基于三維政策工具框架的我國校園網(wǎng)球政策研究

劉 貝

前言

“7號文件”的頒布使青少年體質(zhì)健康問題重新引起教育界重視。如何科學(xué)有效地提升青少年體質(zhì)健康水平，是亟待思考與解決的問題。其中，培養(yǎng)積極健康的生活方式無疑是解決青少年體質(zhì)下降的重要途徑1。恰逢提升青少年體質(zhì)健康的重要時期，校園網(wǎng)球?qū)W(xué)校體育體制改革，培養(yǎng)網(wǎng)球后備人才以及豐富“全面發(fā)展理念”有助推作用?！督逃哭k公廳關(guān)于開展全國青少年校園網(wǎng)球試點工作的通知》《教育部辦公廳關(guān)于公布2018年全國青少年校園網(wǎng)球特色學(xué)校名單的通知》等文件就如何在全國遴選青少年校園網(wǎng)球試點學(xué)校以及推廣實施途徑，制定詳細標準和規(guī)范。政策是政府或社會公共權(quán)威在一定的歷史時期為達到一定的目標而制定的行動方案和行為依據(jù)2。置之于現(xiàn)實政治生態(tài)范疇，常見的問題在于政策制定主體的工具選擇是否與時俱進，實施的校園網(wǎng)球現(xiàn)行政策是否合理，政策工具選擇傾向如何，政策工具使用在那些主要方面，其中主要使用緣由又是什么。以上是本文研究的目的與初衷。本文基于治理層次學(xué)說，搭建校園網(wǎng)球發(fā)展相關(guān)維度的立體分析框架，發(fā)掘篩選出的現(xiàn)行校園網(wǎng)球政策文本核心內(nèi)容，探尋并解答以上問題是對進一步優(yōu)化政策工具和政策制定起指導(dǎo)作用和理論意義。

1 政策工具理論與治理層次學(xué)說簡介

20世紀50年代，美國學(xué)者Dahl和Lindblom首次提出“政策工具”概念3。廣義上只是政府達到目的的一種手段。豪利特和拉米什認為“政策工具”只是政府制定政策的手段，用于管理4。歐文·E·休斯認為這是“政府的行為方式是通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制”5。政策工具應(yīng)用于體育研究范疇，楊曉東（2004）、張曉琳（2009）、肖謀文（2012）分別在體育政策績效評估、體育政策方法以及政策效果評價方面闡述與研究。整體而言，政策工具本質(zhì)上是服務(wù)于政府的原始管理手段。

治理層次學(xué)說始于政策工具內(nèi)涵的分支，是布魯金和坦霍伊維爾霍夫融合政策工具與治理層次學(xué)說中統(tǒng)合實質(zhì)性與程序性工具的研究成果，也是基于政策工具內(nèi)涵和要素提出的操作層工具、戰(zhàn)術(shù)層工具和戰(zhàn)略層工具6。操作性工具：物品供給予生產(chǎn)的“媒介”；戰(zhàn)術(shù)層工具：操作層面的使用方式；戰(zhàn)略層工具：操作層面的“制度化手段”7。

2 研究思路與政策文本選擇

2.1 研究思路與設(shè)計

基于本文研究主題，匯總國家層面和與地方層面校園網(wǎng)球政策，以政策工具視角審視，運用治理層次學(xué)說，選取校園網(wǎng)球政策核心文本，構(gòu)建三維立體分析框架（見圖1），進行定性、定量分析，以期滿足本文研究目的。

圖1 校園網(wǎng)球政策文本內(nèi)容分析框架9

2.2 政策文本來源與選擇

本文查閱中國政府網(wǎng)、國家體育總局及各地方政府網(wǎng)站，以“校園網(wǎng)球”“網(wǎng)球特色”“青少年網(wǎng)球”為主題詞，共搜索30條政策文本，其中黨中央文件11份，地方政府19份。運用文本分析法，篩選出與主題詞內(nèi)容相關(guān)度較高文本，剔除掉相關(guān)性不足文本，共確定9份最終政策研究樣本（見表1）。其篩選原則如下：1）政策文本名稱包含主題字且指代明顯；2）政策文本內(nèi)容聚焦現(xiàn)實，密切聯(lián)系“主題詞”且鮮少涉及宏觀領(lǐng)域；3）明確表達政策主體態(tài)度，如意見、計劃、通知等。

