高職院校預(yù)算管理的優(yōu)化對策探析

周君婧

（福建船政交通職業(yè)學(xué)院，福建福州，350007）

一、引言

2019年教育部與財政部共同發(fā)文明確了要“建設(shè)50所左右高水平職業(yè)院校和150個左右高水平專業(yè)群”的新職教戰(zhàn)略規(guī)劃，簡稱“雙高計劃”。旨在通過重點高職學(xué)院、高水平專業(yè)群帶動高職院校的整體發(fā)展，完善教學(xué)模式，提高教學(xué)水平，為廣大學(xué)子提供更多職業(yè)學(xué)習(xí)的機會，為社會培養(yǎng)和輸送應(yīng)用型和技術(shù)性人才。作為“雙高”建設(shè)的重要支撐部分，高職院校的財務(wù)管理工作還未能完全適應(yīng)“雙高”建設(shè)的高速發(fā)展，存在諸多問題。同時，黨的十九大報告對預(yù)算編制改革提出了更明確的要求，要求高職院校在預(yù)算管理方面，在借鑒經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際情況和未來發(fā)展遠景，制定適合自身的“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的預(yù)算管理體系，并逐步實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理。

預(yù)算管理體系構(gòu)建對于強化高職院校資金管理，清除績效管理工作障礙，提升資源配置效益具有現(xiàn)實可行性。馬嘉憶認為當(dāng)前我國高校財政資金績效預(yù)算管理模式存在績效與預(yù)算相互脫離的現(xiàn)象。[1]黃茹結(jié)合高職院?！半p高”建設(shè)背景，剖析了目前財務(wù)信息化缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、融合性的短板，提出加強財務(wù)信息化建設(shè)的優(yōu)化對策。[2]陸正艷提出為緩解高校資源配置、預(yù)算績效管理矛盾，需強化高職院校預(yù)算項目庫事前評估重點及流程。項目庫缺少事前評估環(huán)節(jié)或項目庫建設(shè)的缺失，使得預(yù)算管理體系不完整，難以達到預(yù)期效果。[3]

二、高職院校預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）預(yù)算授權(quán)劃分不到位

高校預(yù)算一般分為人員經(jīng)費、校內(nèi)部門預(yù)算（公用經(jīng)費預(yù)算）、專項資金預(yù)算等，用于教學(xué)科研活動、校園基礎(chǔ)設(shè)施改造提升、其他事業(yè)活動等。預(yù)算方案經(jīng)過學(xué)院財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)工作小組在各部門報完預(yù)算后，經(jīng)過“兩上兩下”審核批準(zhǔn)后實施。在具體執(zhí)行中，由學(xué)院財務(wù)部門嚴格把控，保證預(yù)算資金合理的支出使用。申報時校內(nèi)部門預(yù)算由各業(yè)務(wù)歸口部門匯總申報，專項資金預(yù)算由專項責(zé)任部門匯總申報，業(yè)務(wù)歸口部門和專項責(zé)任部門在預(yù)算權(quán)責(zé)方面存在劃分不到位，導(dǎo)致很多預(yù)算管理工作的精確管理模式難以落實，管理水平不足。同時，在預(yù)算申報過程中資源統(tǒng)籌規(guī)劃意識淡薄，各自為政。例如：數(shù)據(jù)中心應(yīng)該統(tǒng)籌所有信息化建設(shè)，但是往往在預(yù)算申報時，信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)領(lǐng)大局觀，學(xué)院內(nèi)部人事處獨立建設(shè)績效管理系統(tǒng)，財務(wù)處單獨升級預(yù)算申報系統(tǒng)等。同時各平臺無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、資源互通，造成效率低下和建設(shè)重復(fù)浪費。

