市社區(qū)治理機(jī)制一直在探索和實踐中。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該堅持以人民為中心的理念,探索城市社區(qū)治理創(chuàng)新的動力機(jī)制與行動邏輯。很多學(xué)者都在對社區(qū)治理機(jī)制改革進(jìn)行研究。有學(xué)者提出街道政府代管、市場供給、社會自營、多方合作的四種社區(qū)物業(yè)治理結(jié)構(gòu)和形態(tài),明確了基于“國家—市場—社會”三維組合而生的共同體動態(tài)關(guān)系。也有學(xué)者提出了基于條塊整合和組織整合的城市社區(qū)治理新形態(tài)。學(xué)者從治理困境、治理機(jī)制改進(jìn)以及城市社區(qū)治理模式等方面進(jìn)行了深入的研究，鮮有學(xué)者從治理績效損失的視角探討社區(qū)治理的治理績效問題，績效損失為人們理解城市社區(qū)治理困境提供了新的可能。基于對社區(qū)治理績效的關(guān)照，我們期望能厘清社區(qū)治理績效損失的生成機(jī)理，破解社區(qū)治理機(jī)制運行的難點和堵點，為城市社區(qū)的精細(xì)化治理和科學(xué)施策提供新的政策參考，有效激發(fā)城市社區(qū)自治的內(nèi)在動能，避免城市社區(qū)治理績效損失由于治理功能失靈而持續(xù)擴(kuò)大，促進(jìn)城市社區(qū)治理績效的持續(xù)改進(jìn)。

三、城市社區(qū)治理績效損失及其理論模型建構(gòu)

很多績效管理領(lǐng)域的學(xué)者對績效損失進(jìn)行了比較系統(tǒng)的理論研究?？冃p失理論為我們理解社區(qū)治理過程中的治理績效(損失)生產(chǎn)和創(chuàng)造過程提供了新的解釋框架。當(dāng)城市社區(qū)治理處于一種失范或失靈的狀態(tài)時，就背離了社區(qū)自治改革的初心即創(chuàng)造社區(qū)治理的公共價值，增強(qiáng)社區(qū)居民的幸福感、獲得感和安全感。這種背離必然會使社區(qū)治理陷入一種交易成本不斷增加的內(nèi)耗狀態(tài)，我們不妨稱之為“折騰式治理”，這種“折騰式治理”的本質(zhì)是公共資源的浪費，是政府、社區(qū)和企業(yè)之間合作治理機(jī)制的失靈。治理績效損失是對這種治理失序和行為失范的一種比較準(zhǔn)確的描述，我們有必要借用績效損失這一理論視角去解構(gòu)城市社區(qū)治理效能衰減的過程，理解相關(guān)利益主體的行為失范。通過案例探討，系統(tǒng)梳理社區(qū)治理績效損失的生成過程，為社區(qū)治理機(jī)制的更新與完善提供新的“抓手”。

(一)社區(qū)治理績效“生產(chǎn)”的主體

城市社區(qū)治理績效本身也是一種非常特殊的公共產(chǎn)品，它也具有一個“生產(chǎn)”的過程。社區(qū)治理績效是一個多主體協(xié)同合作生產(chǎn)的結(jié)果，它是社區(qū)治理的相關(guān)主體通過資源整合和權(quán)力利用為社區(qū)業(yè)主提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程、行為和結(jié)果的統(tǒng)稱。為系統(tǒng)了解社區(qū)治理的績效損失，我們首先明確一下社區(qū)治理績效“生產(chǎn)”的主體，這些主體之間的合作與協(xié)同機(jī)制將直接決定著城市社區(qū)的治理體系和治理能力，進(jìn)而決定著城市社區(qū)的治理績效。

社區(qū)治理績效的“生產(chǎn)”主體包括政府，社區(qū)業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)公司以及社區(qū)居民。他們承擔(dān)的角色和功能不同，但是，他們的目標(biāo)一致即提升社區(qū)居民的幸福感、安全感和獲得感。這“三感”也是新時期社區(qū)治理績效的內(nèi)核。社區(qū)治理績效取決于三個因素，第一是政府對社區(qū)的指導(dǎo)或干預(yù)能力；第二是政府和政府的相關(guān)部門與社區(qū)的相關(guān)治理主體之間的協(xié)商合作能力；第三是社區(qū)居民的參與和自治能力。這三個要素是決定社區(qū)治理績效的關(guān)鍵要素。政府的宏觀指導(dǎo)和管控能力、社區(qū)治理主體的運作和服務(wù)能力，以及社區(qū)居民的參與和合作能力共同構(gòu)成了支撐社區(qū)治理績效的“三位一體”能力結(jié)構(gòu)。政府要提供社區(qū)治理的相關(guān)政策、制度和規(guī)則，保障社區(qū)治理有“法”可依；具有委托和受托關(guān)系的兩個主體(社區(qū)業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)公司)將承擔(dān)起社區(qū)日常的運作和服務(wù)的供給，而社區(qū)居民則是社區(qū)治理的參與者、消費者和評價者，要切實承擔(dān)起自身的主體責(zé)任。任何一種主體的行為背離了社區(qū)治理的應(yīng)然秩序都會出現(xiàn)治理赤字，進(jìn)而誘發(fā)社區(qū)治理績效損失。

