醫(yī)療器械監(jiān)管制度變化對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

吳志生

（泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會，江蘇 泰州 225300）

醫(yī)療器械是醫(yī)院里除藥品外最常見的一類產(chǎn)品，在診斷疾病和治療疾病方面發(fā)揮了重要作用，特別是在外科手術(shù)中，醫(yī)療器械的應(yīng)用極為廣泛。近些年，科技發(fā)展日新月異，以醫(yī)療器械為代表的新興產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，各項產(chǎn)業(yè)指標(biāo)逐步上升，并成為資本市場追捧的熱門領(lǐng)域。2020 年初，新冠疫情暴發(fā)，國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動在短短數(shù)月處于停擺狀態(tài)，但以防護(hù)服、醫(yī)用口罩、體外診斷試劑等為代表的醫(yī)療器械行業(yè)卻意外迎來爆發(fā)式增長。為適應(yīng)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)現(xiàn)需要，國家藥監(jiān)局深入推進(jìn)制度改革，相繼出臺了有關(guān)法規(guī)文件，在政策法規(guī)層面為醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障，提供了科學(xué)、高效的體制機(jī)制。本文從近些年鼓勵創(chuàng)新、醫(yī)療器械注冊人制度、允許自檢、嚴(yán)厲處罰等熱點(diǎn)，結(jié)合新《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）內(nèi)容，分析了監(jiān)管制度變化對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，并提出相關(guān)建議。

1 我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

根據(jù)國家藥監(jiān)局公布的數(shù)據(jù)[1]顯示，2011—2020 年，我國醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量由1.46 萬家增長至2.65 萬家。2.65 萬家醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)中，能生產(chǎn)一類、二類、三類產(chǎn)品的企業(yè)數(shù)量分別為1.55 萬家、1.30 萬家、2181 家。醫(yī)療器械市場規(guī)模逐年增加，2019 年的銷售額高達(dá)4000 多億[2]，連續(xù)多年保持高速增長的態(tài)勢，遠(yuǎn)高于其他傳統(tǒng)行業(yè)。在高速的發(fā)展的過程中，涌現(xiàn)了深圳邁瑞醫(yī)療、上海聯(lián)影醫(yī)療、華大基因等一批龍頭械業(yè)。這些龍頭企業(yè)加大研發(fā)技術(shù)投入，加快產(chǎn)品更新迭代，逐步實(shí)現(xiàn)進(jìn)口國產(chǎn)替代，開始走向國際市場。相關(guān)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)預(yù)測，未來醫(yī)療器械工業(yè)的產(chǎn)值將繼續(xù)保持高速增長，在國民經(jīng)濟(jì)所占比重將越來越高，如圖1 所示。

圖1 2011—2020 年醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量變化趨勢（單位：家）[1]

2 醫(yī)療器械行政法規(guī)的修訂

《條例》是我國醫(yī)療器械領(lǐng)域的最高立法，首部《條例》于2000 年正式頒布，這是我國醫(yī)療器械監(jiān)管立法的重大突破，具有里程碑的意義，對我國醫(yī)療器械監(jiān)管工作發(fā)揮了重要作用。而后，隨著我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和健康需求的日益增長，為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)形勢的發(fā)展變化，《條例》在2014 年、2017 年、2021年先后做了修訂，最新版《條例》已發(fā)布，并于2021 年6 月1 日正式施行[3]。經(jīng)對比不同版本《條例》，可以看到，我國的醫(yī)療器械監(jiān)管制度在過去的一段時間內(nèi)變化較大，如一類醫(yī)療器械產(chǎn)品由注冊制改為備案制、提出延續(xù)注冊、出臺附條件批準(zhǔn)制度等。這些變化符合了當(dāng)時產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，提高了監(jiān)管的質(zhì)量和效率，有力提升了我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量水平。

