大城管體系的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與運行機制

文｜全國市長研修學(xué)院城市發(fā)展研究所研究員 余池明

大城管體系誕生于上個世紀80年代中期，隨著以城市為中心的經(jīng)濟體制改革的進展和城鎮(zhèn)化開始進入快速發(fā)展階段，為了應(yīng)對城市市容環(huán)衛(wèi)、交通等秩序整治的需要，沿海地區(qū)城市和大中城市率先成立城市管理高位協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)——城市管理委員會，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，下設(shè)城管辦，協(xié)調(diào)城市各相關(guān)委辦局齊抓共管[1]。作為實踐中產(chǎn)生的一種跨部門高位協(xié)調(diào)機制，理論上研究不太多。本文試圖從系統(tǒng)管理和整體性治理的角度對大城管體系的內(nèi)涵、構(gòu)成和運行機制進行初步的討論。

1 大城管體系的概念

實際工作中，“大城管”是相對于“小城管”而言的。“小城管”是指城市管理部門的工作，“大城管”是指城市人民政府牽頭，城市管理相關(guān)部門共同參與一起做好城市管理工作的做法。因此，大城管體系是指實行市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，城市綜合管理相關(guān)部門按照職責(zé)齊抓共管、區(qū)級人民政府為管理重心、街道辦事處實行屬地化管理、充分發(fā)揮社區(qū)自治管理和市民廣泛參與的城市管理體制。這里的城市綜合管理并不是包括城市經(jīng)濟、社會管理的廣義的城市管理，而是指與城市規(guī)劃、城市建設(shè)并列的城市基礎(chǔ)設(shè)施運行以及市容環(huán)境等城市公共空間秩序的管理[2]。

2 大城管體系的類型

根據(jù)大城管體系領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的范圍和力度可以把大城管體系分為兩種類型[3]：

2.1 強大城管制

強大城管制的主要標志是領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格高，一是由一把手市長擔(dān)任城市管理委員會主任，二是政府副秘書長甚至主管副市長擔(dān)任城市管理委員會日常辦事機構(gòu)城管辦的主任，這樣高位協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威性和指揮調(diào)動力度比較大。如廈門市從2019年起對“大城管”體制進一步調(diào)整升級，明確市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任城市管理委員會主任，由分管副市長擔(dān)任城管辦主任，同時市政府所有部門以及區(qū)縣政府都作為成員單位，成員單位全覆蓋，是目前覆蓋范圍最大的“大城管”體制案例，可以說是“強大城管制”的一個典型代表。各縣（市、區(qū)）參照成立城市運行管理工作組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，完善城市運行管理體系，具備與數(shù)字化城市運行管理相適應(yīng)的工作條件，建立城市運行管理長效機制，并按照國家、省、市有關(guān)要求完成城市運行管理工作任務(wù)。

表1 強大城管制與弱大城管制比較

圖1 大城管組織體系

圖2 大城管系統(tǒng)

2.2 弱大城管制

“弱大城管制”的主要標志是領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格不如“強大城管制”，由分管城市管理工作的副市長擔(dān)任城市管理委員會主任、城市管理局局長兼任城管辦主任。顯然，這種模式僅僅覆蓋分管副市長能夠協(xié)調(diào)的少數(shù)部門，覆蓋面比較小，包括的成員單位數(shù)量有限、協(xié)調(diào)力度也比較小?！叭醮蟪枪苤啤迸c市政府成立的各工作領(lǐng)域的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)類似，難以應(yīng)對現(xiàn)代城市運行的綜合性和復(fù)雜性。

3 大城管的組織領(lǐng)導(dǎo)體系

3.1 城市管理委員會（城市管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組）

市城市管理委員會（以下簡稱“市城管委”）是全市城市管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，主任由市長兼任；副主任由市委、市人大常委會、市政府、市政協(xié)分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，成員由區(qū)政府和市直有關(guān)職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)組成。

作為高位協(xié)調(diào)機構(gòu)的城市管理委員會，其主要職責(zé)包括：

（1）研究制定城市管理的政策、法規(guī)、規(guī)劃、計劃、意見、辦法；

（2）統(tǒng)籌部署、協(xié)調(diào)調(diào)度、組織實施、督查指導(dǎo)城市管理工作，協(xié)調(diào)督辦城市管理工作中的重大問題；