社區(qū)治理整體績效的提升離不開政府對棘手問題的介入、干預(yù)和矯正，否則，社區(qū)治理就會處于一種“失控”狀態(tài)。城市社區(qū)推行了基層自治制度，但是，當(dāng)社區(qū)自治機(jī)制面臨失調(diào)甚至失靈時，政府依然有介入、干預(yù)的必要性。政府要在自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)尋求社區(qū)自治和政府履職之間的平衡；從制度層面上看，社區(qū)治理的權(quán)力來源于國家的頂層設(shè)計以及社區(qū)居民的委托。社區(qū)最核心的治理主體就是作為社區(qū)“主人”的廣大業(yè)主，社區(qū)自治權(quán)力的直接來源是廣大業(yè)主的委托，業(yè)主和業(yè)委會之間存在一個委托和代理的關(guān)系，也就是社區(qū)業(yè)委會要代表廣大業(yè)主，切實維護(hù)廣大業(yè)主的根本利益。城市新建小區(qū)又有其特殊性。嚴(yán)格來講，前期的業(yè)委會成員僅代表已經(jīng)入住的業(yè)主，而非全體業(yè)主，這也成為新建社區(qū)治理出現(xiàn)諸多不確定性的一個客觀原因；對于向社區(qū)提供公共服務(wù)的物業(yè)服務(wù)公司而言，他們必須通過業(yè)委會的集體考察，同時在市場競爭中擊敗其他的競爭對手，獲得小區(qū)物業(yè)服務(wù)供給的主體資格，這就要求他們必須能夠提供高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)，同時也必須與業(yè)主和業(yè)委會實現(xiàn)高度一致、有機(jī)耦合的現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)制，促進(jìn)社區(qū)治理整體績效的提升。

(二)社區(qū)治理績效損失“生產(chǎn)”和發(fā)展的理論模型建構(gòu)

損失的原意是loss，泛指人們所有者權(quán)益的減少、損失。從量上是指現(xiàn)實情境中實然權(quán)益與應(yīng)然意義上的當(dāng)然權(quán)益之間的差距或背離。社區(qū)治理績效損失本質(zhì)上是社區(qū)治理績效生產(chǎn)過程中的某種背離或偏差的統(tǒng)稱。這種偏差和背離源于社區(qū)治理過程中相關(guān)主體的作為不當(dāng)或不作為，源于社區(qū)治理過程中相關(guān)的資源和要素沒有得到充分的利用和整合，源于不同主體之間的合作治理機(jī)制的失靈等，如果社區(qū)治理存在失靈，政府又因為缺乏“補(bǔ)位”意愿而出現(xiàn)不作為，甚至懶政的情況，這就很難保證基層社區(qū)自治制度的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，背離了我國基層民主治理實踐與探索的“初心”，不利于基層治理秩序的“共商、共建、共享、共治”；更深層面的問題在于，這會從某種程度上削弱基層群眾的幸福感、安全感和獲得感，所有這些都是社區(qū)治理績效損失的重要表征。

城市社區(qū)治理績效有正、負(fù)之分，社區(qū)治理的正績效是指績效生產(chǎn)的過程、行為和結(jié)果符合政府、社會公眾，特別是社區(qū)業(yè)主的預(yù)期或需求，彼此能夠建立一種有機(jī)協(xié)同的治理機(jī)制和結(jié)構(gòu)，它具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，否則就是負(fù)績效；一般而言，社區(qū)治理的正績效與社區(qū)治理的績效損失成反比關(guān)系。圖1中的

X

X

Y

Y

這個陰影部分是對社區(qū)治理績效損失的一個形象表達(dá)。假設(shè)社區(qū)治理過程中有

X

、

Y

兩種資源(要素)或權(quán)力可供利用和整合。假如

X

、

Y

都能得到充分的利用和整合，所有的利益相關(guān)者都能從這種資源要素的整合過程中獲益，也就是說

X

Y

這個曲線是所有理想組合即若干資源要素組合的集合。在社區(qū)治理實踐中，由于存在不同性質(zhì)和表現(xiàn)形式的治理成本或交易成本，使得社區(qū)治理很難實現(xiàn)最理想的狀態(tài)(

X

Y

)，相反，

X

Y

這個曲線所展示的恰恰是一種常態(tài)，它是一種非理想化狀態(tài)下的資源整合與利用模式。

圖1 城市社區(qū)治理績效損失的理論模型

非理想化的狀態(tài)，意味著社區(qū)治理過程中的資源、要素和權(quán)力并沒有得到科學(xué)的利用與整合，并沒有實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。此時也就必然存在某種程度的績效損失，這種損失的大小，完全取決于社區(qū)治理過程中諸多破壞力或損害力的合力(我們用

