風(fēng)險(xiǎn)理念轉(zhuǎn)變與我國(guó)農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效治理

王三秀

（華中科技大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430074）

一、引言

2020年是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的關(guān)鍵之年，也是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年。在扶貧已經(jīng)取得巨大成果后，如何有效防范應(yīng)對(duì)農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)，成為我國(guó)扶貧持續(xù)深入推進(jìn)的關(guān)鍵因素。據(jù)各地初步摸底，已脫貧人口中有近200 萬(wàn)人存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人口中還有近300 萬(wàn)存在致貧風(fēng)險(xiǎn)。[1]2020年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作 確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》也特別提出，鞏固脫貧成果，防止返貧，加強(qiáng)對(duì)不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，將返貧人口和新發(fā)生貧困人口及時(shí)納入幫扶，為鞏固脫貧成果提供制度保障。進(jìn)入后扶貧時(shí)代，我國(guó)需要實(shí)現(xiàn)從應(yīng)對(duì)絕對(duì)貧困到建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制的轉(zhuǎn)型，但這一轉(zhuǎn)型必須以脫貧穩(wěn)定為基礎(chǔ)。因此，如何分析看待農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行有效治理，是我國(guó)后扶貧時(shí)代亟待研究的理論與實(shí)踐問(wèn)題。對(duì)此，目前有的地方已形成了專門(mén)的政策，如陜西省脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善防止返貧致貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)問(wèn)題排查機(jī)制的通知》，確定收入型、保障型及發(fā)展型風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并制定相應(yīng)的對(duì)策。特別提出要及時(shí)排查發(fā)現(xiàn)建檔立卡戶、邊緣戶、收入驟減或支出驟增困難農(nóng)戶的致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)情況，及時(shí)有效落實(shí)針對(duì)性幫扶措施。[2]目前已存在多角度的分析探索，但尚存在不少的局限性，如注重以脫貧戶為單位共性分析，忽視個(gè)體復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)情形及致因差異，在治理對(duì)策上注重具體操作，忽視對(duì)深層問(wèn)題的探索。[3]在分析框架上主要局限于收入方面，忽視了國(guó)際上廣泛認(rèn)可的多維貧困概念。[4]尤其缺乏在風(fēng)險(xiǎn)理念創(chuàng)新視角的分析探索，這是一種不可忽視的理論邏輯缺失，因?yàn)樵谖覈?guó)扶貧中的返貧問(wèn)題，本質(zhì)上應(yīng)視為一種治理風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象，并存在遠(yuǎn)比收入重新陷入困境的更為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)情形，需要確立和建構(gòu)政府應(yīng)對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)的觀念與能力。習(xí)近平總書(shū)記在2019年省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維，著力化解防范重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開(kāi)班式的講話中特別提出，要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)化解能力，透過(guò)現(xiàn)象把握本質(zhì)。這對(duì)農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)分析治理同樣具有重要指導(dǎo)意義。基于此，本文試圖以風(fēng)險(xiǎn)觀念的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)榛纠碚撨壿嬇c分析視角，進(jìn)行嘗試性探索，以彌補(bǔ)此方面的研究缺失。

二、風(fēng)險(xiǎn)理念轉(zhuǎn)變：農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)研究的邏輯基點(diǎn)

梳理和分析社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究成果發(fā)現(xiàn)，關(guān)于這一議題的研究經(jīng)歷了一個(gè)從理論建構(gòu)到轉(zhuǎn)變拓新的過(guò)程。德國(guó)學(xué)者烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書(shū)中形成了關(guān)于現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的理論，其重要內(nèi)涵包括：一是從風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象看，基于風(fēng)險(xiǎn)全球化視野，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的各個(gè)階層風(fēng)險(xiǎn)性，包括不同職業(yè)和不同教育程度人群，同時(shí)，不同風(fēng)險(xiǎn)人群避免、應(yīng)對(duì)和補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)的能力也存在差異。二是從風(fēng)險(xiǎn)致因看，主要是由現(xiàn)代性引起的不安全方式以及各種錯(cuò)誤決策引起的，這是與自然風(fēng)險(xiǎn)最大的不同之處。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)原因也與社會(huì)結(jié)構(gòu)具有密切聯(lián)系，從財(cái)富分配結(jié)構(gòu)看，存在“財(cái)富在上層聚集、風(fēng)險(xiǎn)在下層聚集”的差異性。[5]36對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)致因的現(xiàn)代性問(wèn)題，英國(guó)學(xué)者吉登斯有著更為系統(tǒng)的闡述，他提出社會(huì)現(xiàn)代性是一種雙重現(xiàn)象，即在給人們帶來(lái)機(jī)會(huì)與成就的同時(shí)，也造成各種風(fēng)險(xiǎn)，如社會(huì)機(jī)制的崩潰、生態(tài)的破壞、核沖突及可獲得資源的有限性等。[6]150三是從風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略看，主要改變現(xiàn)代性及決策內(nèi)容與方式，因?yàn)椤帮L(fēng)險(xiǎn)取決于決策；它們以工業(yè)化方式被生產(chǎn)，并在這個(gè)意義上具有政治上的反思性?！盵5]225反思現(xiàn)代性并進(jìn)行新決策的核心是，調(diào)整單純追求經(jīng)濟(jì)效益的線性工業(yè)化理念與方式，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、集體意識(shí)和溝通意識(shí)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)制度化與非制度化相結(jié)合的新決策。