（二）預(yù)算彈性不足，缺乏項目儲備

根據(jù)經(jīng)驗，上級財政部門在每年7、8月份布置下一年度預(yù)算編制工作，截止時間一般為9月底必須完成預(yù)算申報。然而，對大部分高校而言，下一年工作計劃一般在年底或第二年年初方可確定，依據(jù)工資計劃再進行預(yù)算申報的方案在時間上行不通，且次年預(yù)算項目與上年未完成項目有千絲萬縷的關(guān)系，年中并無法確定當(dāng)年項目預(yù)算的完成情況。一些專項資金在上年預(yù)算編制時無法提前預(yù)知，常見于年中、下半年撥付。財政下?lián)軐ｍ椯Y金是好事，但是下?lián)軙r再啟動項目，在時間上較為被動。項目調(diào)研、論證、決策、制定采購方案、追加政府采購指標(biāo)等均需要時間。目前政府采購招標(biāo)要求公示不少于一個月，在一定程度上項目提前規(guī)劃提出了更高的要求。2020年開始啟動零基預(yù)算，原則上不在結(jié)轉(zhuǎn)上年資金。對資金全年的配置使用也提出了更高的要求，預(yù)算項目儲備不足，可能造成“突擊花錢”甚至專項資金被財政部門收回的后果；

（三）預(yù)算績效評價體系缺失或不完善

預(yù)算績效考評是學(xué)校根據(jù)設(shè)定的部門年度績效目標(biāo)，采取科學(xué)、合理的考評方法，制定指標(biāo)體系和考評標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性、收益性、時效性、影響性進行考核、分析和評價。2020年3月財政部印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)[2020]10號），明確提出各預(yù)算單位應(yīng)建立合理、科學(xué)的項目預(yù)算績效評價體系，提高財政資源配置效率和使用效益，為全面實施預(yù)算績效管理打好基礎(chǔ)。當(dāng)前，高職院校除生均經(jīng)費，主要通過預(yù)算執(zhí)行的好壞向上級主管部門爭取更多資金，缺乏預(yù)算績效管理體系，管理層難以掌握學(xué)院預(yù)算項目執(zhí)行狀況，容易出現(xiàn)項目推進慢使用范圍不合理，結(jié)果偏離預(yù)期等問題。

在高職院校中，大部分學(xué)校已經(jīng)試水建立預(yù)算績效評價體系，以福建省“雙高”建設(shè)某校為例，財務(wù)處基于該校審定的績效考評指標(biāo)（預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)、產(chǎn)出和效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等），組織預(yù)算項目執(zhí)行單位自評、職能管理部門評價和財務(wù)處的評價，對評價結(jié)果進行匯總、分析、判斷，得出每個單位的績效考評結(jié)果。預(yù)算績效考評結(jié)果作為預(yù)算資金撥付、預(yù)算調(diào)整和下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。對績效好的單位和項目，優(yōu)先考慮和重點支持，對績效差的單位和項目減少資金安排，無績效項目則不予考慮，從而優(yōu)化資源配置。上述預(yù)算績效評價體系總體來說較為簡單，實際實施過程中未實現(xiàn)過程監(jiān)管常態(tài)化、績效評價分析專業(yè)化、反饋結(jié)果延續(xù)化。

（四）預(yù)算系統(tǒng)信息化程度低

在高職院校預(yù)算管理中，大部分學(xué)校的信息化管理升級工作并未跟上財政資金撥款及預(yù)算收支規(guī)模的增長速度。以福建省“雙高”建設(shè)某校為例，5年該專項計劃投入逾7億元，其中財政資金計劃占比62.5%。隨著擴招學(xué)生人數(shù)的增加生均公用經(jīng)費撥款由2019年1.49億元，增長至2022年預(yù)計2.35億元。但同時，預(yù)算信息化系統(tǒng)的落后導(dǎo)致在預(yù)算管理中不能發(fā)揮良好的預(yù)算信息資料收集和控制能力。傳統(tǒng)高職院校依然采取簡單化流程、人工整理統(tǒng)計的預(yù)算管理模式，使得預(yù)算管理資料整合效率低，全面系統(tǒng)性的預(yù)算資料分析難以展開。無法依賴計算機進行預(yù)算計算控制、預(yù)算錯誤控制等。同時市面上的預(yù)算管理系統(tǒng)與學(xué)院在線辦公平臺、財務(wù)核算系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等常常歸屬不同的服務(wù)商，平臺間的數(shù)據(jù)傳輸整合難以順暢實現(xiàn)。不能與時俱進的實現(xiàn)預(yù)算管理，導(dǎo)致高職院校很多預(yù)算問題不能有效解決，預(yù)算管理能力不足，很多預(yù)算管控效率問題不能可靠控制。若不能升級信息化預(yù)算管理模式，則無法解決此類問題。