OL

來表示)對社區(qū)既有秩序的破壞或損害程度。破壞力或損害力

OL

越大，

X

Y

就越靠近

O

點，此時的績效損失就越大，這種損害力或破壞力越小，

X

Y

就越靠近

X

Y

即社區(qū)資源要素和權(quán)力配置的最優(yōu)化狀態(tài)。而這種破壞力或損害力則是多種要素耦合的一個結(jié)果，比如政府的懶政，不作為或作為不當(dāng)；還有諸如社區(qū)居民的參與意識和參與能力不足，缺乏合作協(xié)同的意愿，物業(yè)公司的管理服務(wù)水平低下等，此外，還包括社區(qū)治理的利益相關(guān)者之間缺乏共識，缺乏溝通與協(xié)調(diào)，缺乏社區(qū)共同體意識等。這些都可能成為

OL

的主要構(gòu)成內(nèi)容，由于利益訴求的差異化，社區(qū)治理的共識難以達(dá)成一致就成為必然。毫無疑問，這會增大社區(qū)組織運作和管理的“交易成本”，相關(guān)的治理主體有必要探討如何完善并優(yōu)化現(xiàn)行的治理機(jī)制和政策制度，通過治理機(jī)制的優(yōu)化和社區(qū)治理共同體的建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使得

X

Y

這條曲線無限接近于

X

Y

，從而盡可能提升社區(qū)治理的整體績效，也即盡可能減少社區(qū)治理的績效損失。在準(zhǔn)確理解績效損失的基礎(chǔ)上，我們系統(tǒng)梳理

XZ

市某社區(qū)的治理困境，從績效生產(chǎn)和績效損失的視角重新審視該社區(qū)治理的基本過程。為我國所有城市社區(qū)治理過程中的棘手問題的解決提供一種新的思路與框架，這也是本文研究的一個重要緣起。國家從頂層設(shè)計的高度明確了基層群眾自治制度的改革取向，這賦予了城市社區(qū)的自治權(quán)力，但是這種基層群眾自治制度并不意味著社區(qū)絕對獨立，更不是政府可以旁觀甚至是免責(zé)的理由。為了貫徹習(xí)近平總書記所提出的 “以人民為中心”的理念，地方政府以及相關(guān)的職能部門必須把握好社區(qū)治理的政治方向，把好社區(qū)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使得社區(qū)治理不走樣，不斷增強(qiáng)社區(qū)居民的獲得感、幸福感和安全感。目前，人們從政策和價值上已經(jīng)認(rèn)同和確認(rèn)了社區(qū)自治的制度安排，但是實踐中，卻出現(xiàn)了政府管制與社區(qū)自治之間的游離或背離，甚至有的地方政府一放了之，社區(qū)成了政府行政執(zhí)法的“盲區(qū)”：政府職能部門不能囿于傳統(tǒng)的、內(nèi)部的官僚機(jī)制，政府要與社區(qū)治理的相關(guān)主體之間實現(xiàn)無縫對接。社區(qū)治理的盲點和堵點客觀上需要政府的強(qiáng)力干預(yù)、約束和調(diào)節(jié)；另外，地方政府必須提高政治站位，與中央的相關(guān)政策制度保持高度一致。在社區(qū)治理議題上，地方政府的不作為、亂作為，甚至懶政，都會弱化城市社區(qū)治理機(jī)制的制度價值，進(jìn)而導(dǎo)致城市社區(qū)治理的績效損失。政府相關(guān)部門不能因為社區(qū)自治制度的存在，而對社區(qū)治理過程中的棘手問題采取“不管、不問、不干預(yù)”的“三不”政策。這是對社區(qū)自治制度的錯誤理解和認(rèn)知。政府必須高度重視社區(qū)治理過程中績效損失“生產(chǎn)”和治理問題，這關(guān)系到基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化這一改革目標(biāo)的實現(xiàn)。我們可以通過社區(qū)治理的典型案例來理解社區(qū)治理績效損失的“生成機(jī)理”，為社區(qū)治理的精準(zhǔn)施策提供支撐。

四、城市社區(qū)治理績效損失生成與發(fā)展的案例解構(gòu)

正如績效一樣，績效損失同樣是人們選擇和創(chuàng)造的結(jié)果。Ortwin Renn, : , London: Earthscan,2008, pp.2-3. 城市社區(qū)治理主體創(chuàng)造著社區(qū)治理績效的同時，也創(chuàng)造著風(fēng)險和不確定性。城市社區(qū)治理既要充分發(fā)揮業(yè)主、業(yè)委會和物業(yè)管理服務(wù)公司的積極性、主動性和創(chuàng)造性，同時，政府也要做好“裁判員”“調(diào)解員”，精確把握社區(qū)治理的最后一公里。社區(qū)治理的主體之間如果缺乏共同體意識，彼此間的協(xié)同合作治理機(jī)制建構(gòu)及運行就成為一個棘手問題，社區(qū)治理的功能就會出現(xiàn)失調(diào)、紊亂，社區(qū)就會陷入一種無序、無效的狀態(tài)，它具體表現(xiàn)為社區(qū)治理機(jī)制和治理主體間關(guān)系的紊亂或失靈，社區(qū)居民無法獲得幸福感、安全感和獲得感。這是社區(qū)治理績效損失的最集中體現(xiàn)。也就是說，我們可以通過社區(qū)治理過程中“不合作、不作為、不信任”為主要特征的治理機(jī)制的深入解構(gòu)去理解抽象的城市社區(qū)治理績效損失。

