新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障問(wèn)題研究
——基于平臺(tái)責(zé)任的理論思考

毛艾琳

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070）

2021年3月25日國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部等八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見(jiàn)》（人社部發(fā)〔2021〕56 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），內(nèi)容涉及工時(shí)工資、安全生產(chǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)傷害等多個(gè)勞動(dòng)者權(quán)益保障領(lǐng)域，充分體現(xiàn)我國(guó)政府對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者群體權(quán)益保障的高度重視。作為一份指導(dǎo)性意見(jiàn)，該文件對(duì)未來(lái)政策和實(shí)踐的發(fā)展指明了方向，但是在一些具體細(xì)節(jié)方面仍需要進(jìn)一步討論。

以職業(yè)傷害為例，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出以平臺(tái)企業(yè)為重點(diǎn)開(kāi)展職業(yè)傷害保障試點(diǎn)，同時(shí)明確“企業(yè)要引導(dǎo)和支持不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者根據(jù)自身情況參加相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)”，相當(dāng)于對(duì)此類勞動(dòng)者未來(lái)參加社會(huì)保險(xiǎn)留下制度空間。因此，現(xiàn)階段不僅需要在各相關(guān)領(lǐng)域加快落實(shí)職業(yè)傷害保障，而且需要盡快明晰包括責(zé)任主體、保障范圍等更具現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題，以便夯實(shí)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障的理論基礎(chǔ)。

一、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障的制度框架

為勞動(dòng)者提供切實(shí)保障是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的基本取向和一貫堅(jiān)持。盡管新就業(yè)形態(tài)是近幾年的新興事物，但鑒于其規(guī)模增長(zhǎng)快、發(fā)展空間廣，部分地方早前已圍繞與之相似的“靈活就業(yè)人員”保障做出有益嘗試，在實(shí)踐中逐步形成制度體系雛形。

（一）新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障的制度體系

1.擴(kuò)大保障覆蓋范圍，降低參保約束性

在地方的實(shí)踐中均將“從事非全日制工作”“未與用人單位或雇主建立勞動(dòng)關(guān)系”作為參保前提條件，以便與現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度參保人相區(qū)別。太倉(cāng)市還將靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)與居民社會(huì)保險(xiǎn)捆綁，對(duì)于前者的參保條件之一是按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。在早期建立起來(lái)的制度中，地方政府注重強(qiáng)調(diào)擁有“本市戶籍”，但是鑒于人口流動(dòng)增強(qiáng)、城市化進(jìn)程加快的大背景，近期出臺(tái)的政策中則逐步放寬此項(xiàng)限制。

2.拓寬資金籌措渠道，提升資金可持續(xù)性

早前建立的制度采取“個(gè)人繳費(fèi)+財(cái)政補(bǔ)貼”的形式籌資，近期的方案提出增加“平臺(tái)繳費(fèi)”的籌資渠道。從實(shí)踐看，單一繳費(fèi)渠道均存在潛在問(wèn)題：對(duì)于“個(gè)人繳費(fèi)”模式，由于存在繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，會(huì)降低一部分勞動(dòng)者參保積極性，或者發(fā)生斷繳、棄保等現(xiàn)象；對(duì)于“平臺(tái)繳費(fèi)”模式，則會(huì)增加企業(yè)用工成本，導(dǎo)致一部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)難度增加，或者選擇逃避繳費(fèi)。同時(shí)，各地實(shí)踐中均需要地方財(cái)政補(bǔ)貼，但是考慮到基金可持續(xù)性，不得不提高繳費(fèi)水平。為此，多渠道籌措資金似乎是更為可行之路。

3.控制待遇支付水平，規(guī)避逆選擇可能性

目前各地方靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障待遇略低于職工工傷保險(xiǎn)，主要待遇項(xiàng)目包括基本的醫(yī)療待遇、傷殘補(bǔ)助、傷殘津貼、死亡補(bǔ)助等。其中，傷殘補(bǔ)助與傷殘津貼水平與勞動(dòng)能力鑒定結(jié)果相關(guān)。從發(fā)展趨勢(shì)看，為抑制正規(guī)就業(yè)群體“逆向選擇”參加新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者職業(yè)傷害保險(xiǎn)，保障制度間的平衡，在待遇支付水平和范圍設(shè)置方面需要加以控制。

（二）新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障的創(chuàng)新需求

囿于制度建立時(shí)間，新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)還未形成規(guī)模，各地方在實(shí)踐中多將制度保障對(duì)象界定為“靈活就業(yè)人員”。而新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者與靈活就業(yè)人員之間雖有一定共性，但亦存在特性，這就在原有制度體系上提出了創(chuàng)新需求。