上述風(fēng)險(xiǎn)觀念對(duì)當(dāng)今社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的分析化解仍具有重要的啟示意義。但隨著社會(huì)情境的轉(zhuǎn)變，特別是人們生存客觀條件的變化，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理念創(chuàng)新拓展成為必然要求，這種新的理論發(fā)展集中體現(xiàn)在英國(guó)學(xué)者彼得·顧柏等人對(duì)新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理念的探索，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了以下三方面的風(fēng)險(xiǎn)理念轉(zhuǎn)變：

第一，風(fēng)險(xiǎn)人群的轉(zhuǎn)變：從普遍人群到特殊人群?？傮w看，新風(fēng)險(xiǎn)人群認(rèn)識(shí)更加具有多樣化和個(gè)性化，應(yīng)對(duì)策略也更具有創(chuàng)新性和精細(xì)性?！靶嘛L(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生新的利益群體，他們同舊風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)人群交叉，情況更復(fù)雜?！盵7]7總體看，新風(fēng)險(xiǎn)理念更為關(guān)注殘疾人、兒童、老人、就業(yè)能力較弱青年群體、婦女等群體，他們是新風(fēng)險(xiǎn)研究的重點(diǎn)人群，因?yàn)檫@些人群在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、政治活動(dòng)及社會(huì)資源獲得上的弱勢(shì)性，比社會(huì)其他人群更容易陷入貧困風(fēng)險(xiǎn)。

第二，風(fēng)險(xiǎn)原因認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變：從一般社會(huì)分析到社會(huì)與個(gè)體情境考量的有機(jī)整合。產(chǎn)生新風(fēng)險(xiǎn)的主要原因是勞動(dòng)力市場(chǎng)頻繁變化、人口老齡化及家庭照護(hù)困難而影響就業(yè)，同時(shí)也由于個(gè)人生存與發(fā)展能力的不足，以及特殊的家庭困境等。2003年，芬蘭等社會(huì)福利較高國(guó)家的專家工作組特別建議，通過(guò)修訂勞動(dòng)法，使雇員在安排照顧他們父母的時(shí)候有臨時(shí)的請(qǐng)假權(quán)，使那些照顧年邁父母的人可以選擇縮短工時(shí)。同時(shí)提出照顧和服務(wù)的計(jì)劃，通過(guò)增加國(guó)家對(duì)市政的撥款，希望增加4500 名照顧老人的工作人員以彌補(bǔ)目前的人員缺口，[7]83使更多存在照顧困境的家庭成員能夠就業(yè)。

第三，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略理念轉(zhuǎn)變：從宏觀社會(huì)思考到積極的個(gè)性化措施。主要是通過(guò)鼓勵(lì)和提供不同選擇、不同行為方式來(lái)滿足特定個(gè)人及家庭防范陷入貧困風(fēng)險(xiǎn)的需求，促進(jìn)家庭生活方式的積極變化；不主張大量政府財(cái)政支出，而是強(qiáng)調(diào)弱者進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的平等權(quán)、家庭和工作的平衡，以及有利于其進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的培訓(xùn)和教育等。從本質(zhì)看，新風(fēng)險(xiǎn)福利政策主要關(guān)心的是動(dòng)員群眾提高競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大機(jī)會(huì)，改變行為和對(duì)責(zé)任的預(yù)期。[7]9這也是對(duì)傳統(tǒng)福利國(guó)家傾向于向貧困者提供大規(guī)模福利支出政策的新調(diào)整。

不難看出，上述新風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)理論的一個(gè)突出特點(diǎn)是，將風(fēng)險(xiǎn)與特定人群貧困風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與特殊治理策略分析進(jìn)行了直接的關(guān)聯(lián)，不僅實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)理念的轉(zhuǎn)變，也為各種人群返貧問(wèn)題的研究提供了新思路。其重要價(jià)值體現(xiàn)在：

