“智慧政府”建設(shè)的實踐路徑

曹宇薇

[摘 要]基于大數(shù)據(jù)時代背景、治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求、統(tǒng)治行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變等，“智慧政府”應(yīng)運而生。上?！皟蓮埦W(wǎng)”建設(shè)通過價值理念轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、流程再造、數(shù)據(jù)支撐、技術(shù)賦能等，打造出“以人為本”的上海樣本。今后，應(yīng)繼續(xù)加強頂層設(shè)計，完成流程再造，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)信息開放與共享，加強安全建設(shè)，推動政務(wù)服務(wù)和城市管理更加科學(xué)化、精細(xì)化、智慧化。

[關(guān)鍵詞]“智慧政府”; “一網(wǎng)通辦”; “一網(wǎng)統(tǒng)管”; 上海

一、問題提出

隨著時代的發(fā)展以及數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步，信息化、智能化、智慧化成為大勢所趨。國內(nèi)外就推動“智慧政府”建設(shè)相繼開展了實踐探索，美國、韓國、新加坡等國家相繼提出了“智慧政府”的建設(shè)框架與實施規(guī)劃，上海、杭州、深圳等地也借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗與路徑，探索建設(shè)了“兩張網(wǎng)”“城市大腦”“數(shù)字政府”等，以期推動政務(wù)服務(wù)和城市管理進(jìn)一步科學(xué)化、精細(xì)化、智能化、智慧化。

2017年，黨的十九大提出，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平 ①。2019年，黨的十九屆四中全會指出，建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則 ②。上海以智能化、智慧化為突破口，以政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的“兩張網(wǎng)”建設(shè)來推動“智慧政府”建設(shè)?？梢哉f，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”充分體現(xiàn)了“智慧政府”和服務(wù)型政府相融通的特點，也是上海這座超大城市的必然選擇。

二、何為“智慧政府”？

“智慧政府”（Smart Government）一詞產(chǎn)生于20世紀(jì)末，是“以公眾需求為導(dǎo)向，深度運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)對現(xiàn)有治理資源進(jìn)行優(yōu)化重組，政府組織結(jié)構(gòu)以及運行流程持續(xù)改進(jìn)，為公民提供無縫隙、智能化、個性化公共服務(wù)的政府治理模式” ③，應(yīng)包括智能辦公、智能監(jiān)管、智能服務(wù)、智能決策等四大方面 ④，要從智慧感知、智慧建站、智慧推送、智慧測評、智慧決策等五個方面進(jìn)行建設(shè) ⑤?！爸腔壅敝卫韯?chuàng)新應(yīng)當(dāng)包括科學(xué)化的政策制定、全程化的權(quán)力監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同治理、預(yù)防性的危機(jī)管理、精準(zhǔn)化的公共服務(wù)等 ⑥。要充分發(fā)揮“智慧政府”的作用，就要形成智慧的網(wǎng)絡(luò)辦公平臺，塑造良好的政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率，以合理高效的規(guī)劃實現(xiàn)城市各方面均衡發(fā)展，通過各項政策履行“智慧政府”職能，并以政策實施后的成效作為評判標(biāo)準(zhǔn) ⑦。

上?！皟蓮埦W(wǎng)”建設(shè)，即政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”是指秉承以用戶為核心的服務(wù)理念，依托全流程一體化在線服務(wù)平臺和線下辦事窗口，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項的一口受理、集成服務(wù)、“進(jìn)一網(wǎng)、能通辦” ⑧，旨在做到“高效辦成一件事”。城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”是指“通過建設(shè)、架構(gòu)和聯(lián)通與城市運行管理和突發(fā)事件應(yīng)急處置相關(guān)的各類城市運行系統(tǒng)，形成‘城市大腦’，并對海量城市運行數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、匯聚、分析、研判和應(yīng)用，從而實現(xiàn)城市運行‘一屏觀天下，一網(wǎng)管全城’目標(biāo)的技術(shù)治理模式” ⑨，旨在做到“高效處置一件事”。