（3）界定區(qū)政府及市直有關(guān)單位城市管理工作職責(zé)，明確管理責(zé)任，下達工作任務(wù)，實行目標管理；

（4）檢查、指導(dǎo)、督促、考核區(qū)政府及市直有關(guān)單位城市管理工作。

3.2 城市管理委員會辦公室（以下簡稱“市城管辦”）

承擔(dān)市城管委日常工作。市城管辦一般設(shè)在市城市管理局，主任由市政府分管副秘書長或市政府辦副主任兼任，常務(wù)副主任由市城管局主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，設(shè)副主任若干名。

3.3 城市管理委員會成員單位

城市管理委員會的成員單位可以分為四類：第一類是城市管理相關(guān)部門。這一類包括兩部分，一是城市管理執(zhí)法部門，這是指按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定的職責(zé)范圍直接負責(zé)城市市政公用設(shè)施、園林綠化和市容環(huán)衛(wèi)等三個行業(yè)管理以及城市管理領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法的部門；二是負有部分城市管理職責(zé)如交通、河道、排污等與城市管理部門由部分交叉聯(lián)動的政府部門，以及與提高市民文明素質(zhì)有關(guān)的政府和市委相關(guān)部門；第二類是下一級區(qū)縣人民政府；第三類是數(shù)字化（智慧化）城市管理指揮中心，按照一網(wǎng)統(tǒng)管的發(fā)展趨勢，建議指揮中心只屬于市政府辦公廳；第四類是服務(wù)于城市運行的市政公用企業(yè)。

4 大城管體系的系統(tǒng)構(gòu)成

從管理系統(tǒng)的角度來看，大城管體系由決策、指揮、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、考核評價、決策參謀等子系統(tǒng)構(gòu)成，并形成一個PDCA循環(huán)的閉環(huán)管理系統(tǒng)。

4.1 決策子系統(tǒng)

決策子系統(tǒng)是指市城市管理委員會，有的城市叫城市管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，或者城市治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。決策子系統(tǒng)的職能是負責(zé)城市管理發(fā)展規(guī)劃和年度計劃的制定，以及貫徹落實市委市政府關(guān)于城市管理重大事項的決策和政策；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市管理委員會各成員單位之間的關(guān)系。

4.2 指揮子系統(tǒng)

指揮子系統(tǒng)是指設(shè)立只屬于市政府辦公廳的城市運行管理指揮中心，獨立負責(zé)城市運行管理數(shù)據(jù)的融合，協(xié)調(diào)城市管理問題的發(fā)現(xiàn)、派遣、處理和評價等工作流程。城市運行管理服務(wù)平臺具體承擔(dān)指揮中心的職責(zé)，根據(jù)市委市政府及城市管理委員會授權(quán)，按照數(shù)字城管指揮手冊，負責(zé)立案、派遣、處置、結(jié)案、評價閉環(huán)管理流程。

4.3 執(zhí)行子系統(tǒng)

執(zhí)行子系統(tǒng)實際上包括城市管理委員會的所有成員單位，其中又分為幾種不同的類型。第一類是直接承擔(dān)城市運行管理相關(guān)職能的部門，如城市管理局（城市管理綜合行政執(zhí)法局）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、自然資源局、交通管理局等；第二類是密切相關(guān)部門，如公安、環(huán)境保護、水務(wù)、民政、市場監(jiān)管、商務(wù)、文旅等管理部門；第三類是與提高市民素質(zhì)和文明創(chuàng)建等與城市管理間接相關(guān)的部門，如科教文衛(wèi)、宣傳、組織等部門；第四類是區(qū)縣人民政府、街道等負責(zé)城市日常管理和屬地管理的塊塊；第五類是從事城市管理運行維護的市政公用企事業(yè)單位，負責(zé)市政實施的養(yǎng)護、保潔服務(wù)等。

4.4 協(xié)調(diào)子系統(tǒng)

通過聯(lián)席會議、聯(lián)動機制、協(xié)作機制、信息共享機制、案件移送機制、司法刑行銜接機制等協(xié)調(diào)審批、日常監(jiān)管與執(zhí)法的關(guān)系，協(xié)調(diào)與城市運行密切相關(guān)的需要聯(lián)動的各個部門。

4.5 考核評價（反饋）子系統(tǒng)