1.松散的工作關(guān)系需要界定責(zé)任

從勞動(dòng)關(guān)系、雇主責(zé)任等角度看，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者與平臺(tái)企業(yè)間不存在緊密的管理關(guān)系,權(quán)責(zé)關(guān)系含糊不清,其“從屬關(guān)系”的認(rèn)定不同于傳統(tǒng)就業(yè)那樣清晰明了，這也將成為權(quán)益保障的難點(diǎn)。以網(wǎng)約車平臺(tái)為例，彭正波、蔣建敏認(rèn)為一般意義上的網(wǎng)約車包括私家車在滴滴、優(yōu)步上注冊(cè)運(yùn)營(yíng)的“C2C”，以及網(wǎng)約車平臺(tái)（如神州專車）雇傭車輛司機(jī)，提供約車服務(wù)的“B2C”兩種模式。[1]對(duì)此，彭倩文、曹大友認(rèn)為無(wú)論何種模式，司機(jī)與平臺(tái)之間關(guān)系均存在是勞動(dòng)關(guān)系還是勞務(wù)關(guān)系的問(wèn)題。[2]班小輝將司機(jī)與平臺(tái)間的關(guān)系進(jìn)一步總結(jié)為，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)職能的中介化，僅對(duì)司機(jī)進(jìn)行松散化監(jiān)督，而不承擔(dān)其他管理責(zé)任。[3]與此相類似的還有網(wǎng)絡(luò)外賣平臺(tái)，一般存在專送騎手和眾包騎手兩種類型，其中眾包騎手可以自由出入平臺(tái)，具有勞動(dòng)過(guò)程發(fā)生的“即時(shí)性”與“靈活性”。對(duì)此，過(guò)去主流的觀點(diǎn)認(rèn)為平臺(tái)從業(yè)者顯然與我國(guó)原勞動(dòng)部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（勞社部發(fā)［2005］12 號(hào)）中第1 條關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有較大出入，因此二者間不存在建立正式勞動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)。孫任嬙在對(duì)已有研究進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上將目前我國(guó)學(xué)者的主流觀點(diǎn)總結(jié)為：部分學(xué)者將二者關(guān)系界定為“新型勞動(dòng)關(guān)系”，但這仍存在于理論討論范疇。另有部分學(xué)者認(rèn)為可以以“全職”或“兼職”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分——全職從業(yè)者應(yīng)該認(rèn)定為勞動(dòng)關(guān)系，兼職從業(yè)者不應(yīng)該認(rèn)定為勞動(dòng)關(guān)系。[4]對(duì)此，大部分學(xué)者建議基于新型業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，適時(shí)擴(kuò)展原有勞動(dòng)關(guān)系的界定。但在此之前，相關(guān)勞動(dòng)者與用人單位間的從屬關(guān)系仍舊缺乏法理上的明確界定。

在以往討論新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障時(shí)往往囿于社會(huì)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)基于正式勞動(dòng)關(guān)系這一限制，而執(zhí)著于厘清該群體與平臺(tái)企業(yè)間的勞動(dòng)關(guān)系。但過(guò)度執(zhí)著于這方面的討論則可能失去保障勞動(dòng)者的初衷。因此，不妨?xí)簳r(shí)放下勞動(dòng)關(guān)系的討論，通過(guò)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確平臺(tái)責(zé)任以幫助勞動(dòng)者獲得切實(shí)保障。

2.靈活的就業(yè)狀態(tài)需要靈活保障

新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的職業(yè)特點(diǎn)區(qū)別于傳統(tǒng)、正規(guī)部門就業(yè)者，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：年齡方面以青年勞動(dòng)者為主，集中在20—40 歲之間，其中網(wǎng)約車司機(jī)相對(duì)年齡偏大，外賣騎手相對(duì)更為年輕；勞動(dòng)特點(diǎn)方面靈活性強(qiáng)，每周工作時(shí)間較長(zhǎng)，通常為6—7 天，而且從業(yè)者存在利用平臺(tái)兼職、多平臺(tái)間同時(shí)接單等多種情形，難以準(zhǔn)確界定其雇主；從業(yè)者的就業(yè)時(shí)間方面存在明顯的“兩頭化”傾向，或短于6 個(gè)月，或長(zhǎng)于2年。[5]沈錦浩將此類勞動(dòng)者的特點(diǎn)總結(jié)為類自雇體制、可雙選模式、輕體力勞動(dòng)。[6]總的來(lái)看，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者就業(yè)靈活、自主性強(qiáng)，新業(yè)態(tài)對(duì)勞動(dòng)力吸納力大，但留存力弱，大多數(shù)從業(yè)者并沒(méi)有長(zhǎng)期在該行業(yè)就業(yè)的打算。因此相對(duì)而言，為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者提供職業(yè)保障的情形將更為復(fù)雜，所提出的挑戰(zhàn)更高，需要用更為靈活的形式為其提供保障以適應(yīng)其靈活性特點(diǎn)。

3.更高的風(fēng)險(xiǎn)水平需要切實(shí)保障

唐清利認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推動(dòng)下，由于平臺(tái)類公司不直接聘用員工，不為其購(gòu)買社保、提供勞動(dòng)保護(hù)、支付退休金等，因此在產(chǎn)生巨大的市場(chǎng)價(jià)值的同時(shí)又帶來(lái)了激烈的監(jiān)管沖突。[7]以快遞員和外賣員為例，其工作要求相對(duì)簡(jiǎn)單，入職門檻不高。但是為達(dá)到平臺(tái)配送標(biāo)準(zhǔn)，一些快遞員和外賣員往往以違反交通規(guī)則為代價(jià)來(lái)?yè)Q取業(yè)績(jī)達(dá)標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致事故頻發(fā)。據(jù)上海交警2019年上半年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，發(fā)生涉及快遞、外賣行業(yè)各類道路交通事故325 起，造成5 人死亡、324 人受傷。