三、為何建設(shè)“智慧政府”？

首先，這是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時代需要。伴隨著科技的進(jìn)步、城市的發(fā)展、治理理念的轉(zhuǎn)變、人民生活水平提高和需求增長等，城市治理難度越來越大，尤其是像上海這樣的超大城市，人口多、高樓多、企業(yè)多、事項多、風(fēng)險隱患大，而運用現(xiàn)代科技建設(shè)城市大腦，不僅可以為治理帶來更持久的推動力，也可以提升治理效率。因此，“智慧政府”是遵循時代要求的必然產(chǎn)物。

其次，這是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求。運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)推動城市管理手段、模式、理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。因此，需要對管理服務(wù)模式進(jìn)行創(chuàng)新，對行政方式進(jìn)行重塑，對政府職能和體制機(jī)制進(jìn)行變革，“智慧政府”建設(shè)是提升城市治理現(xiàn)代化水平的重要探索。

最后，這是統(tǒng)治行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變?！耙匀嗣駷橹行摹笔钦ぷ鞯暮诵臏?zhǔn)則，“人民城市人民建，人民城市為人民”理念回答了城市發(fā)展“依靠誰、為了誰”的問題。因此，要從人民角度出發(fā)，使政府能全面接觸社會與人民，使人民能切實參與進(jìn)來，形成人民與政府之間合作的網(wǎng)絡(luò)，加強政府回應(yīng)性，提升人民的安全感、滿意度與獲得感，促進(jìn)社會自治與共治。

四、如何建設(shè)“智慧政府”？

要建設(shè)好“智慧政府”，首先，應(yīng)做到價值理念與政府職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)管理服務(wù)模式的創(chuàng)新和行政方式的重塑;其次，要進(jìn)行政府部門的物理整合及機(jī)構(gòu)設(shè)置與結(jié)構(gòu)優(yōu)化;最后，要輔以政府流程再造與數(shù)字技術(shù)賦能，真正實現(xiàn)智慧化。

一是價值理念轉(zhuǎn)變。根據(jù)“雙層嵌套治理界面框架”，面向公民的一體化治理界面，其核心是滿足公民的政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)需求，如“一網(wǎng)通辦”;而面向決策者的一體化治理界面，其核心是滿足政府解決問題的需求，讓政府通過數(shù)據(jù)整合和部門協(xié)同來共同解決城市治理面臨的問題，如“一網(wǎng)統(tǒng)管” ⑩?！耙痪W(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”體現(xiàn)了從統(tǒng)治行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，從以部門管理為中心向以用戶服務(wù)為中心的轉(zhuǎn)變，從被動服務(wù)向主動服務(wù)的轉(zhuǎn)變，從以政府為本向以人民為中心的轉(zhuǎn)變?！耙痪W(wǎng)通辦”提供個性化、定制化的政務(wù)服務(wù)，通過打造個人主頁和企業(yè)專屬網(wǎng)頁加強與群眾和企業(yè)的互動，體現(xiàn)了“以用戶為中心”，并建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度，對民眾的接受服務(wù)體驗給予充分重視?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”同樣遵從“以人民為中心”的理念，從微觀角度觀察到個體最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，強化問題導(dǎo)向，通過精細(xì)化管理讓城市更有序、干凈、安全。

二是政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是政府處理好政府與市場、社會以及跨層級、跨部門、跨地區(qū)政府部門間關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”即運用現(xiàn)代技術(shù)推動政府職能轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新探索，以流程再造不斷優(yōu)化和改善政府過程，提升行政服務(wù)透明度，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府公信力 ！1。城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”則是強調(diào)管住、管好需要政府管理的關(guān)鍵領(lǐng)域和核心環(huán)節(jié)，采取信息化、智能化手段幫助政府部門更高效、精準(zhǔn)、客觀地發(fā)現(xiàn)問題，倒逼政府部門更好履職，形成事件處置的閉環(huán)，采取城市全生命周期的管理理念和模式，通過技術(shù)賦能和政府再造實現(xiàn)更好的“放”和更優(yōu)的“管”。因此，上海“兩張網(wǎng)”建設(shè)可以說是管理服務(wù)模式的創(chuàng)新和行政方式的重塑，是政府職能和體制機(jī)制的變革。