(一)社區(qū)基本情況介紹

江蘇XZ市的某社區(qū)是一個普通的新建小區(qū)。2016年起，部分業(yè)主開始先后入住，截至目前，業(yè)主入住的比例不到70%。該小區(qū)的社區(qū)服務(wù)提供商由最初的開發(fā)商主導(dǎo)。伴隨著業(yè)主委員會的選舉和產(chǎn)生，業(yè)委會和業(yè)主主導(dǎo)社區(qū)治理機(jī)制改革和完善也就成了社區(qū)治理機(jī)制更新的主要議題，社區(qū)居民和業(yè)委會的這種治理需求本身也具有正當(dāng)性與合理性。社區(qū)治理實踐中所遭遇的困境反映和體現(xiàn)了多數(shù)城市社區(qū)治理機(jī)制更新過程中的所有矛盾和問題。因此，在社區(qū)治理績效損失視角下去透視社區(qū)治理的困境對社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要的理論價值和實踐意義，從這個層面看，它具有很強(qiáng)的典型性。社區(qū)治理主體之間的關(guān)系以及合作治理機(jī)制的建構(gòu)是理解社區(qū)治理績效生產(chǎn)的關(guān)鍵問題。通過圖2，我們可以從總體上概括一下該社區(qū)諸多治理主體之間的復(fù)雜關(guān)系，借助示意圖，有助于人們理解該社區(qū)相關(guān)治理主體的價值偏好、決策以及行為表達(dá)等。首先社區(qū)內(nèi)部，圍繞社區(qū)管理和服務(wù)的供給，業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)公司(簡稱“物業(yè)公司”)就構(gòu)成了社區(qū)治理三個最核心的主體，構(gòu)成了一個相對穩(wěn)定的系統(tǒng)。街道辦事處就成為了聯(lián)系社區(qū)和政府及其相關(guān)部門的中介機(jī)構(gòu)；街道辦事處主要的社會功能主要是給轄區(qū)的居民提供相關(guān)的公共服務(wù)，從社區(qū)治理的機(jī)制中，它沒有能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與社區(qū)治理的整個過程。圖2這個復(fù)雜的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)就為我們理解社區(qū)治理績效損失提供了新的可能。不同主體的選擇或行為表達(dá)可以幫助人們正確理解社區(qū)治理的績效或績效損失是如何被人們選擇或創(chuàng)造的，從而有效把握改進(jìn)社區(qū)治理績效提升的“抓手”。

圖2 城市社區(qū)治理績效損失“生產(chǎn)和選擇”過程示意圖

(二)社區(qū)治理績效損失的生成和發(fā)展過程

業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾誘發(fā)了社區(qū)治理績效損失的生成。就該社區(qū)而言，最初的問題始于物業(yè)公司A低水平的物業(yè)服務(wù)供給水平、能力與業(yè)主需求不斷提升之間的矛盾。很多棘手問題都源于物業(yè)公司A與業(yè)主之間的不信任、不合作。該物業(yè)公司管理和服務(wù)水平、能力的下降與業(yè)主對其不信任的持續(xù)增加是誘發(fā)社區(qū)治理績效損失的源發(fā)性要素。物業(yè)公司A最初是開發(fā)商協(xié)議確定的，其服務(wù)和管理能力受到已入住廣大業(yè)主的質(zhì)疑或不信任，這種質(zhì)疑或不信任的持續(xù)發(fā)酵導(dǎo)致已入住業(yè)主與物業(yè)公司A之間的潛在風(fēng)險或不確定性不斷增加。廣大業(yè)主根據(jù)國家的有關(guān)政策、制度隨即啟動業(yè)委會的選舉，由新選出的業(yè)委會代表廣大業(yè)主和物業(yè)公司A進(jìn)行談判和協(xié)商，但是，談判和協(xié)商的結(jié)果并不盡如人意。新成立的業(yè)委會就根據(jù)國家《物業(yè)管理條例》的相關(guān)內(nèi)容，發(fā)起了對物業(yè)公司A的“不信任案”。業(yè)主、業(yè)委會和物業(yè)公司A之間的博弈由此展開，物業(yè)公司A的管理和服務(wù)的水平和能力處于一種不斷下降的惡性循環(huán)，業(yè)委會和物業(yè)公司A之間的不確定性持續(xù)增加，業(yè)主對該物業(yè)公司所提供的物業(yè)管理服務(wù)更加無感，這更加堅定了業(yè)委會更換物業(yè)公司的決心。社區(qū)業(yè)主(包括業(yè)委會)更換物業(yè)公司的意向越來越明確。業(yè)主與物業(yè)公司的良好關(guān)系基礎(chǔ)遭到破壞，此時，績效損失已經(jīng)開始誘發(fā)并生成，并損害著社區(qū)業(yè)主們的利益。