表1 我國校園網(wǎng)球政策匯總表

3 基于治理層次學(xué)說構(gòu)建校園網(wǎng)球政策分析框架

3.1 X維度：政策工具選擇

始于治理層次學(xué)說，起于布魯金和坦霍伊維爾霍夫融合政策工具，將地方校園網(wǎng)球政策文本依據(jù)標志詞工具，分類為操作層工具、戰(zhàn)術(shù)層工具和戰(zhàn)略層工具（見圖2）。操作層工具代表政策主體的干預(yù)強度，強調(diào)“強制性”以及主客體連接作用，涵蓋一系列工具標志詞：學(xué)校等（豪利特，M拉米什，2006）。戰(zhàn)術(shù)層工具代表政策主體使用手段，涵蓋工具標志詞為規(guī)定等6。戰(zhàn)略層工具代表政策主體制度管理，工具標志詞主要是提供與規(guī)范等6。三種政策層均衡使用才可保證政策的科學(xué)性和合理性8。其中，（彼得斯，馮尼斯潘，2006）操作層工具作為主要推動力量，戰(zhàn)術(shù)層工具作為重要推動力量，戰(zhàn)略層工具作為重要激勵作用。

圖2 政策工具對校園網(wǎng)球運動的作用

3.2 Y維度：政策發(fā)展維度

政策發(fā)展維度并非盲目“分門別類”，受制于歷史局限性，單一維度無法滿足其需求8。所以，探索網(wǎng)球進校園試點，須立足推廣、教學(xué)、競賽、宣傳以及榮譽等層面審時度勢（劉貝貝，2013）（見表2）。

表2 Y緯度（校園網(wǎng)球政策發(fā)展緯度）8

3.3 Z緯度：地域

經(jīng)濟發(fā)達國家與中國合作文件中，體育內(nèi)容更為詳盡9。同理，不同經(jīng)濟體、不同地域的體育內(nèi)容發(fā)展徑向不同，聚焦政策文本等級程度以及地域分布特點，劃分并排序7個地區(qū)：北京市、成都市、深圳市、上海市、江蘇省、湖南省、泰安市（見圖1）。

3.4 校園網(wǎng)球政策文本編碼

編碼是將分析單元分配到類目系統(tǒng)中去的過程，借助計算機軟件進行計算與統(tǒng)計10。具體編碼步驟是：第一，將9份原始政策文本導(dǎo)NVivo11pro軟件；第二，研讀文本標志詞產(chǎn)生的節(jié)點，進一步優(yōu)化；第三，對原始資料生成結(jié)果后，優(yōu)化與剔除。其中，編碼格式：時間編碼-X緯度編碼-Y緯度編碼-Z緯度編碼（見表3）。解釋如下：1）時間編碼：見表1，時間最早為01，依次排序至09；2）X緯度編碼：依據(jù)各層面標志詞單元的次序排列，操作層工具為01，之后依次排列；3）Y緯度編碼：推廣層面為01，教學(xué)層面02，之后依次排列；4）Z緯度編碼：依據(jù)地域劃分順序，北京市為01，成都市為02，之后依次排序。由于政策本身具有權(quán)威性和時效性且經(jīng)過多次校對，故具有較高信效度。

表3 校園網(wǎng)球政策文本劃分單元編碼示意表

4 基于三維分析框架的校園網(wǎng)球政策結(jié)果分析

4.1 校園網(wǎng)球政策X軸分析

統(tǒng)計顯示（見表4），X軸緯度匯總至329條校園網(wǎng)球政策工具，操作層工具合計187條校園網(wǎng)球政策工具，占據(jù)三大政策工具總數(shù)的57.4%。戰(zhàn)術(shù)層工具合計103條政策工具，比重為31.3%。戰(zhàn)略層工具合計39條政策工具，占比11.3%。

表4 校園網(wǎng)球政策X緯度條文分布情況

政策是實現(xiàn)社會目標的手段11。教育部辦公廳明確提出到2021年全國青少年校園網(wǎng)球項目扎實推進。但目前存在的新冠肺炎疫情仍考驗著中國體育事業(yè)的發(fā)展12，不平衡、不充分的發(fā)展問題仍困擾著校園網(wǎng)球政策目標的實現(xiàn)。為解決校園網(wǎng)球發(fā)展困境，應(yīng)依托政府、市場、社會等“扁平化”層次治理13，而實現(xiàn)校園網(wǎng)球治理目標最大化。

目前，校園網(wǎng)球政策工具主要以操作層為主，戰(zhàn)術(shù)層工具和戰(zhàn)略層工具較少。操作層工具是政策主體的“強硬”表現(xiàn)，表明以操作層面工具為主的政策選擇“高強制”權(quán)力傾向，留給戰(zhàn)術(shù)層和戰(zhàn)略層工具的實施空間狹小，反映出傳統(tǒng)政府“大包干”行為。究其原因，從以下視角切入分析。