一是有益于充分細(xì)致地把握返貧風(fēng)險(xiǎn)人群的差異性。新風(fēng)險(xiǎn)的研究特別關(guān)注從普遍人群到特殊人群的轉(zhuǎn)變?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》中也提到，到2020年，我國(guó)要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，這顯然也是使用多維貧困的概念，并蘊(yùn)含著人群差異。目前，人們對(duì)多維貧困范疇認(rèn)識(shí)仍在繼續(xù)拓展，有學(xué)者將就業(yè)質(zhì)量、賦權(quán)、體面生活能力、主觀福祉及安全等缺失或不足，都作為貧困的基本維度。[8]2

二是有益于把握返貧風(fēng)險(xiǎn)致因結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性與人們對(duì)貧困內(nèi)涵的認(rèn)知有著密切聯(lián)系。對(duì)于何為貧困，人們的認(rèn)知已經(jīng)歷一個(gè)逐步細(xì)化和全面的過(guò)程。目前，從收入貧困到多維貧困已成為人們對(duì)貧困致因的基本共識(shí)，并得到國(guó)際組織的肯定。1997年，聯(lián)合國(guó)出版的《人類發(fā)展報(bào)告》中提到了人文貧困概念以及貧困的三個(gè)指標(biāo)，即壽命的剝奪、知識(shí)的剝奪和體面生活的剝奪。同時(shí)，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到多維貧困內(nèi)部的分層及循環(huán)影響關(guān)系，如剝奪意味著應(yīng)享有權(quán)利、機(jī)會(huì)、途徑的喪失，從而導(dǎo)致發(fā)展能力的不足，這是收入不足的深層原因。阿馬蒂亞·森可行能力貧困理論中，貧困指除了收入和物質(zhì)匱乏以外，主要體現(xiàn)為可行能力的貧困?！翱尚心芰Φ囊暯蔷劢褂谒麄冇欣碛烧湟暤哪欠N生活，以及去擴(kuò)展他們所擁有的真實(shí)選擇能力也即實(shí)質(zhì)自由”[9]293，并將可行能力缺失視為收入貧困的根本原因，同時(shí)這也是返貧風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生根本原因。

三是促進(jìn)新時(shí)期扶貧中應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的策略創(chuàng)新?；诙嗑S貧困概念，并引入個(gè)性化返貧風(fēng)險(xiǎn)分析，不僅能夠更為全面地認(rèn)識(shí)其中的風(fēng)險(xiǎn)情形，而且有益于探索避免不同類型返貧風(fēng)險(xiǎn)之間惡性循環(huán)累積問(wèn)題。從國(guó)外實(shí)踐看，在新風(fēng)險(xiǎn)研究影響下，不少國(guó)家加大對(duì)老年人和殘疾人服務(wù)居家照顧、青年就業(yè)培訓(xùn)、人力資本建設(shè)、殘疾人就業(yè)扶持服務(wù)等支出比例，貧困風(fēng)險(xiǎn)治理的政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐模式也都發(fā)生了新變化，并帶來(lái)了積極效果，頗具啟示意義。

三、風(fēng)險(xiǎn)理念轉(zhuǎn)變視域下農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)及根源

（一）返貧風(fēng)險(xiǎn)的四重特質(zhì)

第一，返貧風(fēng)險(xiǎn)的疊加性。意味著脫貧人群多種風(fēng)險(xiǎn)的共存性及其相互交織影響的狀態(tài)。以農(nóng)村老年人及殘疾人為例，他們不少人存在收入不穩(wěn)定、身體機(jī)能逐漸退化、生活環(huán)境和照顧需求難以充分滿足、慢性疾病造成不同程度的身心健康問(wèn)題，自主能力不足風(fēng)險(xiǎn)更為突出。

通過(guò)近年的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村留守老人存在頗具代表性的返貧風(fēng)險(xiǎn)疊加情形：他們較常見(jiàn)的現(xiàn)實(shí)生存情況是，兒子和兒媳婦常年在外務(wù)工，孩子由老人照管，常常會(huì)擔(dān)心孫輩的安全；老年人很少收到兒子寄款；艱難種植幾畝地，有時(shí)支出都超過(guò)了實(shí)際產(chǎn)出收入，也難以采用新技術(shù)增產(chǎn)增收；老年人大都患有慢性疾病，新農(nóng)合對(duì)健康貧困緩解作用有限。而失能老人的返貧風(fēng)險(xiǎn)更為突出。研究顯示，我國(guó)現(xiàn)有9%的居家養(yǎng)老的老年人失能，相當(dāng)于老年人口數(shù)量的1200 多萬(wàn)，尚有54%老年人存在部分照料需求未能完全滿足。[10]這對(duì)老年人個(gè)人還有家庭都是較大的返貧風(fēng)險(xiǎn)原因，因?yàn)榧彝フ疹檿?huì)直接限制家庭成員的勞動(dòng)就業(yè)參與，在發(fā)生重大疾病及自然災(zāi)害的情況下，返貧的風(fēng)險(xiǎn)程度更高。