（五）預(yù)算日常管理缺乏監(jiān)督機制

大部分高職院校的預(yù)算日常監(jiān)督管理還處于初級階段，預(yù)算執(zhí)行情況的統(tǒng)計經(jīng)常采用線下數(shù)據(jù)收集的方式。例如：年中由財務(wù)部門下發(fā)績效執(zhí)行監(jiān)管通知，各職能部門、二級學(xué)院收到通知后根據(jù)要求上報當(dāng)年項目的立項、招標(biāo)、合同簽訂情況和績效實現(xiàn)程度。然后財務(wù)部門將這些數(shù)據(jù)和年初各預(yù)算單位上報的績效目標(biāo)進行比較，執(zhí)行對學(xué)院預(yù)算項目的年中監(jiān)控。此類方法的弊端在于，預(yù)算績效監(jiān)控工作只能定時以線下的方式進行，無法在全年日常中實現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)控。對于執(zhí)行過程中與設(shè)定的績效目標(biāo)偏差較大的項目，無法提前預(yù)警，無法及時糾正、發(fā)現(xiàn)問題，缺乏對項目偏差修正或強制退出機制。而且在信息化系統(tǒng)建設(shè)還未成熟的時候，財務(wù)人員的監(jiān)控數(shù)據(jù)主要來自核算系統(tǒng)及各預(yù)算單位的自行申報，數(shù)據(jù)的真實性難以把關(guān)，同時增加了財務(wù)人員的工作量，還可能出現(xiàn)人工失誤的誤差。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管難以實現(xiàn)常態(tài)化，進而影響預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和效果，在做年終績效評價的時候也難以做到科學(xué)合理。

三、高職院校預(yù)算管理的完善路徑

（一）明確預(yù)算授權(quán)中職能管理

高職院校預(yù)算管理工作的開展，必須明確職能部門的權(quán)責(zé)分工。例如：人事處歸口管理全院人員經(jīng)費的預(yù)算、科技處歸口管理科研創(chuàng)新團隊、技術(shù)研發(fā)服務(wù)預(yù)算等（如表1）。職能部門對二級學(xué)院上報的相關(guān)預(yù)算內(nèi)容進行審核、全盤統(tǒng)籌，避免資源重復(fù)建設(shè)，也可以避免重要事項的遺漏，將專業(yè)化管理模式落實，做好項目明細管理，將業(yè)務(wù)與預(yù)算申報緊密結(jié)合。財務(wù)處匯集各職能部門審批后的預(yù)算項目，更夠更進一步做好預(yù)算數(shù)據(jù)夯實工作，重視解決有關(guān)的預(yù)算管理問題。

表1 職能部門歸口管理項目類別

（二）完善項目庫建設(shè)、加強項目儲備機制

項目庫是對學(xué)校項目進行規(guī)范化的項目管理平臺，學(xué)校確定中長期建設(shè)發(fā)展目標(biāo)項目的依據(jù)基礎(chǔ)。項目的預(yù)算安排和經(jīng)費額度應(yīng)在項目庫的范圍之內(nèi)，在資金有限的情況下，建設(shè)項目應(yīng)優(yōu)先從項目庫中選取。對于未做好前期申報，導(dǎo)致沒有納入項目庫的項目，在預(yù)算安排時不予考慮。項目庫建設(shè)可以倒逼業(yè)務(wù)部門重視預(yù)算工作。在明確各職能部門的職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，各項目庫歸口管理部門要加強對項目庫的管理，要做到及時入庫、定時清結(jié)、滾動管理，逐步完善項目入庫與退出機制，對于兩年以上未建設(shè)的項目，需重新論證，以避免需求、報價更新等矛盾，通過組織專家論證、召開項目評估會等方式，提高項目篩選的科學(xué)性和合理性。項目庫入庫過程需按照輕重緩急排序，區(qū)分一次性項目和跨年延續(xù)性項目，便于每年年末對項目庫的清理工作。同時要求項目庫管理的各個環(huán)節(jié)融入績效評價的思路，建立事前有論證、事中有監(jiān)督、事后有評價、結(jié)果有效用的全過程績效運行機制。