二、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障的現(xiàn)實(shí)困境

（一）責(zé)任界定困境

首先是責(zé)任主體的界定存在難點(diǎn)。由于“新就業(yè)形態(tài)”涵蓋范圍廣，各地目前在政策中只是籠統(tǒng)地提及，并未從職業(yè)分類的角度進(jìn)行細(xì)化。部分地區(qū)在相關(guān)政策中將其與“靈活就業(yè)人員”“個(gè)體工商戶”并立，并未充分體現(xiàn)二者的差異。這一做法可能會(huì)在后期導(dǎo)致部分企業(yè)利用制度混淆地帶，企圖將新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者劃入靈活就業(yè)人員或個(gè)體工商戶范疇，以規(guī)避相關(guān)保障責(zé)任。尤其需要注意的是，由于新就業(yè)形態(tài)涉及多個(gè)行業(yè)，因此若要一次性將全部相關(guān)人員包含在勞動(dòng)保障體系內(nèi)，將對(duì)地方政府及相關(guān)單位，特別是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出極高的要求。當(dāng)然，勞動(dòng)關(guān)系的不確定性以及管理關(guān)系的松散化也會(huì)增加雇主責(zé)任認(rèn)定的難度，從而可能給一些企業(yè)在發(fā)生事故后推卸責(zé)任留下空間。

其次是責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在模糊不清的問(wèn)題。這是各地方實(shí)踐中最為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。以職業(yè)傷害保障為例，外賣員在送貨過(guò)程中（即派單尚未完成時(shí)）發(fā)生交通意外是否應(yīng)認(rèn)定為工傷；或者當(dāng)外賣員完成上一單但還未接到下一單派單的過(guò)程中發(fā)生意外，是否能認(rèn)定為在工作過(guò)程中等都是既瑣碎又實(shí)際的問(wèn)題。且這類問(wèn)題往往是由于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者靈活而不穩(wěn)定就業(yè)特點(diǎn)決定的，具有普遍性。

（二）保障運(yùn)營(yíng)困境

新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者就業(yè)高度靈活性的特點(diǎn)始終在其能否連續(xù)參保方面存在問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)相關(guān)保障的運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性方面提出挑戰(zhàn)。以實(shí)踐中開(kāi)展比較早的職業(yè)傷害保障為例，有部分企業(yè)采用每個(gè)工作日購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)的做法為勞動(dòng)者提供保障，但相比社會(huì)保險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)勞動(dòng)者的保障存在一定局限性：強(qiáng)制性方面，商業(yè)保險(xiǎn)參保具有自愿性，而社會(huì)保險(xiǎn)的法律強(qiáng)制性能在更大范圍內(nèi)切實(shí)保障勞動(dòng)者；保障完善性方面，商業(yè)保險(xiǎn)公司以營(yíng)利為目的，無(wú)法完全替代社會(huì)保險(xiǎn)，特別是我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中規(guī)定的工傷“先行支付”制度大大保障了勞動(dòng)者遭受工傷事故或患職業(yè)病后能夠第一時(shí)間獲得工傷醫(yī)療服務(wù)，而這一點(diǎn)是商業(yè)保險(xiǎn)難以企及的；補(bǔ)償有效性方面，平臺(tái)企業(yè)為勞動(dòng)者投保的項(xiàng)目通常是意外險(xiǎn)，能否理賠、理賠多少取決于事故責(zé)任的認(rèn)定，加之投保數(shù)額有限，因此在發(fā)生事故后意外險(xiǎn)所能發(fā)揮的實(shí)際作用并不理想。

因此，完全交由市場(chǎng)解決新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的保障問(wèn)題并不可行，具體到基金運(yùn)營(yíng)上，各地方政府實(shí)踐中面臨多重挑戰(zhàn)。資金安全方面，引入社會(huì)力量承辦可以提高效率，降低社保經(jīng)辦壓力，但這也使保障的公平性和基金安全性可能面臨挑戰(zhàn)，為此需要更加完善的監(jiān)管；參保繳費(fèi)主體和費(fèi)率的確定方面，由于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者工作的不穩(wěn)定性和一定的兼職特征，使得確定繳費(fèi)主體存在困難。同時(shí)，新就業(yè)形態(tài)企業(yè)分處不同行業(yè)，如何確定基準(zhǔn)費(fèi)率是又一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)此，部分地區(qū)充分結(jié)合該群體就業(yè)特點(diǎn)，參考建筑業(yè)工人工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)辦法，選擇“按單”而非按工資總額作為繳費(fèi)基數(shù)并參考第二類行業(yè)費(fèi)率進(jìn)行適度調(diào)整的方式進(jìn)行繳費(fèi)；待遇設(shè)計(jì)上的公平性問(wèn)題方面，對(duì)于單獨(dú)設(shè)立職業(yè)傷害保險(xiǎn)的地區(qū)，基本共識(shí)是該保險(xiǎn)區(qū)別于現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)，那么在待遇方面是否也應(yīng)有所區(qū)別是涉及公平性的基本問(wèn)題，同時(shí)也與保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度有關(guān)。為避免“同命不同價(jià)”的爭(zhēng)議，一些地區(qū)選擇保留長(zhǎng)期待遇項(xiàng)目并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化。