第二，返貧風(fēng)險(xiǎn)延續(xù)性。在新風(fēng)險(xiǎn)的致因理念中，新風(fēng)險(xiǎn)主要的原因包括勞動(dòng)力市場(chǎng)頻繁變化、人口老齡化、家庭照護(hù)困難及個(gè)人就業(yè)能力不足等綜合因素。只要這些問(wèn)題未能有效解決，農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)始終存在，并顯現(xiàn)延續(xù)性狀態(tài)。以上問(wèn)題的解決需要綜合性措施，但在貧困地區(qū)扶貧財(cái)政支出總體不足及多元主體扶貧共治格局尚未真正形成的情況下，返貧風(fēng)險(xiǎn)延續(xù)性必然客觀存在。以易地搬遷扶貧對(duì)象為例，收入來(lái)源單一性和家庭成員患病或殘疾的比例分別為19%、20%；43%的受訪貧困戶家庭收入來(lái)源主要為外出務(wù)工，另有26%的受訪對(duì)象表示收入來(lái)源以政府幫扶資金為主。部分貧困戶仍然存在難以就業(yè)的問(wèn)題，有高達(dá)42%的受訪對(duì)象認(rèn)為改善就業(yè)條件是政府最需要改進(jìn)的幫扶措施。認(rèn)為脫貧致富中發(fā)揮主要作用的力量主體是各級(jí)政府、自身努力、社會(huì)幫扶和其他原因的受訪對(duì)象占比分別為42%、36%、18%、4%，對(duì)依靠自身實(shí)現(xiàn)脫貧致富的信心與決心存在不足。[11]

第三，返貧風(fēng)險(xiǎn)人群多樣性。對(duì)是否為返貧風(fēng)險(xiǎn)人群衡量判斷的一個(gè)主要依據(jù)是，觀察分析農(nóng)村居民個(gè)人應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)能力的狀況。根據(jù)印度學(xué)者阿馬蒂亞·森可行能力貧困理論，這種能力應(yīng)包括能夠擁有足夠的收入來(lái)購(gòu)買(mǎi)各種商品和服務(wù)，具有延長(zhǎng)壽命、享受健康身體、獲得更多知識(shí)以及參與社會(huì)公共事務(wù)等各種能力。據(jù)此來(lái)看，農(nóng)村有待康復(fù)的殘疾人、受教育程度低者、勞動(dòng)能力差的老年人群、就業(yè)困難人群等，都存在這樣或那樣的自身能力不足，都可能成為返貧風(fēng)險(xiǎn)較高的人群。

第四，返貧風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)性。指因貧困者自身及環(huán)境因素而造成返貧風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)性特點(diǎn)。以健康貧困返貧風(fēng)險(xiǎn)為例，這種風(fēng)險(xiǎn)與年齡有著直接關(guān)系。隨著年齡的增高，這種風(fēng)險(xiǎn)也逐漸增大。從實(shí)質(zhì)上看，返貧風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)性實(shí)際上體現(xiàn)為一種貧困的脆弱性狀態(tài)。2000年度世界銀行報(bào)告中首次使用返貧風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)性這一概念，學(xué)者已有多種研究，主要指居民或家庭面對(duì)各種隨時(shí)可能發(fā)生的外部不利沖擊時(shí)，存在敏感性、承受力、適應(yīng)性及恢復(fù)力不足的狀態(tài)。有學(xué)者也強(qiáng)調(diào)，對(duì)貧困脆弱性的研究，要特別關(guān)注在某點(diǎn)或某個(gè)時(shí)間概念的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)程度。[12]在這些能力方面，對(duì)于新近脫貧的農(nóng)民而言，顯然存在更大能力局限性和較高的返貧風(fēng)險(xiǎn)性。隨著新時(shí)代以相對(duì)貧困治理為主要任務(wù)的推進(jìn)，這種風(fēng)險(xiǎn)具有雙重變動(dòng)性，即或者風(fēng)險(xiǎn)性增加，或者得到一定緩解，對(duì)其中的具體情形與原因都需要深入探索。

（二）返貧風(fēng)險(xiǎn)致因之分析

第一，貧困者個(gè)人仍存在較深層的貧困因素。阿瑪?shù)賮啞ど瓘氖杖?、能力、賦權(quán)等不同層面對(duì)多維貧困進(jìn)行了界定。在這種注重各維度貧困內(nèi)在聯(lián)系的“空間思維”中，將文化知識(shí)不足和能力缺失作為收入貧困深層因素。從我國(guó)貧困地區(qū)情況看，這些深層次方面的問(wèn)題仍較為突出，主要由于貧困地區(qū)農(nóng)村普遍知識(shí)文化水平不高。2018年貧困地區(qū)常住勞動(dòng)力人口中，不識(shí)字或識(shí)字不多所占比重為7.8%，小學(xué)文化程度占35.3%，初中占44.8%，高中占8.6%，大專及以上文化程度僅占3.5%。勞動(dòng)力中初中及以上文化程度所占比重為56.9%，可見(jiàn)，文化知識(shí)不足在很大程度上制約脫貧發(fā)展空間的拓展。（參見(jiàn)圖1）

