助推農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政支農(nóng)政策研究

薛 妮，魏桂杰

(1.海南大學(xué) 法學(xué)院，?？?571100；2.海南政法職業(yè)學(xué)院，?？?571100；3.黑龍江中醫(yī)藥大學(xué)，哈爾濱 150040)

一、引言

財(cái)政支農(nóng)也被稱為政府支農(nóng)或公共支農(nóng)，是政府為了扶持和促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)村生活條件，提高農(nóng)民生活水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，將一部分財(cái)政資金支付給農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。在我國(guó)，財(cái)政資金支持是推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量，2016—2019年，我國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算累計(jì)安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)支出6.07萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)8.8%。(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：《財(cái)政支農(nóng)“賬本”靚：重點(diǎn)支持5個(gè)方面進(jìn)一步加大投入》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-12/29/c_1126918805.htm。發(fā)揮財(cái)政職能作用，完善財(cái)政支農(nóng)政策，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)資金管理，對(duì)于加快推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要意義。

我國(guó)學(xué)者研究財(cái)政支持與農(nóng)民增收的關(guān)系認(rèn)為，財(cái)政部門對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供的資金支持提高了農(nóng)民人均收入，財(cái)政支農(nóng)與農(nóng)民增收之間存在著長(zhǎng)期穩(wěn)定關(guān)系[1]。擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，是提高財(cái)政支農(nóng)支出對(duì)農(nóng)民收入分配調(diào)節(jié)作用的重要舉措[2]。通過(guò)財(cái)政支持促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的效果[3]。此外，財(cái)政支持對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高發(fā)揮著促進(jìn)作用。有學(xué)者研究財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)率的關(guān)系認(rèn)為，從縱向投入主體層級(jí)上看，省級(jí)財(cái)政支農(nóng)支出、縣鄉(xiāng)政府財(cái)政支農(nóng)支出都取得了較好的效果。從橫向投入領(lǐng)域看，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、科技支出、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步等對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率有顯著作用[4]?？梢?jiàn)，財(cái)政支農(nóng)不僅可以提高農(nóng)民收入水平，還可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提升。2022年是承前啟后的一年，財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)需要進(jìn)一步貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，努力保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合理運(yùn)行，鞏固拓展疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。本文以此為切入點(diǎn)，探討財(cái)政支農(nóng)政策優(yōu)化問(wèn)題，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和助力鄉(xiāng)村振興提供引鑒。

二、我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的轉(zhuǎn)型升級(jí)

(一)穩(wěn)中求進(jìn)：從數(shù)量到質(zhì)量

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的提升，財(cái)政支農(nóng)投入的總量不斷增加，在農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)更加雄厚，也為資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素從城市向鄉(xiāng)村輻射奠定了基礎(chǔ)。2004年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)持續(xù)19年發(fā)布中央一號(hào)文件，將“三農(nóng)”問(wèn)題擺在各項(xiàng)工作的首要位置。分析歷年中央一號(hào)文件，始終堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，倡導(dǎo)建立健全財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，要求各級(jí)加大財(cái)政投入力度，引導(dǎo)資金投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，優(yōu)先保障“三農(nóng)”投入。2010年中央一號(hào)文件首次明確提出保證財(cái)政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)，國(guó)家在財(cái)政支農(nóng)方面注重量、質(zhì)齊抓?；A(chǔ)建設(shè)上，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展方面的投入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，在農(nóng)民農(nóng)機(jī)具購(gòu)置、溫室大棚、養(yǎng)殖圈舍等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面給予財(cái)政扶持。注重“三農(nóng)”的全面發(fā)展，扶持農(nóng)村基層組織建設(shè)、農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)、提高農(nóng)村公共服務(wù)均等化水平。注重農(nóng)村人居環(huán)境改善，推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件提升，在農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)、森林、草原、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償方面設(shè)立動(dòng)態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。

(二)精準(zhǔn)施策：從全面到重點(diǎn)