（三）保障落實(shí)困境

無(wú)論制度體系設(shè)計(jì)得如何完美無(wú)瑕，能否將保障真正落實(shí)到位才是最終評(píng)價(jià)制度有效性的關(guān)鍵指標(biāo)。當(dāng)前，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者在切實(shí)獲得保障之路上主要存在兩重困境：

首先是勞動(dòng)者缺乏自我保障意識(shí)和“近憂”“遠(yuǎn)慮”并存的現(xiàn)實(shí)情況之間的矛盾。當(dāng)下新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者職業(yè)傷害保障已引起各方關(guān)注，且相關(guān)政策的制定已被提上日程，但處于問(wèn)題核心的部分從業(yè)者自我保障意識(shí)卻仍有待加強(qiáng)，一旦發(fā)生事故容易出現(xiàn)工傷返貧現(xiàn)象。此外，相比已經(jīng)暴露出來(lái)的職業(yè)傷害這類“近憂”，此類從業(yè)者未來(lái)的職業(yè)生涯發(fā)展、技能提升以及養(yǎng)老、醫(yī)療等“遠(yuǎn)慮”更應(yīng)受到關(guān)注。然而從實(shí)際情況看，此類勞動(dòng)者缺乏更長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。

其次是社保經(jīng)辦壓力倍增與提高效率之間的矛盾。無(wú)論是采用商業(yè)保險(xiǎn)模式還是社會(huì)保險(xiǎn)模式，待遇認(rèn)定及勞動(dòng)能力鑒定部分都需要地方社保經(jīng)辦單位參與，在現(xiàn)有工作已經(jīng)過(guò)度飽和的情況下，將使其工作壓力倍增。同時(shí)，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者就業(yè)的靈活性導(dǎo)致其可能出現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)甚至是跨地區(qū)的經(jīng)常性流動(dòng)，這將對(duì)社保經(jīng)辦提出又一重挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)雙重挑戰(zhàn)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如何提高效率是各地方政府在實(shí)踐中必須解決的問(wèn)題之一。

三、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障的歸責(zé)模式選擇

新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障的種種現(xiàn)實(shí)困境與傳統(tǒng)就業(yè)的職業(yè)特征密切聯(lián)系，而這一問(wèn)題的核心在于平臺(tái)企業(yè)在其中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。突破這一關(guān)鍵點(diǎn)有助于理順權(quán)益保障中的主體責(zé)任，為保障運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性提供助力，政府在推進(jìn)權(quán)益保障落實(shí)時(shí)也可以找到“施力點(diǎn)”。對(duì)此存在雇主責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移與不完全轉(zhuǎn)移兩種思路（圖1），深入解析現(xiàn)實(shí)困境并對(duì)比不同模式將有助于制度實(shí)施后更快、更有效地推進(jìn)。

圖1 新就業(yè)形態(tài)群體勞動(dòng)保障制度設(shè)計(jì)的兩種思路

（一）歸責(zé)設(shè)計(jì)的依據(jù)：風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移或不完全轉(zhuǎn)移

1.風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移模型與風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移模型

在風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移模型下，應(yīng)由用人單位承擔(dān)（平臺(tái)企業(yè)以及可能的供應(yīng)商）的勞動(dòng)保障責(zé)任被完全轉(zhuǎn)移給相關(guān)制度。在此種模型下，用人單位主要承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，而不承擔(dān)保障責(zé)任。當(dāng)勞動(dòng)者發(fā)生事故或傷害后，只需要向基金申請(qǐng)相關(guān)待遇，用人單位與勞動(dòng)者之間在勞動(dòng)保障領(lǐng)域內(nèi)實(shí)際上是相互“脫鉤”的關(guān)系。

在風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移模型下，用人單位承擔(dān)的保障責(zé)任僅有部分轉(zhuǎn)移：用人單位不僅要履行繳費(fèi)責(zé)任，同時(shí)要承擔(dān)一定的傷害補(bǔ)償責(zé)任。當(dāng)勞動(dòng)者發(fā)生事故或傷害后，一部分補(bǔ)償待遇來(lái)自于基金，另有一部分必須由用人單位承擔(dān)，用人單位與勞動(dòng)者之間至少是“部分捆綁”的關(guān)系。

2.兩種模式的比較

兩種制度模式在實(shí)踐中主要存在以下差異：

（1）雇主責(zé)任水平差異決定勞動(dòng)者與用人單位間從屬關(guān)系界定不同。在風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移模式下，用人單位將保障責(zé)任全部轉(zhuǎn)移出去，不需要承擔(dān)后續(xù)傷害補(bǔ)償責(zé)任。可以說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移模式繞過(guò)了新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者保障制度設(shè)計(jì)中最根本的那個(gè)難點(diǎn)——?jiǎng)趧?dòng)關(guān)系界定問(wèn)題。即在風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移模式下，用人單位與勞動(dòng)者在傷害保障層面幾乎完全“脫鉤”，但在風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移模式下則仍需要明確二者間的從屬關(guān)系。