基于體育公共服務(wù)視角，均等化的體育公共服務(wù)理念必然是民主和諧社會的實質(zhì)體現(xiàn)14，政府主體為體現(xiàn)公平，利用59條“信息發(fā)布”和50條“鼓勵與供給”實現(xiàn)目標。則大量使用操作層政策工具的原因所在。

基于新時代體育治理體系視角，辨析占比為31.3%的戰(zhàn)術(shù)層工具和11.3%的戰(zhàn)略層工具的原因。2019年和2020年全國體育會議強調(diào)政府和體育有關(guān)部門權(quán)利下放，充分利用社會組織、市場、群眾等多元主體展開15。為此，校園網(wǎng)球政策中，“校企合作”工具出現(xiàn)17條，“校園網(wǎng)球發(fā)展與引導(dǎo)”工具出現(xiàn)25條，“信任與合作”工具出現(xiàn)6條，“培育市場”工具出現(xiàn)6條等，旨在執(zhí)行主體多元共享，協(xié)同治理。

綜上所述，我國校園網(wǎng)球政策工具更偏向于操作層工具使用，遠離新時代體育治理體系初衷（楊樺，2015），不符合新時代倡導(dǎo)民主政策治理理念中強制性工具向低強制過渡。戰(zhàn)術(shù)層工具使用比例較低，不利于政策客體的多元主體參與，有違“一核多元”治理理念（馮加付，郭修金，2020）。戰(zhàn)略層工具使用太少，無法更好地起到對校園網(wǎng)球發(fā)展的激勵作用。

4.2 校園網(wǎng)球政策Y軸分析

Y軸維度研究范疇主要涵蓋推廣層面、教學(xué)層面、競賽層面、宣傳層面、榮譽層面發(fā)展維度以及所屬標志詞（見表2）。其中，推廣層面比重最高，比重57.4%。宣傳層面比重最少，比重4.0%（見表5）。

表5 校園網(wǎng)球Y軸發(fā)展維度政策文本分布情況

對比可知，政策主體偏向使用推廣層面，政府注意力放在了場地規(guī)劃、師資培訓(xùn)與配備、社會支持方面。思其緣由，（魏玉琴，2010）場地規(guī)劃是校園網(wǎng)球發(fā)展的基礎(chǔ)條件，依托校園網(wǎng)球?qū)龅匾蟮钠者m性16，教育部首要考慮推廣校園網(wǎng)球的可行性因素。其次考慮師資層面，2021年成都市學(xué)校特色體育項目建設(shè)工作計劃中總體目標和主要任務(wù)重點指出，開展年度體育教師（教練員、裁判員）培訓(xùn)工作，年培訓(xùn)人數(shù)不少于8000人，提高廣大體育教師的執(zhí)教、組訓(xùn)能力和水平。而社會支持層面內(nèi)涵較大，政策本身的號召力，引導(dǎo)社會層面財力、人力、物力等資源要素的紛流入，對政策的執(zhí)行與助推作用可見一斑。表明校園網(wǎng)球政策在發(fā)展維度更偏向于推廣層面。

與校園“三大球”相比，校園網(wǎng)球的榮譽和宣傳層面發(fā)展緯度處于失衡狀態(tài)。源于2019年《體育強國建設(shè)綱要》中“全面推動足球、籃球、排球運動的普及和提高”。辯證看待，此時期相關(guān)政策制定傾向于宣傳“三大球”，反而缺乏對校園網(wǎng)球宣傳的關(guān)注度。致使榮譽層面缺失，資金、獎勵和通報表揚的比重不足總量的6%，表明政策實施過程中常以參與比賽的場次、所取得競賽名次作為政策執(zhí)行檢查標準及獲得獎勵的資本（姜南，2017），不利于校園網(wǎng)球整體發(fā)展。

教學(xué)和競賽層面是政策發(fā)展維度的“生命力”。兩者占比相近，但總體比例較低。校園網(wǎng)球教學(xué)質(zhì)量反映出教學(xué)的實際效果17，更反映出學(xué)校師資和重視力度，可教學(xué)層面比重略低于競賽層面，表明政策主體忽略了校園網(wǎng)球?qū)俜?wù)于青少年健康的本質(zhì)。例如，（劉海元2008）在健康體育課程標準中明確提出保質(zhì)保量上好體育課。