財(cái)政支農(nóng)資金不可能涵蓋方方面面，應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，根據(jù)各階段面臨的不同矛盾，及時(shí)調(diào)整財(cái)政支持方向與力度，將財(cái)政支農(nóng)資金用到“刀刃上”，優(yōu)先集中投入到關(guān)鍵環(huán)節(jié)。財(cái)政支農(nóng)政策要注重結(jié)合實(shí)踐，及時(shí)優(yōu)化工作重點(diǎn)，有針對(duì)性地解決階段重點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)自然災(zāi)害多發(fā)，水利建設(shè)對(duì)防洪安全、糧食安全、供水安全、生態(tài)安全等具有重要意義。為更好地應(yīng)對(duì)水旱災(zāi)害，2011年的中央一號(hào)文件重點(diǎn)對(duì)水利設(shè)施建設(shè)作了部署，強(qiáng)調(diào)加大財(cái)政政策對(duì)水利的投入，大幅增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金，為農(nóng)村水利建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的資金保障，加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)。我國(guó)農(nóng)業(yè)科技與國(guó)際前沿還有一定的差距，如種業(yè)種源存在“卡脖子”問(wèn)題，這與我國(guó)在農(nóng)業(yè)科技投入水平偏低有一定的關(guān)系。針對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入不足等問(wèn)題，2021年中央一號(hào)文件提出，完善農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域基礎(chǔ)研究穩(wěn)定支持機(jī)制，強(qiáng)調(diào)財(cái)政對(duì)于育種基礎(chǔ)性研究和重點(diǎn)項(xiàng)目要給予長(zhǎng)期穩(wěn)定支持，打好種業(yè)翻身仗，解決我國(guó)種業(yè)種源技術(shù)難題。

(三)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：從穩(wěn)增長(zhǎng)到優(yōu)結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)村振興是全方位的振興，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等諸多方面，廣大農(nóng)民希望政府在各個(gè)方面都給予高度的幫扶和財(cái)物支持，2006—2008年，連續(xù)三年的中央一號(hào)文件均提出，財(cái)政支農(nóng)要高于上年。但是，財(cái)政支農(nóng)受多種因素影響，并非能夠在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面都實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。面對(duì)“三農(nóng)”多方面的需求，中央始終保有解決“三農(nóng)”問(wèn)題的決心，也清醒地認(rèn)識(shí)到支農(nóng)資金不能全面撒網(wǎng)。基于財(cái)政支農(nóng)效用，2010年中央一號(hào)文件明確提出“三個(gè)優(yōu)先”，(2)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》(2009年12月31日)提出，要確保財(cái)政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村民生工程，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從“高于”到“優(yōu)先”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)，優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，在保證“三農(nóng)”基本盤的基礎(chǔ)上，確保三項(xiàng)資金優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展重點(diǎn)。針對(duì)不同階段的不同問(wèn)題，改進(jìn)財(cái)政支農(nóng)側(cè)重點(diǎn)，用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化追求更好的效果，才能更好地發(fā)揮財(cái)政投入的作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施。

(四)需求側(cè)改革：從一元渠道到多元治理

受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，地方政府面臨債務(wù)危機(jī)問(wèn)題，財(cái)政收支矛盾加大，大幅度增加財(cái)政支農(nóng)投入存在一定的困難。通過(guò)建立完善涉農(nóng)資金整合長(zhǎng)效機(jī)制，從“兩個(gè)維度”(3)“兩個(gè)維度”是指橫向開(kāi)展部門間涉農(nóng)資金整合，縱向在部門內(nèi)開(kāi)展資金整合，讓資金圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，聚集發(fā)力，形成面上和點(diǎn)上雙優(yōu)勢(shì)，加速產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)突破。和“三個(gè)渠道”(4)“三個(gè)渠道”：一是項(xiàng)目源頭整合。對(duì)上級(jí)專項(xiàng)，協(xié)調(diào)部門單位圍繞年度確定實(shí)施的重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)施項(xiàng)目源頭規(guī)劃整合，減少項(xiàng)目的重復(fù)性。二是涉農(nóng)存量資金整合。對(duì)超過(guò)兩年沒(méi)有實(shí)施的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金統(tǒng)一收回財(cái)政，按照實(shí)際需要重新編入預(yù)算，讓沉淀資金形成新投入增量。三是整合社會(huì)資本。通過(guò)項(xiàng)目補(bǔ)助、股權(quán)投入、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、運(yùn)營(yíng)權(quán)出讓等形式，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)三產(chǎn)整合，促進(jìn)多渠道投入機(jī)制形成。整合資金，可有效擴(kuò)大投資。2012年中央一號(hào)文件提出，在良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等方面完善補(bǔ)貼機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民和社會(huì)資金投入“三農(nóng)”。2014年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，通過(guò)貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅費(fèi)減免等方式帶動(dòng)資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。2017年中央一號(hào)文件提出，創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，推廣政府和社會(huì)資本合作，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)和貼息，支持建立擔(dān)保機(jī)制，鼓勵(lì)地方建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。2018年中央一號(hào)文件指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須解決錢從哪里來(lái)的問(wèn)題。要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加。2021年中央一號(hào)文件提出，繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，發(fā)揮財(cái)政投入引領(lǐng)作用，支持以市場(chǎng)化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，撬動(dòng)金融資本、社會(huì)力量參與?？梢?jiàn)，政府財(cái)政不再是支農(nóng)資金的唯一來(lái)源，推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)方式改革，可更好地發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。