（2）待遇享受類別的差異影響保障公平性。在風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移模式下，關(guān)于參保人待遇享受類別有兩種主流觀點(diǎn)：一是待遇等同于社會(huì)保險(xiǎn)制度，其中原應(yīng)由用人單位承擔(dān)的部分由保險(xiǎn)基金支付。但是這一做法將對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)的企業(yè)造成不公平，可能降低其繳費(fèi)積極性。二是待遇僅包括社會(huì)保險(xiǎn)中由基金支付的部分。這一做法將導(dǎo)致不同就業(yè)類型勞動(dòng)者之間出現(xiàn)待遇差異，存在保障不公平問(wèn)題。

（二）歸責(zé)討論的落腳點(diǎn)：勞動(dòng)者權(quán)益保障的現(xiàn)實(shí)需要

1.明確平臺(tái)責(zé)任是落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制的前提基礎(chǔ)

在中央已經(jīng)發(fā)布新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者職業(yè)傷害保障相關(guān)文件的大背景下，從盡快落實(shí)相關(guān)制度的角度看，繞過(guò)平臺(tái)責(zé)任的討論似乎是更便捷的選擇。但是從另一個(gè)角度看，職業(yè)傷害保障制度目前主要涉及的只是三位一體工傷保障中的一部分，若平臺(tái)企業(yè)與勞動(dòng)者完全“解綁”，是否會(huì)導(dǎo)致雇主不再履行職業(yè)傷害預(yù)防以及安全生產(chǎn)義務(wù)？從整個(gè)勞動(dòng)者權(quán)益保障領(lǐng)域看，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，對(duì)于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者更為重要的養(yǎng)老和醫(yī)療保障仍需要平臺(tái)企業(yè)履行一定責(zé)任，同時(shí)關(guān)于工時(shí)、薪酬待遇等其他勞動(dòng)者權(quán)益保障領(lǐng)域也需要平臺(tái)企業(yè)的深度參與。因此，對(duì)于二者間從屬關(guān)系的界定需要加以審慎思考。

過(guò)去平臺(tái)企業(yè)被視作消費(fèi)者與服務(wù)提供者之間的信息提供方，因此認(rèn)為平臺(tái)企業(yè)不需要承擔(dān)服務(wù)提供者的相關(guān)保障責(zé)任。而基于勞動(dòng)過(guò)程理論，盡管平臺(tái)企業(yè)并未在傳統(tǒng)意義上參與新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的管理，但是此類勞動(dòng)者的勞動(dòng)過(guò)程與平臺(tái)企業(yè)密切相關(guān)，受其工作指派。因此，從這一角度來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移模式似乎是現(xiàn)階段的最佳選擇。采用這一模式不僅可以將平臺(tái)企業(yè)納入新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者保障體系中，并且將有助于敦促平臺(tái)企業(yè)參與勞動(dòng)者的職業(yè)技能培訓(xùn)、工作標(biāo)準(zhǔn)的制定與完善，進(jìn)一步落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制。