3 當(dāng)前醫(yī)療器械監(jiān)管情況概述

醫(yī)療器械的監(jiān)管可分為上市前監(jiān)管和上市后監(jiān)管，上市前監(jiān)管包括產(chǎn)品分類界定、臨床評價、臨床核查、審評審批等，上市后監(jiān)管包括體系核查、飛行檢查、不良反應(yīng)監(jiān)測、監(jiān)督抽檢等，以目前國家局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來看，上市前監(jiān)管主要由器械注冊司負(fù)責(zé)，上市后監(jiān)管主要由器械監(jiān)管司負(fù)責(zé)。按照風(fēng)險管理原則，我國將醫(yī)療器械產(chǎn)品分為一類、二類、三類，并制定分類目錄、分類判定原則供相關(guān)從業(yè)者查詢。其中，一類產(chǎn)品實(shí)行備案管理，一類產(chǎn)品的備案制度是“告知行備案”，只需形式審查，2021 年版《條例》已明確，產(chǎn)品上市和生產(chǎn)備案均是“告知性備案”，企業(yè)只要按照資料要求提交所在地的設(shè)區(qū)的市級藥品監(jiān)督管理部門即完成備案；二類、三類產(chǎn)品實(shí)行注冊管理，注冊管理是行政許可行為，藥品監(jiān)督管理部門需對企業(yè)提交的資料進(jìn)行審評審批，然后發(fā)給注冊申請人產(chǎn)品注冊證，獲證后還需向藥品監(jiān)督管理部門申請生產(chǎn)許可，目前二類產(chǎn)品注冊由省級藥品監(jiān)督管理部門管理，三類產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品的注冊由國家藥品監(jiān)督管理部門管理。無論是上市前監(jiān)管還是上市后監(jiān)管，監(jiān)管的總體目標(biāo)均是保證醫(yī)療器械產(chǎn)品的安全性、有效性和質(zhì)量可控性，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展，從而保障人民群眾的用械安全。

4 制度改革背景介紹

醫(yī)療器械是個多學(xué)科交叉的知識密集型行業(yè)，具有復(fù)雜性、多樣性，監(jiān)管工作要求也較高。長期以來，我國醫(yī)療器械監(jiān)管的效能不足，法規(guī)的制修訂往往滯后于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。從近幾年國家藥監(jiān)局公布的人大、政協(xié)提案的答復(fù)可以看到，業(yè)內(nèi)人士普遍關(guān)注醫(yī)療器械監(jiān)管制度的改革，特別是上市前產(chǎn)品注冊管理制度，認(rèn)為我國的醫(yī)療器械監(jiān)督管理制度存在著注冊流程過于復(fù)雜、產(chǎn)品命名不規(guī)范、臨床試驗數(shù)據(jù)合規(guī)性不高等問題，認(rèn)為現(xiàn)行的法規(guī)體系已不適應(yīng)行業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展需求，改革勢在必行。黨中央、國務(wù)院高度重視，相繼發(fā)布了兩個紅頭文件（《國務(wù)院關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》[4]《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》[5]），對制度改革提出了指導(dǎo)意見和重要指示，對審評審評流程的優(yōu)化提出了具體要求。文件出臺后，國家藥監(jiān)局在上述兩個文件的指導(dǎo)下，持續(xù)優(yōu)化監(jiān)管體制機(jī)制，推進(jìn)審評審批制度改革，加快醫(yī)療器械產(chǎn)品上市進(jìn)程，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造了科學(xué)、高效的制度環(huán)境。