圖1 2018年貧困地區(qū)常住勞動(dòng)力文化程度分布

此外，2018年貧困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力中只有22.7%接受過(guò)技能培訓(xùn)。其中，18.2%的勞動(dòng)力接受過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，只有11.7%的勞動(dòng)力接受過(guò)非農(nóng)技能培訓(xùn)。可見(jiàn)，農(nóng)村居民文化水平總體上還處于較低狀態(tài)[13]35，這直接制約了其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的提升。

第二，多主體協(xié)同治理不足。西方學(xué)者克雷斯·德·紐伯格認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)有五個(gè)構(gòu)成因素可被用來(lái)滿足人的福利需要和控制風(fēng)險(xiǎn)要求，它們分別是市場(chǎng)、家庭、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、會(huì)員組織和政府當(dāng)局。這些機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了一個(gè)福利的五邊形。一項(xiàng)政策目標(biāo)往往是單一措施所難以達(dá)到的。早在2007年我國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》就提出，建立農(nóng)村最低生活保障制度，以保障其基本生活，并幫助其中有勞動(dòng)能力的人積極勞動(dòng)、脫貧致富。脫貧致富的發(fā)展往往需要多部門(mén)參與，不能僅僅依靠民政部門(mén)。因此，我國(guó)2014年《社會(huì)救助暫行辦法》中強(qiáng)調(diào)多部門(mén)協(xié)同的同時(shí)，還專章規(guī)定了社會(huì)力量參與，縣級(jí)以上地方人民政府可以將社會(huì)救助中的具體服務(wù)事項(xiàng)通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式，向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。對(duì)于老年人群體而言，更加需要多樣化服務(wù)支持，否則他們就難以真正擺脫多維貧困返貧風(fēng)險(xiǎn)的疊加狀態(tài)。正因?yàn)槿绱?，我?guó)目前在促進(jìn)多主體應(yīng)對(duì)貧困的協(xié)同治理方面，已形成了相關(guān)政策制度，但總體看，實(shí)踐效能亟待提升。其一，一些政策規(guī)定的政府責(zé)任難以落實(shí)，其重要根源在于制度不夠細(xì)化。2014年《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定了國(guó)家對(duì)最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過(guò)貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助。這些規(guī)定有利于貧困者主體性能動(dòng)性激活運(yùn)用，但目前政策落實(shí)情況亟待改進(jìn)。同時(shí)，還規(guī)定了醫(yī)療救助范圍，主要指最低生活保障家庭成員及特困供養(yǎng)人員，總體看其范圍較小，其他困難人員獲得救助存在一定困難，因病致貧風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。其二，其他社會(huì)資源參與不足、對(duì)社會(huì)參與激勵(lì)扶持制度建設(shè)不足等。例如未能形成有效的家庭政策制度。促進(jìn)家庭資源參與返貧風(fēng)險(xiǎn)治理在國(guó)外已存在不少相關(guān)制度，韓國(guó)《國(guó)民年金法》規(guī)定贍養(yǎng)60 歲以上的父母或二級(jí)以上殘疾父母的公民，政府可支付附加年金，而我國(guó)在以細(xì)化激勵(lì)措施動(dòng)員整合家庭資源參與扶貧方面尚重視不足。我國(guó)《社會(huì)救助暫行辦法》還規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)，但如何將以上制度具體落實(shí)，還需要進(jìn)一步探索。其三，目前基層民政與扶貧部門(mén)普遍存在扶貧任務(wù)重、工作經(jīng)費(fèi)少、人員不穩(wěn)定及專業(yè)人才缺乏問(wèn)題，直接制約了制度執(zhí)行能力，各主體之間銜接協(xié)作關(guān)系亟待改善。調(diào)查表明，不少地方扶貧中，扶貧部門(mén)、民政部門(mén)與殘疾人機(jī)構(gòu)等扶貧信息未能有效銜接，不同扶貧項(xiàng)目扶貧數(shù)據(jù)交換也存在一定困難。