新舊物業(yè)公司之間矛盾的升級進(jìn)一步放大了社區(qū)治理績效損失。業(yè)委會在業(yè)主背書的基礎(chǔ)上，選出了新的物業(yè)公司B，但是，物業(yè)公司A并不愿意主動退出，由于業(yè)主、業(yè)委會根據(jù)國家《物業(yè)管理條例》的相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)選聘了新的物業(yè)公司B。此時，物業(yè)公司A已經(jīng)喪失了繼續(xù)提供社區(qū)服務(wù)的正當(dāng)性和合法性。但是新舊物業(yè)公司之間的交接并不順利，為了保證業(yè)主能夠持續(xù)獲得相關(guān)的社區(qū)公共服務(wù)，新的物業(yè)公司(物業(yè)公司B)要在第一時間進(jìn)駐社區(qū)，由于物業(yè)公司A沒有按照國家的相關(guān)規(guī)定與新的物業(yè)公司B實現(xiàn)平穩(wěn)交接，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的相關(guān)資料、鑰匙并沒有轉(zhuǎn)交給新的物業(yè)公司B。物業(yè)公司B沒有辦法獲得公共設(shè)施相關(guān)的管理臺賬和資料。雖然物業(yè)公司B已經(jīng)入駐社區(qū)，但是其服務(wù)的供給過程受到了物業(yè)公司A的掣肘；物業(yè)公司A遲遲沒有與新的物業(yè)公司B之間實現(xiàn)順利交接，二者開啟了長時間的“拉鋸戰(zhàn)”，新舊物業(yè)公司之間的摩擦和糾紛在加深，這導(dǎo)致新物業(yè)公司無法為社區(qū)業(yè)主開展正常的社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)。這種復(fù)雜的關(guān)系進(jìn)一步放大了社區(qū)治理績效損失，沒有任何一類主體從中受益，形成一種“多輸”的局面。此外新舊物業(yè)公司之間的矛盾又引發(fā)另外一個衍生性的問題，就是已經(jīng)預(yù)付的物業(yè)費的退還問題。此時，業(yè)主就被推到了新舊公司的博弈之中”。物業(yè)公司A以“以前的少數(shù)業(yè)主一直欠繳物業(yè)費”為由，拒絕給大家退費，退費問題又增加了部分業(yè)主與原有物業(yè)公司之間的矛盾。新物業(yè)公司在催繳物業(yè)費，但是沒有得到退費的部分業(yè)主也拖欠著新物業(yè)公司的物業(yè)費。與物業(yè)費密切相關(guān)的“三角債”關(guān)系使得新舊物業(yè)公司以及業(yè)主們都成了受害者，業(yè)委會也間接受到了部分業(yè)主們的不信任和指責(zé)?，F(xiàn)行的社區(qū)治理機(jī)制給業(yè)主帶來的不是幸福感、獲得感和安全感，彼此間的不信任和潛在的沖突在增加，社區(qū)陷入一種無序狀態(tài)。兩個物業(yè)公司之間缺乏合作意愿，相互扯皮使得績效損失在不斷放大，諸多的棘手問題不斷疊加，績效損失在不斷放大。但是這種棘手問題如何快速有效解決，又成了一個新的議題，處理不當(dāng)，績效損失必然進(jìn)一步放大。

誰能有效地推動這種棘手問題的解決，政府以及相關(guān)的管理部門就成了當(dāng)然的主體。社區(qū)業(yè)主和業(yè)委會被賦予了自治的權(quán)力，但是，在推進(jìn)社區(qū)自治的實踐中，社區(qū)業(yè)委會沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，如果得不到政府相關(guān)部門的協(xié)同合作，社區(qū)業(yè)主和業(yè)委會就無法有效因應(yīng)各種棘手問題，比如上述案例中的新舊物業(yè)交接問題。業(yè)主、業(yè)委會，甚至街道辦事處都對物業(yè)公司A遲遲不與物業(yè)公司B進(jìn)行交接的情況，無計可施。他們就此向政府有關(guān)部門表達(dá)了相應(yīng)的訴求：期望在政府相關(guān)部門督促下實現(xiàn)新舊物業(yè)公司之間的順利交接；政府管理部門雖然表態(tài)要協(xié)助解決，但是并沒有實質(zhì)性地推動新舊物業(yè)公司之間的交接事宜，事情一直懸而未決；社區(qū)業(yè)主也曾向政府服務(wù)熱線12345反映同樣的問題，也通過在線形式向市長信箱反映了此問題，政府經(jīng)過層層轉(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)辦，最后，“繡球”又跑到了社區(qū)所在的街道辦事處，層層轉(zhuǎn)辦過程中的“衰竭效應(yīng)”明顯，政府的決策者和相關(guān)執(zhí)法部門并沒有實質(zhì)性地推動問題解決。民眾對政府的管控寄予厚望，但是，相關(guān)部門的不作為、懶政使得民眾對政府的信任降低。政府部門沒有在第一時間促進(jìn)問題的妥善解決，政府部門管制的低效率無形中放大了社區(qū)治理績效損失。問題的解決依然是一個謎。

(三)案例總結(jié)