5 對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

5.1 鼓勵創(chuàng)新，助推產(chǎn)業(yè)革新

經(jīng)濟(jì)增長的推動離不開創(chuàng)新能力的提升，隨著我國科技研究的投入，醫(yī)療器械科技創(chuàng)新取得新的突破，涌現(xiàn)了不少創(chuàng)新成果。為支持創(chuàng)新產(chǎn)品在我國的上市，滿足臨床需求，2014 年國家藥監(jiān)局深入研究探索支持政策。2014 年，國家局首次提出對創(chuàng)新產(chǎn)品試行特別審批程序，隨后經(jīng)過修訂，于2018 年發(fā)布《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審查程序》[6]，被認(rèn)定為創(chuàng)新醫(yī)療器械的產(chǎn)品予以優(yōu)先審評審批。自2014 年試行特別審批以來，獲批上市的創(chuàng)新醫(yī)療器械產(chǎn)品數(shù)量顯著增長，截至2020 年12 月31 日，共99 個創(chuàng)新產(chǎn)品獲批上市[7]，凸顯了我國醫(yī)療器械創(chuàng)新能力和水平。2021年，新《條例》發(fā)布，加入了“鼓勵創(chuàng)新”的內(nèi)容，首次提出將醫(yī)療器械創(chuàng)新納入發(fā)展重點(diǎn)，制定醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對醫(yī)療器械創(chuàng)新技術(shù)在融資、信貸、醫(yī)保等方面給予支持[3]。從行政法規(guī)上提出對技術(shù)創(chuàng)新的鼓勵和支持，可見國家對醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重視與厚望。

從創(chuàng)新產(chǎn)品獲批的數(shù)量來看，新制度的出臺無疑對行業(yè)產(chǎn)生了立竿見影的積極作用，一批創(chuàng)新產(chǎn)品在我國得以快速上市。這對致力于醫(yī)療器械創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)的企業(yè)來說是一大利好，在政策和資金上都將獲得一定扶持，減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。隨著產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，創(chuàng)新醫(yī)療器械企業(yè)和項目將獲得有關(guān)部門的大力支持，企業(yè)也將隨著政策導(dǎo)向，進(jìn)一步提升創(chuàng)新意識，注重創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)的開發(fā)。長期以來，我國醫(yī)療器械產(chǎn)品研發(fā)水平較低，在高端醫(yī)療器械領(lǐng)域（如核磁共振、CT 等）的核心技術(shù)相對缺乏，長期被外國廠商“卡脖子”。此次國家層面對創(chuàng)新技術(shù)的大力支持，將有助于加快解決長期面臨的“卡脖子”技術(shù)難題，加速行業(yè)創(chuàng)新資源的聚集，推進(jìn)我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)盡快從中低端領(lǐng)域到高精尖技術(shù)領(lǐng)域的蛻變，助推新一輪產(chǎn)業(yè)革新。

5.2 構(gòu)建注冊人制度，優(yōu)化行業(yè)資源配置

過去，我國醫(yī)療器械法規(guī)要求注冊申請人和生產(chǎn)企業(yè)不可分離，必須是同一主體，這意味著注冊申請人必需自己投資建廠，然后申報產(chǎn)品注冊和生產(chǎn)許可。為改變此種模式，效仿藥品領(lǐng)域在持有人制度改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，醫(yī)療器械注冊人制度應(yīng)運(yùn)而生，深入探討為注冊和生產(chǎn)“解綁”。注冊人制度下，注冊申請人無須自己建廠，可通過委托生產(chǎn)方式獲得樣品，然后進(jìn)行注冊檢驗和和開展臨床評價，最終獲得注冊證。同時，成為注冊人后，注冊人可以委托符合規(guī)定和要求的生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)其持有的品種。2017 年，上海率先啟動試點(diǎn)[8]，在自由貿(mào)易試驗區(qū)試行，而后在2019 年擴(kuò)大至22 個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)），2021 年最新《條例》全面落實(shí)醫(yī)療注冊人制度，推廣至全國。

注冊人制度是制度改革的一項重要措施，是醫(yī)療器械監(jiān)管立法的重大創(chuàng)新，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了革命性的影響。首先，研發(fā)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高校院所等研發(fā)主體可委托具備條件和符合要求的生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)，將更多精力投入到創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)的研發(fā)上；其次，生產(chǎn)主體可以專注于優(yōu)化生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品質(zhì)量控制上，對于在產(chǎn)品研發(fā)上處于劣勢的生產(chǎn)企業(yè)，也可嘗試接受研發(fā)主體的委托生產(chǎn)，或轉(zhuǎn)型做CDMO 平臺。無可否認(rèn)，醫(yī)療器械注冊人制度的實(shí)施，推動了專業(yè)化分工，盤活了資源，降低了成本，優(yōu)化了行業(yè)資源配置[9]。