2.明確界定雇主責(zé)任是避免管理缺位的關(guān)鍵所在

以發(fā)展歷史最長(zhǎng)的工傷保險(xiǎn)為例，工傷歸責(zé)原則大致經(jīng)歷了從勞工自負(fù)到雇主負(fù)過(guò)失責(zé)任，再到雇主無(wú)過(guò)失責(zé)任三個(gè)階段。當(dāng)前我國(guó)工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)主體是用人單位，這一原則符合國(guó)際上通行的“工傷保險(xiǎn)勞動(dòng)者不繳費(fèi)”原則，是為保護(hù)勞動(dòng)者而設(shè)立的。在過(guò)去，部分新業(yè)態(tài)企業(yè)中存在“契約自由”與“自由勞動(dòng)”這類對(duì)風(fēng)險(xiǎn)存在系統(tǒng)性忽視的過(guò)時(shí)思想。因此，新的“指導(dǎo)意見(jiàn)”中特別明確平臺(tái)企業(yè)在新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者職業(yè)傷害保障落地中要承擔(dān)一定責(zé)任。在未來(lái)，要避免管理缺位，切實(shí)保障此類勞動(dòng)者各項(xiàng)勞動(dòng)權(quán)益，其中具有關(guān)鍵性意義的一點(diǎn)是界定平臺(tái)責(zé)任，這主要涉及三個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，基于勞動(dòng)過(guò)程理論界定平臺(tái)責(zé)任，避免因平臺(tái)保障責(zé)任邊界模糊出現(xiàn)保障“真空”地帶。明確從屬關(guān)系是界定雇主責(zé)任的第一步。胡凌等人持“網(wǎng)絡(luò)中立”或“技術(shù)中立”的觀點(diǎn)，主張減輕平臺(tái)責(zé)任以促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但持相反觀點(diǎn)的人則擔(dān)心平臺(tái)免責(zé)會(huì)導(dǎo)致從業(yè)者利益受損。[8]就我國(guó)侵權(quán)責(zé)任的責(zé)任體系而言，按照責(zé)任的嚴(yán)厲程度自高到低可分為連帶責(zé)任、不真正連帶責(zé)任、按份責(zé)任、補(bǔ)充責(zé)任?？紤]到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)對(duì)于繁榮我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、解決就業(yè)方面所起到的積極作用，并不建議過(guò)度加大平臺(tái)企業(yè)用人負(fù)擔(dān)，因此白小平、張婕等一部分法學(xué)研究者支持補(bǔ)充責(zé)任說(shuō)。[9]對(duì)于平臺(tái)企業(yè)與勞動(dòng)者之間的從屬關(guān)系，我國(guó)學(xué)者曾進(jìn)行過(guò)多方面探討，總體上有勞動(dòng)關(guān)系說(shuō)、新型勞動(dòng)關(guān)系說(shuō)、勞務(wù)關(guān)系說(shuō)、合作關(guān)系說(shuō)，各種觀點(diǎn)莫衷一是。但可以肯定的是，新就業(yè)形態(tài)挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)就業(yè)方式下對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定以及雇主-雇員雙方權(quán)責(zé)的劃分。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中除分別對(duì)符合勞動(dòng)關(guān)系和勞務(wù)關(guān)系情形平臺(tái)企業(yè)所需承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行說(shuō)明外，另外特別提出一類“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系”情形，由平臺(tái)企業(yè)與勞動(dòng)者訂立書面協(xié)議的形式劃分權(quán)利義務(wù)歸屬。再具體到勞動(dòng)保障領(lǐng)域，未來(lái)實(shí)踐中可以借鑒勞動(dòng)過(guò)程理論，將勞動(dòng)者自接單起至派單完成，這一時(shí)段界定為勞動(dòng)者的勞動(dòng)過(guò)程，該階段與平臺(tái)企業(yè)發(fā)生聯(lián)系，需要平臺(tái)企業(yè)對(duì)該階段內(nèi)勞動(dòng)者的勞動(dòng)保障承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第二，多部門需協(xié)同合作，以適應(yīng)平臺(tái)所屬行業(yè)多樣化對(duì)監(jiān)管提出的挑戰(zhàn)。2018年《電子商務(wù)法》首次在法律層面明確了平臺(tái)的雙邊或多邊市場(chǎng)內(nèi)涵。這一界定從平臺(tái)經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)的方式、類型等共性方面出發(fā)，未能充分體現(xiàn)其差異性。從目前我國(guó)平臺(tái)企業(yè)的實(shí)際情況看，其所屬行業(yè)類別多樣，包括以淘寶為代表的網(wǎng)絡(luò)銷售類，以滴滴為代表的移動(dòng)出行類，以餓了么、美團(tuán)為代表的生活服務(wù)類，以豬八戒網(wǎng)為代表的技術(shù)服務(wù)類，以猿輔導(dǎo)為代表的在線教育類，以丁香醫(yī)生為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+”醫(yī)療類，以抖音、快手為代表的在線娛樂(lè)類等。在政府監(jiān)管方面，物流業(yè)由郵政管理局進(jìn)行管理，網(wǎng)約車由交通和公安部門對(duì)其安全性進(jìn)行監(jiān)管，外賣業(yè)受食品安全以及電子商務(wù)部門的管理，網(wǎng)絡(luò)銷售由電子商務(wù)法進(jìn)行規(guī)制。盡管均屬于新業(yè)態(tài)范疇，但這些行業(yè)監(jiān)管水平存在差異，同時(shí)多頭管理可能存在監(jiān)管空白地帶，導(dǎo)致協(xié)同效率低下，因此對(duì)監(jiān)管提出更高挑戰(zhàn)。此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》由八部委共同發(fā)布也是國(guó)家充分認(rèn)識(shí)到這一挑戰(zhàn)所做出的應(yīng)對(duì)，要真正落實(shí)對(duì)平臺(tái)企業(yè)勞動(dòng)保障的監(jiān)管，一方面需要多部門協(xié)同合作，另一方面需要根據(jù)平臺(tái)企業(yè)特點(diǎn)創(chuàng)新監(jiān)管形式，例如可采用數(shù)字化報(bào)告制度等。

第三，齊抓共管，不因互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的天然屬性出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚”。移動(dòng)、互聯(lián)、便捷、靈活是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的主要特點(diǎn)，也是區(qū)別于傳統(tǒng)行業(yè)的優(yōu)勢(shì)所在。但這種特點(diǎn)將導(dǎo)致難以對(duì)責(zé)任歸屬地進(jìn)行明確界定，特別是在追責(zé)時(shí)屢屢遭遇挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實(shí)中往往存在侵權(quán)發(fā)生地、平臺(tái)注冊(cè)地以及服務(wù)器所在地不在同一地的情況，導(dǎo)致監(jiān)管部門追責(zé)難度增加，部分企業(yè)以此鉆制度空子逃避責(zé)任。此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》釋放明確信號(hào)：在明確平臺(tái)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任后，勞動(dòng)監(jiān)察、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理等多個(gè)領(lǐng)域?qū)樾戮蜆I(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障保駕護(hù)航。