這起由物業(yè)公司更換所引起的社區(qū)治理案例，反映了社區(qū)治理過程中的突出矛盾，很多社區(qū)事務(wù)陷入一種無解的狀態(tài)，形成了一個多輸?shù)木置妗Ｐ屡f物業(yè)公司陷入了一種相互糾纏的拉鋸戰(zhàn)；業(yè)主的期望和獲得感都沒有得到提升，反而在下降；部分業(yè)主甚至抱怨業(yè)委會匆忙換掉物業(yè)公司；業(yè)委會付出了很多的時間和精力，但是，也沒有得到大多數(shù)業(yè)主的信任和支持；政府更是缺乏介入并推動社區(qū)實現(xiàn)有序治理的意愿，弱化了社區(qū)業(yè)主對于政府介入并快速解決問題的預(yù)期；從績效的視角來看，由于相關(guān)的利益主體沒有達(dá)成共識，更沒有形成合力，反而放大了這種混亂無序的格局，使得社區(qū)治理績效的損失不斷在增加，這種績效治理損失的增加不會產(chǎn)生嚴(yán)重的危機(jī)事件，但是，這種負(fù)面效應(yīng)的持續(xù)累積，造成的必然是一系列社區(qū)治理的不確定性。這是復(fù)雜治理網(wǎng)絡(luò)下產(chǎn)生的一種因治理機(jī)制失調(diào)而誘發(fā)的社區(qū)治理績效損失，這種績效損失必須輔之以有效的矯正策略。

五、城市社區(qū)治理績效損失的矯正策略研究

作為城市社區(qū)治理的利益共同體，政府、業(yè)主、業(yè)委會和物業(yè)公司，如果不能明確彼此的職責(zé)、功能和角色并理順諸多復(fù)雜的合作治理機(jī)制，就必然導(dǎo)致社區(qū)治理功能的紊亂和失調(diào)，社區(qū)治理的績效損失的產(chǎn)生也就成為必然。當(dāng)業(yè)主、業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)公司無法因應(yīng)社區(qū)治理的棘手問題時，政府(包括相關(guān)部門)必須做社區(qū)治理機(jī)制再造的“決策者和推動者”，而不能做社區(qū)治理的“旁觀者”。政策或頂層設(shè)計意義上的社區(qū)自治，不是政府免除自己公共治理責(zé)任的理由。政府應(yīng)明確其與社區(qū)業(yè)主、業(yè)委會以及物業(yè)服務(wù)公司之間的權(quán)力邊界，同時保持對社區(qū)自治的最后一公里的監(jiān)督、指導(dǎo)和糾偏責(zé)任。政府以及相關(guān)的職能部門或執(zhí)法部門的管制、糾偏或矯正，必須作為社區(qū)自治的有益補(bǔ)充，二者之間有“對立”，但是，與“對立”相比，“統(tǒng)一”更重要，它是社區(qū)治理秩序健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的重要保障。

(一)強(qiáng)化政府對社區(qū)治理的責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)對社區(qū)治理的指導(dǎo)和規(guī)制

城市社區(qū)自治制度是我國基層群眾自治制度的重要內(nèi)容。城市社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化離不開政府的科學(xué)指導(dǎo)與有效規(guī)制。政府的指導(dǎo)、規(guī)制與社區(qū)自治之間并不矛盾，二者是對立統(tǒng)一的。政府要明確社區(qū)治理的戰(zhàn)略發(fā)展定位，為不同的利益主體制定社區(qū)治理的基本規(guī)則。社區(qū)治理績效必須強(qiáng)化黨對社區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)，同時優(yōu)化社區(qū)內(nèi)部的治理機(jī)制，這是提升社區(qū)治理績效(避免績效損失的擴(kuò)大化)的重要的組織保障。首先要加強(qiáng)社區(qū)的黨組織建設(shè)，強(qiáng)化基層黨組織的政治引領(lǐng)，引導(dǎo)社區(qū)建立“黨組織+社區(qū)業(yè)委會”的合作治理模式，保障社區(qū)自治機(jī)制創(chuàng)新的政治引領(lǐng)；政府應(yīng)該從政策供給、制度完善、規(guī)范規(guī)章等層面為社區(qū)自治機(jī)制的運行提供政策、法規(guī)和制度保障，使得社區(qū)的基層自治“有法可依”；政府應(yīng)根據(jù)我國社區(qū)治理發(fā)展的新需要，不斷去修正、完善我國城市基層社區(qū)自治的政策和制度，明確社區(qū)、業(yè)委會、物業(yè)公司和政府之間的行為邊界，使得不同的治理主體能夠各盡其責(zé)，同時又相互協(xié)同，建立基于公共價值和公共責(zé)任的高水平的協(xié)同治理機(jī)制；在社區(qū)無法協(xié)調(diào)或者陷入一種負(fù)向循環(huán)的境遇時，政府必須啟動干預(yù)和矯正機(jī)制，保障社區(qū)治理在一個健康、穩(wěn)定、有序的狀態(tài)下運行，保障社區(qū)治理績效的穩(wěn)定提升。