三是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。為推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”改革，上海成立“上海市大數(shù)據(jù)中心”以提供基礎(chǔ)性保障，聚焦數(shù)據(jù)整合和應(yīng)用，協(xié)調(diào)各區(qū)、各部門再造業(yè)務(wù)流程;構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺“一網(wǎng)通辦”總門戶，實現(xiàn)企業(yè)和群眾辦事的全流程服務(wù)、各級政府業(yè)務(wù)工作的一體化運作;設(shè)立行政服務(wù)中心，線上線下同步改革，推進(jìn)集成服務(wù)等 ！2。城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”則以城市運行管理中心作為運作實體，城市運行管理系統(tǒng)作為城市運行管理和應(yīng)急處置的主要載體，并打造“三級平臺，五級應(yīng)用”的基本邏輯架構(gòu)。市城運中心主要發(fā)揮頂層設(shè)計、賦能支撐、綜合指揮、應(yīng)急處置等職能;區(qū)城運中心則發(fā)揮樞紐、支撐功能，居中調(diào)度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào);街鎮(zhèn)城運中心則重在統(tǒng)資源、抓處置、強實戰(zhàn)。因此，上?！皟蓮埦W(wǎng)”建設(shè)體現(xiàn)了政府部門的物理整合及機(jī)構(gòu)設(shè)置與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

四是政府流程再造。“一網(wǎng)通辦”的核心就是推進(jìn)業(yè)務(wù)流程革命性再造，重構(gòu)部門內(nèi)部操作流程、跨部門跨層級跨區(qū)域協(xié)同辦事流程，強調(diào)通過線上改革倒逼線下改革，推進(jìn)政府管理和服務(wù)流程再造 ！3?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”則通過匯聚海量數(shù)據(jù)，打造城市運行生命體征指標(biāo)體系，掌握城市實時動態(tài)，進(jìn)行預(yù)測預(yù)判預(yù)警，并把管理要求、管理經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為算法模型，實時發(fā)現(xiàn)問題并自動派單，以線下管理需求引領(lǐng)線上智能化系統(tǒng)建設(shè)，以線上信息流、數(shù)據(jù)流倒逼線下業(yè)務(wù)流程全面優(yōu)化和管理創(chuàng)新，做到線上線下高度協(xié)同。由此可見，基于法律依據(jù)和支撐的管理和流程再造是提升政府治理能力和水平的重要手段和必經(jīng)之路。

五是數(shù)據(jù)技術(shù)賦能。數(shù)據(jù)與技術(shù)賦能強調(diào)通過各種途徑獲取整合城市數(shù)據(jù)，在保證安全的基礎(chǔ)上充分共享，通過對數(shù)據(jù)的分析與處理轉(zhuǎn)化為智慧服務(wù)和決策，利用5G、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，形成智慧的預(yù)警、應(yīng)對和處理，用于提供城市服務(wù)和解決問題 ！4?！耙痪W(wǎng)通辦”實現(xiàn)了推進(jìn)信息系統(tǒng)上云遷移、梳理公共數(shù)據(jù)“三清單”、編制公共數(shù)據(jù)資源目錄、形成統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源湖、按需實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享等?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”以安全保障和效率優(yōu)先為原則，建立了結(jié)合應(yīng)用需求的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。其技術(shù)支撐體系可概括為“六個一”，即“治理要素一張圖、互聯(lián)互通一張網(wǎng)、數(shù)據(jù)匯集一個湖、城市大腦一朵云、系統(tǒng)開發(fā)一平臺、移動應(yīng)用一門戶”。因此，只有完善對數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、集成、共享、安全等的設(shè)計，加強技術(shù)發(fā)展水平，才能更好地提供政務(wù)服務(wù)，進(jìn)行城市治理。

五、“智慧政府”建設(shè)提升策略選擇

“兩張網(wǎng)”建設(shè)打造了一個“人民城市人民建，人民城市為人民”的上海樣本。當(dāng)然，也仍然存在一些問題，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行提升：