綜上所述，校園網(wǎng)球Y軸發(fā)展緯度仍存在各比例失衡問題。整體發(fā)展維度更偏向于推廣層面。榮譽和宣傳層面發(fā)展緯度比例太低且失調(diào)，突出政策主體“重結(jié)果輕過程”的弊端。教學(xué)和競賽層面比重不高且“兩不相顧”，不利于校園網(wǎng)球可持續(xù)發(fā)展。

4.3 校園網(wǎng)球政策Z軸分析

校園網(wǎng)球Z軸維度內(nèi)容實質(zhì)是政策條文中地域分布情況，其中整理出“北京市”出現(xiàn)66條，占比18.8%，“成都市”出現(xiàn)41次，占比11.2%，“深圳市”出現(xiàn)37次，占比10.0%，“上海市”出現(xiàn)34次，占比9.1%，“江蘇省”出現(xiàn)43次，占比11.9%，“湖南省”出現(xiàn)50次，占比14.0%，“泰安市”出現(xiàn)54次，占比15.8%。

由此看出，“北京市”和“泰安市”條文比重相近且突出，表明校園網(wǎng)球政策的綱領(lǐng)性、概括性文件和地級市積極執(zhí)行層面呈正相關(guān)。以經(jīng)濟學(xué)視角分析，北京市之經(jīng)濟體是校園網(wǎng)球推廣的“壓艙石”。泰安市雖屬市級，經(jīng)濟相對有限的前提下，積極履行政府推進校園網(wǎng)球之政策，為其他市級單位“表率”。側(cè)面說明我國市級單位執(zhí)行層面響應(yīng)不足和履行缺失等問題。

“成都市”和“江蘇省”兩者條文比例幾乎接近，表明兩者對校園網(wǎng)球政策的推廣策略和意圖相接近。其中，兩者在量化政策目標數(shù)量上同為3個，涉及運動項目推廣、人數(shù)規(guī)模以及新興特色項目?；趪抑卫韺用?，利用量化的政策目標，雖然體現(xiàn)地方政府較強的治理能力，但是忽略了制定彈性政策和“慢治理”利好，囿于政策治理選擇的余地，不利于校園網(wǎng)球政策可持續(xù)治理。

上海市和深圳市總體條文量排名最低，表明政策內(nèi)容體量和范圍偏少。2020年5月，“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局”需要充分發(fā)揮核心經(jīng)濟城市圈帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展18。對比審視，“上海市”和“深圳市”的條文量未充分發(fā)揮核心經(jīng)濟優(yōu)勢，對校園網(wǎng)球政策的執(zhí)行效果貢獻不足。

綜上所述，校園網(wǎng)球Z軸地域緯度存在改進層面?！氨本┦小焙汀疤┥绞小睏l文比例適中，但是全國市級單位執(zhí)行層面響應(yīng)不足?！俺啥际小焙汀敖K省”政策推廣策略一致，但是未體現(xiàn)彈性政策和“慢治理”層面。“上海市”和“深圳市”條文比例最低，未發(fā)揮自身核心經(jīng)濟優(yōu)勢。

4.4 校園網(wǎng)球政策X-Y-Z維度交叉分析

對校園網(wǎng)球政策設(shè)置三維立體交叉分析，旨在多數(shù)據(jù)、多角度、開闊性、全面化的融合挖掘。

基于X-Y緯度分析，（陳振明，2014）可知政策主體與發(fā)展維度上政策客體的交互作用。通過數(shù)據(jù)剝離（見表4、表5），得出一個共性現(xiàn)象，X軸操作層工具與Y軸推廣層面合作緊密，占比最高。隨著“體教結(jié)合”過渡至“體教融合”（吳建喜，池建，2014）、深化體育教育發(fā)展改革背景下，教育部辦公廳發(fā)文《關(guān)于開展全國青少年校園網(wǎng)球試點工作的通知》，確定上海、江西、廣東、重慶、四川、云南等6個省市作為全國青少年校園網(wǎng)球試點地區(qū)，全國共計遴選500所，并聚焦“信息發(fā)布”對“學(xué)?！睌?shù)量提出要求。綜上表明，政府增大行政干預(yù)和宏觀調(diào)控，利用操作層工具中“信息發(fā)布”和“學(xué)?！惫ぞ撸苿有@網(wǎng)球在“場地”“師資”和“社會支持”方面發(fā)展，體現(xiàn)了堅定不渝的校園特色項目改革之決心。