(二) 強(qiáng)化業(yè)主的“雙重責(zé)任”，提升其參與治理和履行責(zé)任的能力

社區(qū)業(yè)主是社區(qū)治理體系運行的核心主體。社區(qū)業(yè)主在決策、協(xié)商、溝通等環(huán)節(jié)的參與能力決定著社區(qū)治理績效的“生產(chǎn)”能力和水平。社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化最關(guān)鍵的決定要素就是社區(qū)業(yè)主高質(zhì)量參與水平和能力，這種參與能力對社區(qū)治理績效提升的重要性不言而喻。社區(qū)業(yè)主是社區(qū)治理績效的生產(chǎn)者，同樣也是社區(qū)治理績效損失的創(chuàng)造者。社區(qū)業(yè)主需要強(qiáng)化自己作為社區(qū)治理主體的“雙重責(zé)任”：一方面作為社區(qū)的主人參與社區(qū)重大事務(wù)的治理和協(xié)商，要參與社區(qū)治理規(guī)則的制定，另一方面業(yè)主也作為社區(qū)政策和制度作用的對象，也就是作為被管制的對象履行自己社區(qū)治理的公共責(zé)任和義務(wù)，切實遵守、執(zhí)行社區(qū)治理的規(guī)則。社區(qū)治理實踐中，上述兩種責(zé)任幾乎同時存在。任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會引發(fā)社區(qū)治理績效損失。社區(qū)業(yè)主必須通過教育、培訓(xùn)或其他多種形式，有針對性地提升自己的參與水平和能力；社區(qū)業(yè)主須提升自己的合作治理能力、協(xié)商共建能力；履行其對于社區(qū)治理的公共責(zé)任和義務(wù)，切實遵循社區(qū)治理公約，保持社區(qū)公共秩序的有序和穩(wěn)定；此外，業(yè)主之間要強(qiáng)化彼此的監(jiān)督能力，維持一個良好的社區(qū)治理社會生態(tài)；作為社區(qū)治理績效的生產(chǎn)者，社區(qū)業(yè)主通過業(yè)主間的公開討論、協(xié)商等形式，對社區(qū)治理的秩序和價值進(jìn)行正式的制度確認(rèn)。從“決策”和“執(zhí)行”兩個方面參與社區(qū)治理，使社區(qū)治理的整體績效不斷提升，這是社區(qū)治理績效改善和提升的主體條件。

(三)發(fā)揮業(yè)委會與政府“特派員”的協(xié)同作用，提升社區(qū)合作治理的質(zhì)量

業(yè)委會是社區(qū)治理的中樞，它代表全體業(yè)主的意志，扮演著社區(qū)治理決策者、協(xié)商者和代言者的多種角色，并且以不同的機(jī)制和方式影響和制約著社區(qū)治理績效的生產(chǎn)過程、生產(chǎn)行為和生產(chǎn)結(jié)果?；谏鐓^(qū)業(yè)委會權(quán)力來源的特殊性，它一方面要代表業(yè)主與各利益相關(guān)主體進(jìn)行協(xié)商和談判，同時又要主導(dǎo)整個社區(qū)治理機(jī)制的運作。但是，業(yè)委會沒有執(zhí)法權(quán)，很多問題無法快速有效地因應(yīng)，道德勸誡居多，社區(qū)治理績效損失就不可避免。政府有必要建立對社區(qū)內(nèi)事務(wù)的干預(yù)和調(diào)節(jié)機(jī)制，政府不妨建立社區(qū)特派員制度，向社區(qū)業(yè)委會派駐特派員，代表政府協(xié)助社區(qū)業(yè)委會和物業(yè)公司開展工作，協(xié)調(diào)社區(qū)與政府部門之間的關(guān)系，幫助社區(qū)解決社區(qū)治理過程中的堵點和難點；避免社區(qū)治理績效損失的生成和擴(kuò)大化。如果缺乏政府及時有效的干預(yù)和調(diào)節(jié)，社區(qū)治理可能出現(xiàn)失靈或治理功能紊亂的情況。政府一旦抱有消極的協(xié)商民主意識，則易損及協(xié)商民主實踐。這客觀上要求政府部門與社區(qū)的業(yè)委會、物業(yè)公司建立更加緊密的合作關(guān)系。這種背景下，政府在社區(qū)的“特派員”就承擔(dān)著特殊的作用，它能夠保障社區(qū)政府的有效快速銜接，能夠及時對相關(guān)問題做出及時有效的回應(yīng)，提升社區(qū)治理的質(zhì)量，實現(xiàn)社區(qū)治理機(jī)制的高效運行。