首先，加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新體制機(jī)制。上級部門需要制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，下級部門才能在上級部門統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下充分發(fā)揮地方特色。

第二，加大改革力度，完成流程再造。應(yīng)進(jìn)一步樹立用戶意識，從民眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的需求出發(fā)，提供政務(wù)服務(wù)，開展城市治理;進(jìn)一步重構(gòu)操作流程及協(xié)同辦事流程，實現(xiàn)辦事與管理的高效率。

第三，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用。信息技術(shù)如今已成為推動社會變革的杠桿，但仍然存在用戶不愛用的問題。應(yīng)由管理人員提供需求，再由專業(yè)人員進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與信息技術(shù)開發(fā)，提升用戶滿意度。

第四，完善信息采集與管理鏈，推進(jìn)信息開放與共享。通過進(jìn)一步的數(shù)據(jù)全匯聚及開放共享，促進(jìn)跨地區(qū)、跨層級、跨部門的高效協(xié)同，解決部門之間的推諉問題，提高辦事與處置效率，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的更便捷和城市管理的更主動。

最后，加強安全建設(shè)，保障信息安全。在大數(shù)據(jù)時代，信息的安全保障是首要的，不僅要保證涉及國家安全的隱私得到保障，也要保護(hù)人民的個人隱私不被泄露，數(shù)據(jù)充分開放共享的前提是安全。

六、結(jié)語

要立足超大城市發(fā)展實際，不斷提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和水平，就要積極推進(jìn)“智慧政府”建設(shè)。上海的“兩張網(wǎng)”建設(shè)實踐即以群眾需求和城市治理突出問題為著力點，在數(shù)據(jù)匯集、系統(tǒng)集成、聯(lián)勤聯(lián)動、共享開放等方面做工作，全力推動政務(wù)服務(wù)和城市管理進(jìn)一步科學(xué)化、精細(xì)化、智慧化。“智慧政府”建設(shè)探索的道路還遠(yuǎn)不止這些，政府應(yīng)進(jìn)一步加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新體制機(jī)制;加大改革力度，完成流程再造;完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用;完善信息采集與管理鏈，推進(jìn)信息開放與共享;加強安全建設(shè)，保障信息安全等，從而為推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活提供有力支撐。

注釋：

①《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社，2020年版，第38頁。

②《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版。

③周盛：《走向智慧政府：信息技術(shù)與權(quán)力結(jié)構(gòu)的互動機(jī)制研究——以浙江省“四張清單一張網(wǎng)”改革為例》，《浙江社會科學(xué)》2017年第3期。

④金江軍：《智慧政府：電子政務(wù)發(fā)展的新階段》，《信息化建設(shè)》2011年第11期。

⑤于施洋、楊道玲、王璟璇、張勇進(jìn)、王建東：《基于大數(shù)據(jù)的智慧政府門戶：從理念到實踐》，《電子政務(wù)》2013年第5期。

⑥胡稅根、王匯宇、莫錦江：《基于大數(shù)據(jù)的智慧政府治理創(chuàng)新研究》，《探索》2017年第1期。

⑦關(guān)靜：《智慧城市中的智慧政府：核心特征與目標(biāo)設(shè)定》，《長白學(xué)刊》2013年第3期。

⑧陶振：《政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”何以何能？——以上海為例》，《蘭州學(xué)刊》2019年第11期。

⑨董幼鴻、葉嵐：《技術(shù)治理與城市疫情防控：時間邏輯及理論反思——以上海市X區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”運行體系為例》，《東南學(xué)術(shù)》2020年第3期。

⑩！4李文釗：《雙層嵌套治理界面建構(gòu)：城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方向與路徑》，《電子政務(wù)》2020年第7期。

！1 ！2 ！3趙勇、葉嵐、李平：《“一網(wǎng)通辦”的上海實踐》，上海人民出版社，2020年版，第35-38、14-23、18-23頁。

作者單位：中共上海市委黨校

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>