5.3 允許自檢，加速產(chǎn)品上市進(jìn)程

2021 年版《條例》出臺前，二類和三類產(chǎn)品注冊上市前必須經(jīng)過注冊檢驗程序，且必須委托具備資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)品注冊檢驗，但往往需要排隊等候，且周期存在較大不確定性[10]。此前，2014 年版《條例》對醫(yī)療器械注冊檢驗的機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定，要求必須經(jīng)國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門共同認(rèn)定。市場上具備承建能力的檢驗機(jī)構(gòu)主要包括官方機(jī)構(gòu)（藥監(jiān)部門附屬的檢驗機(jī)構(gòu)）、第三方檢驗機(jī)構(gòu)。但從長期實(shí)踐的情況來看，注冊檢驗主要由官方機(jī)構(gòu)承擔(dān)，即藥監(jiān)部門附屬的檢驗機(jī)構(gòu)，第三方檢驗機(jī)構(gòu)承擔(dān)的檢驗量較少[10]。原因在于第三方檢驗機(jī)構(gòu)相對缺乏業(yè)務(wù)資源，效率不高，對市場的貢獻(xiàn)不足。然而，我國醫(yī)療器械注冊產(chǎn)品注冊數(shù)量在日益增長，不斷增長的醫(yī)療器械注冊產(chǎn)品對檢驗機(jī)構(gòu)的要求很高。以2020 年的數(shù)據(jù)為例，國家藥監(jiān)局共批準(zhǔn)注冊事項9849 項，注冊數(shù)量比2019 年增長了16.3%[7]，日益增長的檢驗需求與有限的檢驗機(jī)構(gòu)數(shù)量形成鮮明的供需矛盾，業(yè)界渴望對注冊檢驗松綁。

因此，為有效緩解上述矛盾，國家有關(guān)部門長期關(guān)注注冊檢驗存在的問題，深入探討在注冊檢驗環(huán)節(jié)給注冊申請人松綁，并在2021 年版《條例》進(jìn)行了落實(shí)，對產(chǎn)品注冊檢驗有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修訂，企業(yè)提交的自檢報告和委托檢驗機(jī)構(gòu)出具的檢驗報告均獲得官方認(rèn)可[3]。2021 年10 月21 日，國家藥監(jiān)局進(jìn)一步推進(jìn)注冊自檢工作，出臺了《醫(yī)療器械注冊自檢管理規(guī)定》，對自檢能力要求、自檢報告要求、委托檢驗要求、申報資料要求、現(xiàn)場檢查要求進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定[11]。相信在不久以后，擁有相應(yīng)檢測能力的企業(yè)將可通過提交自檢報告完成注冊，避免了較長的待檢時間，有望大幅縮短注冊檢驗周期，加快產(chǎn)品注冊進(jìn)度。特別是對擁有成熟實(shí)驗室的大型企業(yè)、有能力能夠自建檢驗室及大部分體外診斷試劑企業(yè)將是一大利好。

5.4 加大懲治力度，改善行業(yè)環(huán)境

企業(yè)的合規(guī)發(fā)展離不開嚴(yán)格規(guī)范的制度管理，在行業(yè)高速發(fā)展的同時，仍需加大對企業(yè)的監(jiān)管力度。2021 版《條例》繼續(xù)堅持“四個最嚴(yán)”要求，在嚴(yán)監(jiān)管、重懲罰方面新增了多個措施。從《條例》的罰則可以看到，大幅提高了罰款額度，加大了市場禁入處罰力度，甚至增加了“處罰到自然人”規(guī)定[3]。政府已下定決心，從嚴(yán)監(jiān)管醫(yī)療器械行業(yè)，對違法者絕不姑息。今后，無論是生產(chǎn)企業(yè)，還是經(jīng)營企業(yè)，將面臨更大的挑戰(zhàn)，企業(yè)要盡快適應(yīng)新規(guī)的要求，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不能心存僥幸，要隨時做好迎接藥品監(jiān)督管理部門的監(jiān)督抽查。