三、我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策面臨的困境

(一)支農(nóng)資金供給不夠充分

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要抓手，改革開(kāi)放后我國(guó)財(cái)政支農(nóng)總量增加，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入不足制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，全國(guó)財(cái)政收入進(jìn)入低增長(zhǎng)階段，2019年全國(guó)一般公共預(yù)算和稅收收入在一些月份出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，從長(zhǎng)期看，財(cái)政收入增長(zhǎng)的可持續(xù)性以及穩(wěn)定性受到影響?！笆奈濉睍r(shí)期，財(cái)政運(yùn)行仍將處于“緊平衡”狀態(tài)，財(cái)政整體上面臨減收增支壓力，單純擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模來(lái)滿足鄉(xiāng)村振興和發(fā)展的需要存在較大困難[5]。眾所周知，我國(guó)農(nóng)村人口基數(shù)大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，雖然每年政府投入規(guī)模巨大的支農(nóng)資金，但分散到廣闊的農(nóng)村和急需的領(lǐng)域，仍難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。

(二)支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不夠合理

從資金來(lái)源上看，社會(huì)多元治理模式要求“政府”“社會(huì)”“市場(chǎng)”共同參與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于農(nóng)業(yè)投資周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，受自然災(zāi)害影響大，有的地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和整體營(yíng)商環(huán)境水平不高，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資缺乏有效的預(yù)期和信心，支農(nóng)資金來(lái)源較為單一地集中于政府層面。從資金使用看，資金投入缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃考慮，小投入、見(jiàn)效快的項(xiàng)目更受歡迎，而事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的農(nóng)村基本建設(shè)、保障國(guó)家糧食安全、大型水利設(shè)施等長(zhǎng)遠(yuǎn)期規(guī)劃項(xiàng)目，由于需要大量的資金投入，或者需要長(zhǎng)期、分期投入實(shí)施，而不被重視。從政社關(guān)系看，農(nóng)業(yè)投資作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，政府財(cái)政投資不一定包攬全部，但可以起到引導(dǎo)作用，然而政府在撬動(dòng)社會(huì)投資方面仍不夠有力。

(三)支農(nóng)資金監(jiān)管不夠精準(zhǔn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出催生了一系列財(cái)政支農(nóng)政策，財(cái)政支農(nóng)資金管理中既涉及各級(jí)政府，也涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改委、財(cái)政等多個(gè)部門，但往往導(dǎo)致“條塊分割”問(wèn)題。支農(nóng)政策涉及政府部門多，如果權(quán)責(zé)不清晰，容易出現(xiàn)多頭管理；資金名目多，也容易出現(xiàn)交叉支出問(wèn)題。在地方政府層面，如果監(jiān)管不到位，容易造成資金使用不合理，資金被浪費(fèi)，甚至被擠占、挪用。因而，中央層級(jí)重在政策制定環(huán)節(jié)，要突出地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點(diǎn)，結(jié)合不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，制定科學(xué)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、財(cái)政支農(nóng)政策和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提高工作效率，落實(shí)指導(dǎo)的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。地方政府在執(zhí)行戰(zhàn)略規(guī)劃中，要強(qiáng)化實(shí)地調(diào)研，將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目評(píng)估、審批等工作落實(shí)到位?！爸萋┱咴谟钕隆?，要發(fā)揮好基層作用，聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)民代表的意見(jiàn)，農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到基層了解實(shí)際情況，保證財(cái)政支農(nóng)政策和資金發(fā)揮良好效應(yīng)。