3.創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)是將補(bǔ)償落實(shí)到位的重要保證

以工傷保障為例，工傷認(rèn)定是勞動(dòng)者獲得補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，其內(nèi)涵經(jīng)歷了從工作過(guò)程中發(fā)生的職業(yè)傷害到與工作相關(guān)的職業(yè)傷害（包括上下班交通事故，準(zhǔn)備工作與下班后續(xù)工作等）以及“視同工傷”的擴(kuò)大，但認(rèn)定的基本面仍圍繞“工作時(shí)間”“工作地點(diǎn)”“因?yàn)楣ぷ髟颉边@三點(diǎn)展開(kāi)。而新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的工作性質(zhì)決定其在這三點(diǎn)上都存在不確定性。工作時(shí)間方面，其具有靈活性高、就業(yè)穩(wěn)定性低等特點(diǎn)，某一時(shí)點(diǎn)是否正在工作難以度量；工作地點(diǎn)方面，此類勞動(dòng)者并不具有相對(duì)固定的工作地點(diǎn)，工作場(chǎng)所和生活場(chǎng)所“邊界”模糊；是否因工受傷方面，新業(yè)態(tài)從業(yè)者多是獨(dú)自工作，對(duì)其受傷情況的調(diào)查取證以及判定難度較大。若以“與工作相關(guān)的職業(yè)傷害”作為判別依據(jù)，也將在新就業(yè)形態(tài)群體中出現(xiàn)不適用情形。以《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第六款中的“上下班交通意外”為例，認(rèn)定要件包括是否為上下班途中、非本人主要責(zé)任、是否為交通事故三點(diǎn)。但對(duì)于頻繁“接單”“搶單”的外賣員而言，存在道路行駛目的難以簡(jiǎn)單界定為“上下班途中”，所騎車輛未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，在具體執(zhí)法時(shí)并不予認(rèn)定為“道路交通事故”，以及外賣員主動(dòng)違反交通規(guī)則，負(fù)事故主要責(zé)任常態(tài)化等多重問(wèn)題。

這種工作性質(zhì)的不確定性及復(fù)雜性是新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者在工傷認(rèn)定方面面臨的現(xiàn)實(shí)難題，若未能妥善解決，將導(dǎo)致糾紛和爭(zhēng)議增多，同時(shí)還可能增加逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出建立平臺(tái)企業(yè)的職業(yè)傷害保障試點(diǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)平臺(tái)企業(yè)在此基礎(chǔ)上購(gòu)買人身意外險(xiǎn)等作為補(bǔ)充。此前美團(tuán)等平臺(tái)已積極承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，嘗試為所有騎手購(gòu)買人身意外險(xiǎn)、物損險(xiǎn)、第三者意外險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)，積累了一定的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。盡管《指導(dǎo)意見(jiàn)》中并未對(duì)繳費(fèi)方式、傷害認(rèn)定等具體問(wèn)題加以明確，但是建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)按總造價(jià)核算的形式已經(jīng)做出良好示范，平臺(tái)企業(yè)可以根據(jù)自身特點(diǎn)采用“按單”的形式進(jìn)行繳費(fèi)核算，根據(jù)勞動(dòng)者接單與完成派單時(shí)間作為工作時(shí)間的認(rèn)定，通過(guò)制度創(chuàng)新突破新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者保障難點(diǎn)，確保補(bǔ)償落實(shí)到位。

四、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障的推進(jìn)策略

（一）確立以保護(hù)勞動(dòng)者為主導(dǎo)，兼顧新業(yè)態(tài)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向

新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障制度的建立，應(yīng)以保護(hù)勞動(dòng)者為主導(dǎo)，這是社會(huì)保障的題中之義。但在保障勞動(dòng)者權(quán)益的同時(shí)，要注意正確把握企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的限度。近年來(lái)的發(fā)展形勢(shì)表明，新型業(yè)態(tài)具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，因此在進(jìn)行職業(yè)傷害保障歸責(zé)時(shí)需要兼顧公平和效率，在勞動(dòng)保障和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋找一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。國(guó)家信息中心2016年的《中國(guó)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》中也提出：對(duì)侵權(quán)責(zé)任的追究，應(yīng)該給共享經(jīng)營(yíng)平臺(tái)的創(chuàng)新留下試錯(cuò)空間，而不是用嚴(yán)格的追責(zé)思維去扼殺創(chuàng)新。以即將開(kāi)展試點(diǎn)的新業(yè)態(tài)職業(yè)傷害保障制度為例，其主體責(zé)任不可完全由平臺(tái)企業(yè)承擔(dān)，可以與供應(yīng)商等協(xié)商分?jǐn)傌?zé)任比例。否則將加大企業(yè)用工成本，從而抑制新業(yè)態(tài)的繁榮與發(fā)展，特別是對(duì)于一些中小企業(yè)以及初創(chuàng)企業(yè)，將會(huì)造成巨大的負(fù)擔(dān)，甚至可能影響其生存或發(fā)展。即便是對(duì)于大型企業(yè)，也可能會(huì)因此而縮減用工需求，反而抑制新業(yè)態(tài)就業(yè)，也背離了社會(huì)保障制度的初衷。