(四)加強(qiáng)制度建設(shè)，實現(xiàn)物業(yè)服務(wù)公司服務(wù)供給和社區(qū)治理的有機(jī)耦合

在現(xiàn)行社區(qū)治理框架下，社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司是一個比較特殊的治理主體。它通過市場競爭獲得社區(qū)物業(yè)服務(wù)的資格，也是社區(qū)治理的重要核心主體。它要平衡“私”和“公”的關(guān)系，實現(xiàn)物業(yè)服務(wù)和社區(qū)治理機(jī)制之間的耦合。物業(yè)服務(wù)公司首先要為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時又要依法有效參與社區(qū)治理，營造一個良好的社區(qū)治理環(huán)境。社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司是社區(qū)公共事務(wù)和服務(wù)的主要供給者，它依靠市場機(jī)制與社區(qū)建立合作關(guān)系，并向社區(qū)居民提供公共服務(wù)，同時也與業(yè)委會一起，共同構(gòu)成社區(qū)治理的核心主體，社區(qū)物業(yè)公司要通過社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)制度的創(chuàng)新和管理服務(wù)能力提升。明確社區(qū)管理和服務(wù)的具體運行規(guī)則，并通過不同的形式規(guī)范和約束社區(qū)居民的具體行為。社區(qū)物業(yè)公司充分發(fā)揮其自身功能，實現(xiàn)公私之間的一致和統(tǒng)一。社區(qū)物業(yè)公司的服務(wù)品質(zhì)和服務(wù)能力將決定著社區(qū)業(yè)主對它的評價與認(rèn)同，這是維系物業(yè)公司和業(yè)主之間“黏性”的基礎(chǔ)，所以要不斷提升服務(wù)品質(zhì)與服務(wù)能力；此外，社區(qū)物業(yè)公司需要積極參與社區(qū)治理的合作機(jī)制的更新與創(chuàng)新，與其他的社區(qū)治理主體(包括政府相關(guān)部門)建構(gòu)科學(xué)、穩(wěn)定、有效的合作治理機(jī)制，以小區(qū)的物業(yè)服務(wù)為載體，積極提升社區(qū)的服務(wù)水平與治理能力，促進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不斷減少或避免社區(qū)治理績效損失的放大或擴(kuò)大，實現(xiàn)整體治理績效的提升。

(五)建立社區(qū)治理的責(zé)任追溯機(jī)制，明確彼此的治理責(zé)任與權(quán)力邊界

社區(qū)治理是一個多主體協(xié)同合作治理的系統(tǒng)工程，相關(guān)的治理主體必須切實履行自己對于社區(qū)治理的公共責(zé)任，構(gòu)建一個基于合作與協(xié)同的社區(qū)治理責(zé)任地圖，明確不同主體的權(quán)力和責(zé)任邊界，以規(guī)則和強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，建立不同主體的爭端、爭議解決機(jī)制。借用這種爭端解決機(jī)制，保持對相關(guān)責(zé)任主體(包括政府)的約束力，保障社區(qū)治理機(jī)制的有效、規(guī)范運行。所有的治理主體都要對自己的決策、行為和結(jié)果負(fù)責(zé)，必須切實承擔(dān)起自己對于社區(qū)治理的公共責(zé)任。當(dāng)社區(qū)居民不遵守“業(yè)主自治公約”，政府部門不作為、作為不當(dāng)或亂作為時，政府就應(yīng)該啟動責(zé)任追溯和問責(zé)機(jī)制，相關(guān)主體就要接受問責(zé)和質(zhì)詢，并切實履行自己的責(zé)任和義務(wù)，避免社區(qū)治理績效損失的生成和擴(kuò)大化。政府不妨在社區(qū)治理過程中建立針對相關(guān)主體不作為或作為不當(dāng)?shù)耐对V和問責(zé)機(jī)制。比如，上文案例中，原物業(yè)公司竟然拒絕履行自己的責(zé)任和義務(wù)，此時政府的相關(guān)部門是否在切實履行自己的管理責(zé)任和義務(wù)？社區(qū)的機(jī)動車輛亂停亂放問題，社區(qū)的業(yè)委會無強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，究竟誰該為這種亂象負(fù)責(zé)？社區(qū)居民目前只能承受這種亂象所帶來的績效損失。國家應(yīng)該從政策和制度設(shè)計層面，建立對于社區(qū)治理的相關(guān)責(zé)任主體建立權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，防止相關(guān)責(zé)任主體相互推諉，防止現(xiàn)行制度空轉(zhuǎn)，建立對相關(guān)責(zé)任主體不作為、作為不當(dāng)和亂作為的約束和管控機(jī)制，否則社區(qū)治理失靈導(dǎo)致的社區(qū)治理績效損失就將持續(xù)累積。

六、結(jié) 語

城市社區(qū)治理是一個多主體協(xié)同共建的社會過程。在社區(qū)治理實踐中，不同主體的行為本身具有多元性和復(fù)雜性，如果社區(qū)治理主體的行為背離了社區(qū)治理的公序良俗，就難以形成一個穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，這必然加大社區(qū)內(nèi)部的治理成本，進(jìn)而誘發(fā)社區(qū)治理績效損失的生成。這是社區(qū)治理失靈或治理功能失調(diào)的主要表現(xiàn)，我們有必要從理論上厘清這種績效生產(chǎn)和創(chuàng)造的過程，從而為社區(qū)治理的精準(zhǔn)施策提供支持。政府必須助力社區(qū)治理的改革與創(chuàng)新。社區(qū)治理績效損失之所以存在，是因為政府并沒有完善針對社區(qū)治理的“放管服”改革，“放”是放了，但是政府不能一放了之，政府必須做好后續(xù)的“服”和“管”的工作，也就是說，當(dāng)社區(qū)業(yè)主、業(yè)委會和物業(yè)公司無法處理一些棘手問題時，政府依然要履行自己“管”的責(zé)任和義務(wù)，國家也應(yīng)該針對相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)管未管，應(yīng)管不管的現(xiàn)象建立約束和問責(zé)機(jī)制。城市社區(qū)治理績效的改進(jìn)和提升需要明確參與的主體，明確不同治理主體的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，以及不同治理主體的行為邊界，建構(gòu)一個現(xiàn)代化的問責(zé)和質(zhì)詢機(jī)制，助力社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化改革過程。