第三，存在多重不利的環(huán)境因素。社會(huì)學(xué)的場(chǎng)域理論表明，一種現(xiàn)象和行為總是受到特定場(chǎng)域因素的影響，返貧風(fēng)險(xiǎn)也不例外。目前，農(nóng)村地區(qū)還存在一些對(duì)穩(wěn)定脫貧不利的環(huán)境因素，主要體現(xiàn)在：一是目前法律政策環(huán)境存在缺失，貧困人口在重大或慢性疾病使生存權(quán)受到威脅時(shí)，仍會(huì)存在較大的支出壓力，不少地方雖然已開(kāi)始制定實(shí)施了支出型貧困救助幫扶制度，但細(xì)化執(zhí)行制度還不夠健全，發(fā)展型功能尤其不足，從而處于脆弱狀態(tài)；未能在農(nóng)村地區(qū)形成民間機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體協(xié)同共治的社區(qū)治理環(huán)境。我國(guó)扶貧立法制度發(fā)展存在城鄉(xiāng)立法不平衡、基本立法缺位、制度碎片化及缺乏應(yīng)有整合等問(wèn)題，這些都制約著政府責(zé)任落實(shí)。二是貧困地區(qū)文化環(huán)境有待于優(yōu)化，Johnson和Schwarts 認(rèn)為，在確定任何特定人群需求時(shí)，必須考慮其生活方式、文化和價(jià)值觀系統(tǒng)，必須考慮所幫之人的身體、情感、認(rèn)知、社會(huì)和精神屬性。[14]79從目前看，貧困者認(rèn)知還存在一定問(wèn)題，如對(duì)扶貧過(guò)度依賴心理，自我脫貧信心不足，存在主體性文化困境。有學(xué)者根據(jù)阿馬蒂亞·森自由的工具性作用和建構(gòu)性的分析框架，認(rèn)為當(dāng)前我們對(duì)待社會(huì)救助體系的理念是一種明顯的工具價(jià)值觀，而忽視了“建構(gòu)性作用”或目的價(jià)值。[15]建構(gòu)性作用主要指對(duì)貧困者自身文化價(jià)值等方面的改變，我國(guó)在這方面重視不夠。并且有些制度規(guī)定很可能成為貧困者潛能發(fā)揮的抑制因素。同時(shí)，我國(guó)也存在一些福利立法制度的缺位，如特殊人群的福利津貼制度等，包括老年人、兒童、殘疾人及慢性病人專項(xiàng)福利立法缺位。三是自然資源環(huán)境不利影響。我國(guó)貧困問(wèn)題仍主要集聚于中西部地區(qū)，這些地區(qū)自然環(huán)境相對(duì)不利，這不僅制約著當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也影響著人們脫貧可持續(xù)性。從世界衛(wèi)生組織對(duì)健康定義看，“健康不僅為疾病或羸弱之消除，而系體格、精神上的完滿狀態(tài)以及良好的適應(yīng)力”。該定義中健康是被視為多層面的，而貧困者生活的環(huán)境往往對(duì)其有著重要影響。健康權(quán)利主要包括兩大類型：與“保健”有關(guān)的權(quán)利，主要是治療保健與預(yù)防保健權(quán)利；與健康保障基本前提相關(guān)的權(quán)利，如安全飲水、適當(dāng)衛(wèi)生設(shè)備、適當(dāng)?shù)臓I(yíng)養(yǎng)、健康有關(guān)的信息、環(huán)境衛(wèi)生及職業(yè)衛(wèi)生等權(quán)利。[16]235而我國(guó)中西部地區(qū)，存在上述相對(duì)不利的自然環(huán)境，對(duì)貧困人口健康及可持續(xù)資源獲得都存在不利影響。綜上，可以將農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)致因及風(fēng)險(xiǎn)特性進(jìn)行分層歸納。（見(jiàn)圖2）

圖2 農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)致因的分層識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)圖

四、風(fēng)險(xiǎn)理念轉(zhuǎn)變視域下農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效治理策略

在我國(guó)后扶貧時(shí)代的貧困治理中，應(yīng)將返貧風(fēng)險(xiǎn)有效治理作為扶貧深入推進(jìn)的重要目標(biāo)，并形成具有長(zhǎng)效化的風(fēng)險(xiǎn)治理策略，主要包括：

（一）轉(zhuǎn)變扶貧政策觀念，實(shí)現(xiàn)扶貧政策的功能創(chuàng)新

在未來(lái)扶貧救助中，應(yīng)在不斷完善兜底扶貧制度前提下，更多突出可持續(xù)生計(jì)發(fā)展功能。一是在適度擴(kuò)大可享受服務(wù)性支出福利人群范圍，對(duì)低保邊緣戶給予適度保障的同時(shí)，將適當(dāng)延長(zhǎng)保障期限與促進(jìn)發(fā)展相結(jié)合，以防止扶助對(duì)象再次陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。