（二）突出國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，合理界定雇主責(zé)任邊界

新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者保障難凸顯了新就業(yè)形態(tài)與用工對(duì)傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生的挑戰(zhàn)。因此，要解決這一問(wèn)題，依據(jù)新的就業(yè)形式適時(shí)調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系體制機(jī)制是其中關(guān)鍵，迫切需要健全相關(guān)法律制度：一方面要在國(guó)家層面明確界定“新型就業(yè)群體”范圍，擴(kuò)展原有標(biāo)準(zhǔn)化勞動(dòng)關(guān)系，更新用工關(guān)系界定，以適應(yīng)新型就業(yè)關(guān)系的特點(diǎn)；另一方面要在充分考慮新業(yè)態(tài)就業(yè)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，規(guī)范雇主責(zé)任，完善勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的舉證要求，保障相關(guān)勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)益。在界定雇主責(zé)任邊界時(shí)，應(yīng)當(dāng)審慎歸責(zé)，需要結(jié)合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)程度正確考量，包括未來(lái)是否要進(jìn)一步明確新業(yè)態(tài)企業(yè)運(yùn)營(yíng)流程中應(yīng)采取哪些風(fēng)險(xiǎn)管控措施，是否應(yīng)強(qiáng)制要求其承擔(dān)從業(yè)者安全教育培訓(xùn)等責(zé)任。

（三）建立統(tǒng)一信息經(jīng)辦平臺(tái)，適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者靈活性特點(diǎn)

新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者自身所具有的流動(dòng)性及靈活性是社保經(jīng)辦中的難點(diǎn)之一。對(duì)此應(yīng)引入“平臺(tái)對(duì)平臺(tái)”的思路，以平臺(tái)化的方式解決平臺(tái)化問(wèn)題。通過(guò)建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，匯總各單位注冊(cè)和接單從業(yè)者信息，便于確認(rèn)從業(yè)人員，做到應(yīng)保盡保。如此不僅可以適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者流動(dòng)性特點(diǎn)，使其不因跨區(qū)域流動(dòng)而影響社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)與待遇享受，同時(shí)有助于確定發(fā)生事故時(shí)勞動(dòng)者的工作狀態(tài)，為后續(xù)認(rèn)定工作提供便利還能夠?qū)崿F(xiàn)信息實(shí)時(shí)記錄和共享，也可以大大降低溝通成本并提高協(xié)同工作效率，從而為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)減負(fù)。

（四）以職業(yè)傷害保障制度為基石，逐步完善相應(yīng)預(yù)防-康復(fù)體系

減少勞動(dòng)者職業(yè)傷害造成的損失是勞動(dòng)者權(quán)益保障的第一要義。我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》開(kāi)宗明義提到“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)，制定本條例”，這是我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)工傷保障的宗旨。因此，國(guó)家層面職業(yè)傷害保障政策的出臺(tái)并非終點(diǎn)，而是開(kāi)始。作為三位一體工傷保障中重要的兩環(huán)，適應(yīng)新業(yè)態(tài)就業(yè)特點(diǎn)的工傷預(yù)防和康復(fù)工作需要同步推進(jìn)。

總之，需要逐步建立起新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者繳得起、方便繳、廣受益的多檔次勞動(dòng)保障體系，同時(shí)做到社保記錄可轉(zhuǎn)移、待遇隨人走的信息系統(tǒng)，切實(shí)保障平臺(tái)從業(yè)者權(quán)益。應(yīng)充分運(yùn)用當(dāng)前資源，立足新業(yè)態(tài)發(fā)展實(shí)際，進(jìn)行多方面嘗試。

結(jié)語(yǔ)

未來(lái)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者保障制度的落實(shí)，需要政府、社會(huì)、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人共同努力。其中，政府不僅需要充分調(diào)研、聽(tīng)取多方意見(jiàn)改進(jìn)政策，還需要加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法力度，確保其落實(shí)；同時(shí)，需要政府制定更加完善的政策引導(dǎo)和支持機(jī)制。例如，對(duì)于切實(shí)貫徹新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者保障制度的企業(yè)，可以考慮給予一定的稅收減免、工會(huì)經(jīng)費(fèi)減免，降低企業(yè)的用工成本，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)和勞動(dòng)者的“雙贏”。對(duì)于社會(huì)而言，需要加大宣傳力度，努力使相關(guān)從業(yè)者獲得職業(yè)傷害保障的權(quán)利深入人心。特別應(yīng)該注意動(dòng)員社區(qū)，并發(fā)揮工會(huì)等組織的作用，有利實(shí)施監(jiān)督制度，切實(shí)保障平臺(tái)從業(yè)者勞動(dòng)保障的權(quán)益落到實(shí)處。對(duì)于企業(yè)而言，一方面要加強(qiáng)用人單位的守法意識(shí)，履行其社會(huì)責(zé)任，樹(shù)立關(guān)愛(ài)職工身心健康的理念；另一方面，必須激活用人單位的內(nèi)在動(dòng)力，為職工提供必要保障，嚴(yán)格依法執(zhí)行新業(yè)態(tài)從業(yè)者職業(yè)傷害保障制度。對(duì)于個(gè)人而言，需要樹(shù)立自我保護(hù)意識(shí)，積極主動(dòng)參保。

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷從粗放式向精細(xì)化發(fā)展的轉(zhuǎn)變，其企業(yè)員工管理也在向著規(guī)范化的方向發(fā)展，加強(qiáng)保障勞動(dòng)者權(quán)益將成為促進(jìn)這一業(yè)態(tài)未來(lái)良性發(fā)展的關(guān)鍵所在。