(四)支農(nóng)政策適應(yīng)性不夠有力

面對(duì)新發(fā)展格局，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨不少新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，急需實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型升級(jí)。比如，全球氣候變暖，農(nóng)業(yè)遭受自然災(zāi)害影響更加復(fù)雜；環(huán)保和生態(tài)保護(hù)嚴(yán)格，綠色產(chǎn)業(yè)理念更加深入人心；信息化時(shí)代到來(lái)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速。然而，現(xiàn)有支農(nóng)政策穩(wěn)定性較強(qiáng)，但靈活性不夠，缺乏合理的應(yīng)對(duì)新變化的財(cái)政支農(nóng)政策。從國(guó)際環(huán)境看，我國(guó)加入WTO已逾20年，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼遠(yuǎn)低于歐美國(guó)家，卻遭受著比較大的國(guó)際壓力。從自然環(huán)境看，農(nóng)業(yè)先天抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，受氣候變化的影響正逐年增強(qiáng)，而我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)政策缺乏應(yīng)對(duì)氣候變化的頂層設(shè)計(jì)方案，在編制支農(nóng)預(yù)算過(guò)程中，往往忽略了氣候因素影響，如果發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害，只能啟動(dòng)緊急“救災(zāi)”應(yīng)急措施。從社會(huì)環(huán)境看，數(shù)字技術(shù)正在社會(huì)生活、生產(chǎn)領(lǐng)域廣泛推廣，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也應(yīng)作為重要的應(yīng)用場(chǎng)景，財(cái)政支農(nóng)政策和資金應(yīng)當(dāng)考慮向數(shù)字型、智慧型農(nóng)業(yè)傾斜。

四、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政支農(nóng)政策探索

(一)繪制一張藍(lán)圖：財(cái)政支農(nóng)總體規(guī)劃

財(cái)政支農(nóng)政策依附于綜合性的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，而我國(guó)目前尚沒(méi)有制定專門的財(cái)政支農(nóng)法規(guī)和專項(xiàng)規(guī)劃，現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法》僅為農(nóng)業(yè)部門規(guī)范性文件，法律效力不高。為落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，應(yīng)制定適合我國(guó)國(guó)情的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)規(guī)劃，銜接“三步走”的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分考慮我國(guó)財(cái)政實(shí)力和農(nóng)業(yè)需求，明確財(cái)政支農(nóng)近、中、遠(yuǎn)期規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，明確實(shí)施各階段財(cái)政支農(nóng)的程序、來(lái)源、規(guī)模、方向、保障等內(nèi)容，確保財(cái)政支農(nóng)始終和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略同頻共振。同時(shí)，我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》《預(yù)算法》關(guān)于財(cái)政支農(nóng)規(guī)定較為原則，應(yīng)研究制定《財(cái)政支農(nóng)保障法》，做到法和規(guī)劃并行，確保財(cái)政支農(nóng)各項(xiàng)措施有法可依、依法治理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)、法治保障。

(二)統(tǒng)籌兩個(gè)融合：城鄉(xiāng)融合、“政市”融合

在農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，必須推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以激發(fā)鄉(xiāng)村活力。以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，可發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的作用，以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)作用。城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和平等交換機(jī)制逐步健全，將為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化注入新的活力。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要綜合運(yùn)用政府和市場(chǎng)“兩只手”。政府層面，應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)政策和資金支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)立足做大支農(nóng)資金總量，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，有效增強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后勁；實(shí)施積極的減稅降費(fèi)政策，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力；優(yōu)化農(nóng)村營(yíng)商環(huán)境，通過(guò)提供稅收優(yōu)惠、便捷服務(wù)等方式，鼓勵(lì)支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。市場(chǎng)層面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)，不能一直依靠財(cái)政支持，要發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)民間資本投入，出臺(tái)政策拓寬投資領(lǐng)域和投入路徑，撬動(dòng)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，將更多的資源匯集到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)上。

(三)布局三大領(lǐng)域：綠色農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)

“十四五”時(shí)期是農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政支農(nóng)政策要適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的格局，積極轉(zhuǎn)變思維模式和行為方向，整合財(cái)政支農(nóng)資金，把支持方向相同、扶持領(lǐng)域相近的各類涉農(nóng)專項(xiàng)資金，進(jìn)行全面科學(xué)有序整合，集中投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是綠色農(nóng)業(yè)。綠色農(nóng)業(yè)涵蓋生態(tài)種植養(yǎng)殖、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、耕地質(zhì)量保護(hù)與提升、林業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、高效節(jié)水技術(shù)、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖、農(nóng)藥抗菌藥使用減量和產(chǎn)地環(huán)境凈化行動(dòng)，依托農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康等產(chǎn)業(yè)深度融合。二是數(shù)字農(nóng)業(yè)。數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，我國(guó)已經(jīng)發(fā)布的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2022—2025年)》，部署了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)行動(dòng)、智慧農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)、新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展行動(dòng)、數(shù)字治理能力提升行動(dòng)、鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)文化振興行動(dòng)等重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容。支持農(nóng)村新基建，推動(dòng)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)全覆蓋，特別是4G、5G網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和使用，可縮小城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型。三是特色農(nóng)業(yè)。支農(nóng)資金除了必須的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)民人居環(huán)境等領(lǐng)域外，要高度重視支持農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的內(nèi)生動(dòng)力和長(zhǎng)效引擎。重點(diǎn)要關(guān)注農(nóng)村新業(yè)態(tài)，支持農(nóng)村發(fā)展共享產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)，支持各地因地制宜發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展扶持壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，支持培育特色鮮明的農(nóng)業(yè)品牌，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