二是在多維貧困治理整體的觀念下，為各種返貧風(fēng)險(xiǎn)人群提供更多的服務(wù)性支持，逐年加大政府在這些方面的財(cái)政投入，借鑒或參照國(guó)外已有的經(jīng)驗(yàn)，如歐盟國(guó)家、北歐國(guó)家等在新風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)支方面都有所增加，包括對(duì)老年人和殘疾人的福利開(kāi)支、家庭服務(wù)開(kāi)支、勞動(dòng)力市場(chǎng)積極支持開(kāi)支等[7]14；再如加拿大在包括補(bǔ)貼、捐贈(zèng)、社會(huì)援助等方面的開(kāi)支占政府開(kāi)支的比例也逐年上升。（見(jiàn)圖3）

圖3 加拿大的補(bǔ)貼、捐贈(zèng)、社會(huì)援助及其他支出占政府支出的比例

三是重視對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)人群的人力資本投資。為降低返貧風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)特殊群體應(yīng)采取更加具有針對(duì)性的早期預(yù)防措施。如在積極應(yīng)對(duì)老齡化理念下，將老年人因健康問(wèn)題返貧的治理重點(diǎn)放在促進(jìn)健康、預(yù)防疾病、有質(zhì)量的初級(jí)保健和長(zhǎng)期保健策略上，注重增加其健康參與能力，完善對(duì)慢性疾病農(nóng)村家庭的家庭成員健康參與的具體激勵(lì)制度等。

（二）整合創(chuàng)新扶貧制度體系，促進(jìn)多主體應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同共治

一是具體措施的整合。這種整合能夠整體地解決貧困者物質(zhì)性收入及非物質(zhì)性機(jī)會(huì)、服務(wù)和權(quán)利不足等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)扶貧效能的最大化。如英國(guó)對(duì)殘疾人身體、精神健康疾病康復(fù)項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)的“組合型福利”，使殘障男士和殘障女士的就業(yè)率分別上升了32%和23%，遠(yuǎn)超過(guò)同期非殘障人士上升3%和4%的就業(yè)率。[17]149我國(guó)也可借鑒國(guó)外做法，拓展救助式扶貧的功能，將促進(jìn)自立嵌入最低生活保障中，將農(nóng)村低保、扶貧開(kāi)發(fā)、就業(yè)援助、殘疾人政策及老年人福利等多種政策銜接，注重參與主體嵌入性行動(dòng)，避免行動(dòng)分割。將就業(yè)機(jī)會(huì)提供及必要技能的學(xué)習(xí)整合于農(nóng)村基本生活救助中，以充分激發(fā)他們的潛能。

二是非正式與正式制度的整合。在正式制度方面，要加強(qiáng)立法。反貧困的宗旨、主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、內(nèi)容途徑、方式、措施等都需要法治建設(shè)。[18]192但目前在返貧風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中，應(yīng)把握好著力點(diǎn)，主要是解決合理的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制的立法規(guī)定，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，改變地方政府承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任過(guò)重，或者資金難以配套問(wèn)題，并使縣級(jí)地方基層部門(mén)在扶貧救助資金使用上享有一定自主權(quán)；通過(guò)立法制度完善，充分發(fā)揮貧困者反貧困作用，使貧困者成為反貧困中權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體，動(dòng)員貧困者積極參與政府反貧困活動(dòng)，同時(shí)加快完善我國(guó)就業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，改變專門(mén)立法不足、配套性制度缺失等問(wèn)題，將貧困救助與促進(jìn)貧困人群就業(yè)相結(jié)合，使貧困者通過(guò)就業(yè)持續(xù)脫貧的權(quán)利得到有效保障。非正式制度是法規(guī)、政策等制度的延伸、闡釋和修正，是得到社會(huì)認(rèn)可的行為規(guī)范和內(nèi)心行為準(zhǔn)則。[19]64這些規(guī)則有利于融合農(nóng)村扶貧資源。目前，多地探索出“孝心基金”這一扶貧養(yǎng)老新模式。以山東省沂南縣為例，2018年1月數(shù)據(jù)顯示，沂南縣已經(jīng)在864 個(gè)自然村推行了“家庭養(yǎng)老孝心基金”，覆蓋率達(dá)到92%，收到子女繳納的孝心資金8447 萬(wàn)元，募集社會(huì)愛(ài)心資金1056 萬(wàn)元，縣財(cái)政投入獎(jiǎng)勵(lì)資金1400 萬(wàn)元，惠及70392 名老人?！啊痧B(yǎng)老’的創(chuàng)新模式，依靠的是村規(guī)民約的道德約束力，重構(gòu)了農(nóng)村孝德平臺(tái)，做活農(nóng)村社會(huì)治理文章，從根本上解決了農(nóng)村老年群眾的養(yǎng)老問(wèn)題。”[20]