基于X-Z緯度分析，可知政策主體與地域發(fā)展維度的交互作用。數(shù)據(jù)交叉分析表明，X維度的操作層工具和戰(zhàn)術(shù)層工具中，使用“信息發(fā)布”和“規(guī)定”工具的比例偏向于Y維度“北京市”。X維度中“企業(yè)”“鼓勵與供給”“校企合作”以及“培育市場”工具偏向于Y維度中“上海市”和“深圳市”地域維度。分析表明，其政策利用首都地域優(yōu)勢“圖發(fā)展”無可厚非，但政策工具使用“媒介”的單一性阻礙了地域本身的影響力，尤其是“體育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”下，如何落實“三去一降一補”的重點任務(wù)19，不僅需要X維度中操作層工具，更需要多地域、多核心經(jīng)濟圈的Z緯度工具。

最后，聚焦于X-Y-Z立體范疇內(nèi)分析，操作層工具（01）-推廣層面（01）-北京市（01）的編碼組合處于核心維度區(qū)，依次向外“輻射”，戰(zhàn)術(shù)層工具（02）-競賽層面（03）-湖南省（06）和戰(zhàn)略層工具（03）-宣傳層面（04）-上海市（04）分置于三維框架的中層和外層。茍仲文指出，體育部門和教育有關(guān)部門應(yīng)圍繞全國一盤棋，鞏固拓展青少年體育的三大陣地20。所以，引經(jīng)據(jù)典，圍繞校園網(wǎng)球政策框架核心區(qū)為主體，輻射、呼應(yīng)中層和外層優(yōu)先發(fā)展，對構(gòu)建校園網(wǎng)球發(fā)展體系起關(guān)鍵作用。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

依據(jù)三維立體框架，深入分析校園網(wǎng)球政策條文數(shù)據(jù)，得出以下結(jié)論：

5.1.1 操作層工具比例達到57.4%，使用過溢現(xiàn)象明顯。表現(xiàn)出政策文本“強制性”權(quán)利傾向比例過大，傳統(tǒng)政府治理的“大包干”思想殘存過多，不符合現(xiàn)代化治理中“高強制”逐漸減少的基本趨勢”。

5.1.2 戰(zhàn)術(shù)層工具比例為31.3%，多元治理層次不足，說明參與執(zhí)行的主體數(shù)量有限，不符合“一核多元”治理層次，對校園網(wǎng)球發(fā)展的拉動作用不足。

5.1.3 戰(zhàn)略層工具使用比例為11.3%，使用頻率過少，無法起到對校園網(wǎng)球政策工具本身屬性的激勵作用。

5.1.4 基于Y軸發(fā)展維度分析，各層次比例失調(diào)現(xiàn)象突出，推廣層面占比過多，宣傳和榮譽層面過低，呈現(xiàn)“一大兩小”畸形推廣體系，不利于校園網(wǎng)球可持續(xù)發(fā)展。

5.1.5 基于Z軸地域維度數(shù)據(jù)顯示，全國市級單位執(zhí)行層面對校園網(wǎng)球試點政策的響應(yīng)度不足，“上海市”和“深圳市”發(fā)文比例較低，未充分發(fā)揮自身核心經(jīng)濟優(yōu)勢和“特區(qū)”表率作用。

5.2 建議

5.2.1 適度減少操作層政策工具的使用比例，合理發(fā)展“校企合作”和“培育市場”工具比例。“校企合作”工具的使用象征著“校-俱-家”模式的豐富探索，對校園網(wǎng)球政策提倡的“網(wǎng)球特色試點”之理念遙相呼應(yīng)，從而分解政策“強制性”殘留的“陣痛”。增加使用“培育市場”工具的比例是踐行體育產(chǎn)業(yè)版圖和擴大體育消費的有力舉措，從而保持“強制性”減弱趨勢下契合新時代體育治理體系的有力發(fā)展。

5.2.2 選擇戰(zhàn)術(shù)層政策工具時，注意“規(guī)定”工具和“校園網(wǎng)球發(fā)展與引導(dǎo)”工具的比例差異，多重視其他因素的重要作用。政府應(yīng)順應(yīng)“一核多元”之治理理念，帶動校園網(wǎng)球及其他項目協(xié)同發(fā)展。

5.2.3 基于公共政策平衡理論角度，決策者應(yīng)注重社會利益的平衡分配，對戰(zhàn)略層政策工具及其要素統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制定。提供與規(guī)范校園網(wǎng)球市場要素，建立國際化舞臺的合作與倡議，利用學(xué)校體育輿論效應(yīng)，宣傳和呼吁校園網(wǎng)球特色和勞動成果，以此共同助力校園網(wǎng)球的政策制定。

5.2.4 完善校園網(wǎng)球Y維度推廣體系，避免各層面差異化發(fā)展。引導(dǎo)核心城市群優(yōu)質(zhì)資源，合理發(fā)揮地域維度優(yōu)勢。