(四)拓展四種方式：金融、保險(xiǎn)、基金、證券

我國(guó)農(nóng)村金融生態(tài)基礎(chǔ)薄弱，其發(fā)展普遍落后于城市。在投入保障方面，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，突出財(cái)政支農(nóng)的資金屬性，將財(cái)政支農(nóng)資金轉(zhuǎn)化為金融、保險(xiǎn)、基金、證券等市場(chǎng)產(chǎn)品，注重鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，引導(dǎo)金融為農(nóng)業(yè)服務(wù)，破解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難題，促進(jìn)農(nóng)村金融普惠發(fā)展水平。一是優(yōu)化金融服務(wù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)適農(nóng)金融產(chǎn)品，撬動(dòng)金融資本為農(nóng)業(yè)服務(wù)，建立完善政府性融資擔(dān)保體系，合理引導(dǎo)農(nóng)村金融支農(nóng)，開(kāi)展農(nóng)戶小額信用貸款、保單質(zhì)押貸款、農(nóng)機(jī)具和大棚設(shè)施抵押貸款業(yè)務(wù)，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供資金支持。二是發(fā)揮保險(xiǎn)作用。通過(guò)政府和農(nóng)民共同出資模式，推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)各類自然災(zāi)害和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是探索設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金。通過(guò)政府、社會(huì)、市場(chǎng)多元出資渠道，設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，支持地方設(shè)立鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金，為農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展提供可持續(xù)資金。四是發(fā)行農(nóng)業(yè)專項(xiàng)債券。支持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)行地方政府債券，但要注重防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可集中于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)村人居環(huán)境整治等農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)。

(五)防范五類風(fēng)險(xiǎn)：返貧、疫情、糧食、災(zāi)害、生態(tài)

應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加大風(fēng)險(xiǎn)防控，健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)阻斷機(jī)制，防范系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。一是防范返貧風(fēng)險(xiǎn)。在保持財(cái)政支持政策總體穩(wěn)定的前提下，根據(jù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的需要和財(cái)力狀況，合理安排財(cái)政投入規(guī)模。二是防范糧食風(fēng)險(xiǎn)。《2021年全球糧食危機(jī)報(bào)告》指出，受新冠肺炎疫情、極端天氣等因素的影響，近年來(lái)全球重度糧食不安全問(wèn)題持續(xù)加劇。我國(guó)也認(rèn)識(shí)到，全球突發(fā)性糧食不安全問(wèn)題加劇。發(fā)展農(nóng)業(yè)的核心目標(biāo)是保障糧食安全，關(guān)鍵的措施在于守住耕地紅線，堅(jiān)持“藏糧于地、藏糧于技”。同時(shí)要保核心，確保種業(yè)安全，打好種業(yè)翻身仗，擺脫種子依賴，讓種業(yè)不再拖農(nóng)業(yè)發(fā)展后腿。三是防范疫情風(fēng)險(xiǎn)。新冠肺炎疫情不僅給農(nóng)村生產(chǎn)生活帶來(lái)嚴(yán)重影響，也給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)極大沖擊，波及“菜籃子”“米袋子”，影響耕種生產(chǎn)，制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，阻礙農(nóng)產(chǎn)品出口，因此要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資金保障，提升農(nóng)業(yè)應(yīng)急能力。四是防范災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。為適應(yīng)氣候變化，注重防范化解農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事后救災(zāi)與事前預(yù)防。“氣候智慧型農(nóng)業(yè)”(5)2010年，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)對(duì)氣候智慧型農(nóng)業(yè)的定義是：能夠可持續(xù)地提高工作效率、增強(qiáng)適應(yīng)性、減少溫室氣體排放，并可以更高目標(biāo)地實(shí)現(xiàn)保障國(guó)家糧食生產(chǎn)和安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展模式。被廣泛提起，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織指出，氣候智慧型農(nóng)業(yè)可以滿足增加產(chǎn)出、適應(yīng)氣候變化、減少排放以及提高碳匯能力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。我國(guó)也應(yīng)關(guān)注智慧型農(nóng)業(yè)發(fā)展。五是防范生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)(6)我國(guó)提出了兩個(gè)階段碳減排奮斗目標(biāo)，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年實(shí)現(xiàn)碳中和。的重要領(lǐng)域，我國(guó)低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，要發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)賦能作用，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)能降碳，提升低碳農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興。