三是城鄉(xiāng)扶貧政策的整合。近年來(lái)，我國(guó)不斷加大對(duì)農(nóng)村扶貧支持力度，但隨著脫貧攻堅(jiān)階段性任務(wù)的完成，農(nóng)村未來(lái)扶貧資金可持續(xù)問(wèn)題值得關(guān)注。中央政府對(duì)農(nóng)村最低生活救助轉(zhuǎn)移支付水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，這種狀況應(yīng)盡快加以解決。在我國(guó)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化制度逐步實(shí)行，一些地方已進(jìn)行了多年實(shí)踐，如2001年10月1日，浙江省開(kāi)始實(shí)行城鄉(xiāng)一體化居民最低生活保障。但是其他一些地區(qū)，特別是相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)在擴(kuò)大救助對(duì)象的范圍和增加多種救助資金方面尚存在扶貧救助城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展不足問(wèn)題，進(jìn)而造成農(nóng)村地區(qū)的貧困治理長(zhǎng)期處于資金不足狀態(tài)，不利于返貧風(fēng)險(xiǎn)有效應(yīng)對(duì)，為此需要加強(qiáng)城鄉(xiāng)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理整合全面性。此外，應(yīng)及時(shí)調(diào)整城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，同時(shí)注重將更多扶貧資源向農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)較高的人群傾斜。

（三）注重扶貧環(huán)境整體治理，形成返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的有利外部條件

第一，注重改善農(nóng)村脫貧穩(wěn)定的政策環(huán)境。細(xì)化優(yōu)化支出型貧困救助制度，將發(fā)展型政策觀念引入其中，使救助注重貧困家庭的個(gè)性化需求，如向患病的青少年傾斜教育資源，就業(yè)扶持向患病的勞動(dòng)力傾斜就業(yè)機(jī)會(huì)等。加快落實(shí)2020年中央一號(hào)文件提出的擴(kuò)大職業(yè)教育學(xué)校在農(nóng)村招生規(guī)模和提高職業(yè)教育質(zhì)量政策指示，推動(dòng)基本公共文化服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，提升農(nóng)民人力資本；依托現(xiàn)有資源建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心，加快物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，提升貧困農(nóng)民利用現(xiàn)代信息技術(shù)脫貧發(fā)展能力。第二，注重貧困農(nóng)民文化觀念的轉(zhuǎn)變。除了繼續(xù)必要物質(zhì)幫扶外，強(qiáng)化觀念轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)行新的價(jià)值觀建設(shè)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)專業(yè)服務(wù)，充分發(fā)掘他們的潛能，在農(nóng)村形成有利于防范返貧風(fēng)險(xiǎn)的互助文化環(huán)境，更多培育貧困者契約責(zé)任觀念，對(duì)自身長(zhǎng)效脫貧承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任。第三，對(duì)扶貧工作人員，在保障工作人員數(shù)量的同時(shí)，提升其扶貧專業(yè)化知識(shí)水平。在遵循立法政策制度原則下，確定積極能動(dòng)的主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)概念，敢于在扶貧資源的分配內(nèi)容及方式等方面積極創(chuàng)新，以此助力形成返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的良好文化環(huán)境。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)理念轉(zhuǎn)變的研究，不僅能夠有效拓展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的研究視野，而且為政府提升治理農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力提供了新思路，其要義在于：既要看到返貧影響因素的復(fù)雜性和多樣性，又要善于識(shí)別和把握風(fēng)險(xiǎn)形成的關(guān)鍵因素，并注重各種影響因素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以便采取整合化的治理措施。

與脫貧治理相比較，返貧風(fēng)險(xiǎn)治理在一定程度上對(duì)扶貧主體的貧困治理能力提出了更高要求，其核心是在時(shí)間、空間、人群及水平等方面，使風(fēng)險(xiǎn)治理效能得到有效保障，體現(xiàn)了一種對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)分析與應(yīng)對(duì)能力，這種能力需要納入國(guó)家整體治理能力的提升范疇。在能力提升過(guò)程中，應(yīng)著力優(yōu)化相關(guān)政策制度，使各扶貧參與主體及貧困者自身相互間權(quán)責(zé)關(guān)系清晰化與規(guī)范化，并在信息共享、決策參與、資源運(yùn)用及責(zé)任承擔(dān)等方面形成操作性制度安排，進(jìn)而促進(jìn)各主體有效發(fā)揮積極作用。為此，需要?jiǎng)?chuàng)新治理策略，引入貧困家庭成員參與老年人照料服務(wù)的激勵(lì)性福利制度等；創(chuàng)新運(yùn)用扶貧契約法治形式，促進(jìn)契約化形式在扶貧中更廣泛的運(yùn)用，以便形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一的契約文化氛圍；同時(shí)創(chuàng)新政府資金的支持形式，從而使各種主體資源在農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效治理中得到最大限度的動(dòng)員和整合運(yùn)用。