然而，我國的醫(yī)療器械企業(yè)以中小企業(yè)為主，而中小企業(yè)普遍存在管理水平落后、人員素質(zhì)不高等缺點(diǎn)。隨著懲治力度的加大，對中小企業(yè)來說，很有可能因為處罰金額過大，直接影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，甚至倒閉?！疤幜P到自然人”的規(guī)定也讓企業(yè)相關(guān)責(zé)任人員面臨著新的挑戰(zhàn)，如何按照要求做到合法、合規(guī)，是未來企業(yè)和相關(guān)責(zé)任人需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。今后，合規(guī)才是醫(yī)療器械企保駕護(hù)航的利器，合規(guī)企業(yè)才是未來的希望，違法企業(yè)將會逐漸被淘汰，行業(yè)環(huán)境也將會逐步改善。

6 建議

變動期的醫(yī)療器械政策法規(guī)，常常讓從業(yè)者應(yīng)接不暇，制度的改革時刻在推進(jìn)，近些年出臺的政策法規(guī)也讓我們看到行業(yè)的監(jiān)管力度日漸加強(qiáng)。改革釋放的政策紅利給予了產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會，同時又對從業(yè)者提出高標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格要求。如何更好地適應(yīng)新形勢，更高效地實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，對企業(yè)來說，既然充分利用改革的紅利，又要盡快融入新的體制機(jī)制環(huán)境。面對復(fù)雜多變的制度，監(jiān)管層和企業(yè)從業(yè)者的理解和認(rèn)知常常存在偏差，導(dǎo)致在現(xiàn)場檢查時候被指出缺陷，如何在激烈的競爭中脫穎而出顯得至關(guān)重要。在此，對醫(yī)療器械企業(yè)和從業(yè)者提出一些建議。首先，要有創(chuàng)新思維，要敢于創(chuàng)新，大膽創(chuàng)新，在研發(fā)上加大對新產(chǎn)品、新工藝的投入，在管理模式上創(chuàng)新發(fā)展理念。其次，要有持續(xù)學(xué)習(xí)的態(tài)度，制度的變化和知識的更新隨時在發(fā)生，建議企業(yè)定期組織從業(yè)人員學(xué)習(xí)最新的政策法規(guī)，準(zhǔn)確把握國家改革的動向，理解政策法規(guī)傳達(dá)的重要指示，面對新的規(guī)定，要能夠及時應(yīng)對做好全新布局。

7 結(jié)語

2021 年是醫(yī)療器械法規(guī)修訂的大年，各項政策法規(guī)發(fā)生了巨變，前期改革成效顯著，并將逐步落實(shí)到新的法規(guī)文件體系里。隨著新《條例》實(shí)施，醫(yī)療器械監(jiān)管已經(jīng)邁入全新階段，對醫(yī)療器械企業(yè)來說，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，既要充分利用制度改革釋放的利好，也要盡快適應(yīng)新的法規(guī)要求。對于地方政府來說，今后應(yīng)深入研讀最新的醫(yī)療器械監(jiān)管制度，加大對創(chuàng)新研發(fā)和技術(shù)的支持和投入，加強(qiáng)做好醫(yī)療器械政策法規(guī)的宣貫和解讀，助推醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢崛起。未來，醫(yī)療器械監(jiān)管制度的持續(xù)優(yōu)化將繼續(xù)促進(jìn)我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，不斷推進(jìn)我國從制械大國向制械強(qiáng)國邁進(jìn)。