城市管理委員會（城市管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組）代表城市人民政府對市直部門和各區(qū)、縣城市綜合管理服務(wù)工作的評價。市委、市政府及城市管理委員會授權(quán)的考核機構(gòu)負責(zé)對大城管成員單位及相關(guān)部門具體考核評價工作。具體工作一般由城管辦牽頭負責(zé)，發(fā)揮城市管理控制系統(tǒng)的反饋功能。

4.6 咨詢參謀子系統(tǒng)

咨詢參謀子系統(tǒng)是大城管體系的參謀部，一是發(fā)揮城市管理部門下屬科研單位的作用，讓它們承擔(dān)部分城市管理問題和政策方面的研究，二是組成城市管理專家智庫，由市內(nèi)外行業(yè)和城市管理專家學(xué)者組成，作為大城管工作的智庫，對城市管理重點工作提出決策咨詢建議。如南京市城市治理委員會就在推進南京城市治理工作中發(fā)揮了積極作用。

4.7 大城管城市運行管理服務(wù)平臺（信息子系統(tǒng)）

按照《城市綜合管理服務(wù)平臺建設(shè)指南》的要求，搭建國家、省、市三級城市運行管理服務(wù)平臺，形成國家自上而下指導(dǎo)城市管理工作的信息平臺。拓展原有數(shù)字化城市管理平臺的功能，將行業(yè)管理平臺以及城市管理委員會其他成員單位的數(shù)據(jù)接入城管平臺。加大人工智能和大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，提高城市運行智能化監(jiān)測水平，發(fā)揮輔助決策作用，推動數(shù)字城管向智慧城管升級。把市級平臺作為城市管理委員會的工作平臺，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度、監(jiān)督考核、綜合評價和公眾服務(wù)等功能目標。各級平臺應(yīng)通過國家電子政務(wù)外網(wǎng)等交換網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)平臺間數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。

5 大城管體系的運行機制

大城管的有效運行包括以下工作機制：

一是目標和計劃管理機制。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，按照目標管理原則建立規(guī)劃和計劃管理機制。通過五年規(guī)劃確定城市管理五年發(fā)展的指導(dǎo)思想、遵循的原則、總體目標、主要任務(wù)和保障措施。制定年度計劃并納入政府年度工作，作為相關(guān)部門履職和考核的依據(jù)。

二是多級聯(lián)動機制。構(gòu)建市、區(qū)、街道三級城市綜合管理聯(lián)動工作機制，形成上下貫通，橫向到邊、縱向到底，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門、社會組織和居民多元主體的工作體系。

三是城市管理體檢機制。建立健全“一年一體檢、五年一評估”的城市管理體檢評估制度，強化對市政設(shè)施、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)等城市運行管理狀況的評估。制定城市運行體征指標體系和城市管理體檢評估標準，定期開展體檢評估，制定年度建設(shè)和整治行動計劃，依法依規(guī)向社會公開體檢評估結(jié)果，促進城市管理水平提升。

四是全周期管理機制。按照中央城市工作會議關(guān)于“統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理”的要求，以城市體檢為切入點，建立規(guī)劃、建設(shè)、管理統(tǒng)籌工作機制。例如，按照源頭管理的原則，讓后端的城市管理部門參與前期規(guī)劃決策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目驗收，城市管理體檢結(jié)果向規(guī)劃、建設(shè)部門反饋，形成城市基礎(chǔ)設(shè)施從規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)運營、運行維護、更新改造的全周期管理機制。

五是閉環(huán)管理機制。充分發(fā)揮城市運行管理服務(wù)工作流程，形成城市管理日常工作問題發(fā)現(xiàn)、問題處置和監(jiān)督評價的閉環(huán)工作機制[4]。

6 結(jié)論

進入新發(fā)展階段，“大城管”體系需要根據(jù)十四五發(fā)展規(guī)劃以及2035年遠景目標關(guān)于城市治理現(xiàn)代化的進一步優(yōu)化提升，城市管理模式面臨從部門管理向綜合管理轉(zhuǎn)變、從城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變。新發(fā)展階段要要求大城管體系站在新的歷史起點上，堅持“人民城市人民建，人民城市為人民”，繼續(xù)深化城市管理體制改革，理順體制，厘清職責(zé)，進一步發(fā)揮黨建引領(lǐng)和政府主體作用，各部門協(xié)同合作形成提高城市管理的系統(tǒng)性和整體性[5]。進一步加強城市管理執(zhí)法隊伍建設(shè)，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。運用數(shù)字技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，推進城市治理現(xiàn)代化，使城市更干凈、更整潔、更有序、更安全，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。