（三）探索落實預(yù)算管理信息化機制

信息化預(yù)算管理模式，不僅是簡單的項目申報信息收集以及項目庫篩選入庫功能模塊，還應(yīng)該實現(xiàn)業(yè)務(wù)模塊與財務(wù)系統(tǒng)平臺的對接。在申報階段，財務(wù)部門可以具體參與項目的可行性論證和分級評審當(dāng)中，實現(xiàn)信息互通，財務(wù)部門了解項目前期的論證準(zhǔn)備工作，同時業(yè)務(wù)部門亦可以及時掌握項目預(yù)算的具體情況。在此基礎(chǔ)上，增加預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控模塊，以改變目前財務(wù)人員多系統(tǒng)之間切換，線下統(tǒng)計各類表格數(shù)據(jù)，定期公告項目預(yù)算執(zhí)行情況的現(xiàn)狀。在上述功能成熟實現(xiàn)后，還可以進一步建立信息反饋機制，在項目結(jié)束、年終結(jié)束、專項資金到期等時間節(jié)點，可以按照需求設(shè)置報表，提供財務(wù)人員以及業(yè)務(wù)人員需要的結(jié)果信息。為預(yù)算的全流程管理提供技術(shù)支撐。

（四）建立科學(xué)有效高職院校預(yù)算管理監(jiān)督機制

日?；⒊B(tài)化、科學(xué)化是高職院校建立有效預(yù)算管理監(jiān)督機制的目標(biāo)。預(yù)算管理工作的順利開展，要求從前期論證、預(yù)算申報、預(yù)算批復(fù)、執(zhí)行等環(huán)節(jié)都應(yīng)該有效落實。在工作開展的過程中，資金不斷支出，需要通過及時有效的途徑和相關(guān)信息了解預(yù)算執(zhí)行過程中的具體情況。首先在流程上財務(wù)部門應(yīng)做好收支控制，明確內(nèi)部審批、審核、支出、核算等相關(guān)關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限，加強支出審核控制。通過定期或不定期通報預(yù)算執(zhí)行情況，牽頭召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，研究解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施。主動積極探討預(yù)算執(zhí)行過程中資金管理和績效監(jiān)督的信息同步，明確監(jiān)督對象的主體責(zé)任。配合獎懲機制，預(yù)算績效和部門、個人獎金掛鉤，對績效完成的好的部門予以一定的績效獎勵，對預(yù)算績效分析中能夠產(chǎn)生更大效益的強競爭力項目予以資金調(diào)整傾斜，把“錢用在刀刃上”，對預(yù)算資金使用不佳的部門，考慮在第二年適當(dāng)縮減預(yù)算，予以警告。

同時加強審計監(jiān)管，內(nèi)審、外審相互補充監(jiān)督。目前審計工作通常是在某個專項資金建設(shè)完成后才聘請外部第三方機構(gòu)進行全面審計，出具報告，提交上級主管部門。在資金使用過程中的事中審計較為少見，在項目啟動之前的事前審計更是一片空白。這樣做的弊端是資金使用的低效或偏差只能在事后被發(fā)現(xiàn)，雖然可以對項目負責(zé)人進行處罰，但是對問題已經(jīng)來不及糾正和挽回。建立事前、事中內(nèi)審?fù)鈱徬嘟Y(jié)合的方式可以及時發(fā)現(xiàn)問題，通知業(yè)務(wù)部門進行處理和糾正，提高專項資金總體的使用效率和效果。

四、結(jié)語

綜上所述，高職院校預(yù)算管理工作的意義重大，全面完善的預(yù)算績效管理可以科學(xué)合理規(guī)劃學(xué)院的年度目標(biāo)為可持續(xù)發(fā)展提供保障。“雙高計劃”為高職院校帶來的發(fā)展契機，體現(xiàn)了國家對高等職業(yè)教育的重視和期望。職業(yè)院校應(yīng)該抓住機遇，全面提高預(yù)算管理工作方式方法，助力提高高職院校的綜合競爭能力。