基本公共服務(wù)設(shè)施實施策略
——以成都市武侯區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃為例

□ 張 璇

中共十九大提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這表明當(dāng)前我國人民的需求已經(jīng)從“物質(zhì)文化需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊篮蒙钚枰?，反映出對更高質(zhì)量、更深層次生活的新期待。2021年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》，明確提出：“各地要結(jié)合實際抓緊制定本地區(qū)基本公共服務(wù)具體實施標(biāo)準(zhǔn)，并與國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范充分銜接，確保內(nèi)容無缺項、人群全覆蓋、標(biāo)準(zhǔn)不攀高、財力有保障、服務(wù)可持續(xù)?！睂Ω鞯貐^(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與實施提出了明確的要求。2021年5月，自然資源部發(fā)布《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》，從配置層級、服務(wù)要素、布局指引等方面系統(tǒng)指導(dǎo)社區(qū)生活圈相關(guān)內(nèi)容規(guī)劃編制，并明確“城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈基礎(chǔ)保障型服務(wù)要素配置建議”和“品質(zhì)提升型服務(wù)要素配置建議”，涵蓋了基本公共服務(wù)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。2021年8月，響應(yīng)國家要求，成都市正式發(fā)布《成都市基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，按照“七有兩保障”結(jié)合成都市實際情況，細化提出9大類25小類，共104項服務(wù)，為成都市民的幸福美好生活兜底。武侯區(qū)作為成都市中心城區(qū)之一，貫徹落實國家政策要求，同時聚焦人的需求，結(jié)合武侯區(qū)有機更新，編制武侯區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃，切實提升基本公共服務(wù)的高品質(zhì)服務(wù)和高質(zhì)量供給[1]。

1 現(xiàn)狀分析

1.1 基本公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀點位與規(guī)劃點位差異較大，規(guī)劃實施率較低

四川省成都市武侯區(qū)整體建成率相對處于較高水平，按照規(guī)劃藍圖完成建設(shè)的區(qū)域約占武侯區(qū)行政管轄范圍的60%。其中三環(huán)路內(nèi)側(cè)區(qū)域幾乎全部完成建設(shè)，建成率高達90%，但已按規(guī)劃完成城市建成的區(qū)域，其基本公共服務(wù)設(shè)施實施率較低，按規(guī)劃實施率僅為45%?？梢娀竟卜?wù)設(shè)施的建設(shè)明顯滯后于城市建設(shè)。

基本公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀點位的建設(shè)也與規(guī)劃點位脫節(jié)，現(xiàn)狀已建點位數(shù)量較多，但是大部分并未按照規(guī)劃布局的空間位置進行建設(shè)，多是根據(jù)局部區(qū)域使用需求自發(fā)建設(shè)，空間分布極不均衡，且缺乏統(tǒng)籌。而基本公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局則主要為自上而下，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全域平均布點，但又很難精準(zhǔn)落實到準(zhǔn)確地塊，導(dǎo)致部分規(guī)劃布局的點位長時間無法實施。

1.2 既有標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，且各設(shè)施類型缺乏統(tǒng)籌

成都市根據(jù)基本公共服務(wù)設(shè)施類型，就教育、醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)、文化、體育、商業(yè)、市政等領(lǐng)域分別編制了專項規(guī)劃，各專項規(guī)劃中對此領(lǐng)域涉及的服務(wù)設(shè)施從結(jié)構(gòu)體系、規(guī)劃層級、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等做了相應(yīng)規(guī)定。但是各領(lǐng)域的不同設(shè)施之間缺乏統(tǒng)籌聯(lián)系，空間分散，功能單一，導(dǎo)致用地不集約，服務(wù)效率較低。在專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，成都市也編制了《成都市中心城區(qū)15分鐘公服圈規(guī)劃》《成都市公園城市基本公共服務(wù)設(shè)施導(dǎo)則》等綜合型規(guī)劃，針對基本公共服務(wù)設(shè)施提出了配置標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。但其標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)成都市平均水平預(yù)測，而武侯區(qū)作為老城區(qū)之一，其功能定位、人口結(jié)構(gòu)、用地布局、產(chǎn)業(yè)分布等均有一定特質(zhì)，運用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將難以實現(xiàn)精細化供給和優(yōu)質(zhì)化服務(wù)[2]。

1.3 新增公共服務(wù)設(shè)施缺乏載體空間

隨著城市城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，城市建設(shè)用地已日趨緊張，尤其是在建成區(qū)存量土地資源極少。武侯區(qū)作為成都市老城區(qū)之一，其建設(shè)相對成熟，存量用地較為緊缺，用于落實新增基本公共服務(wù)設(shè)施的用地更是極為有限；三環(huán)路至繞城高速路之間的區(qū)域，雖然存在部分待建區(qū)域，但是規(guī)劃已全覆蓋，預(yù)留的基本公共服務(wù)設(shè)施用地難以滿足當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需求，加之，部分預(yù)留的基本公共服務(wù)設(shè)施用地由于建設(shè)時序問題，短時間內(nèi)亦難以實施（見表1）。因此，基本公共服務(wù)設(shè)施的高需求與建設(shè)載體空間低供給之間的矛盾應(yīng)運而生。

表1 武侯區(qū)建設(shè)情況統(tǒng)計表

2 規(guī)劃策略

2.1 整理相關(guān)上位規(guī)劃要求，深化標(biāo)準(zhǔn)

梳理各領(lǐng)域不同設(shè)施類型法定專項規(guī)劃、《成都市中心城區(qū)15分鐘公服圈規(guī)劃》《成都市公園城市基本公共服務(wù)設(shè)施導(dǎo)則》等，明確既有的市級層面相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、要求。在既有標(biāo)準(zhǔn)、要求的基礎(chǔ)上，分析武侯區(qū)特征，針對不同區(qū)域、不同年齡段、不同收入水平等的人群特征深化調(diào)整部分配套標(biāo)準(zhǔn)[3]。通過分析3—5歲人口分布特征，將3—5歲人口占比大于3.5%的街道中的幼兒園學(xué)位數(shù)在既有配套標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上調(diào)增為35～40座/千人，而無常住人口分布的街道，取消幼兒園；通過分析武侯區(qū)60歲以上人口分布特征，60歲以上人口占比大于25%的社區(qū)，老年人日間照料中心配套標(biāo)準(zhǔn)在既有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增加1處，而無常住人口分布的社區(qū)，則取消或減少老年人日間照料中心，同時，在選址布局時提出可結(jié)合醫(yī)療設(shè)施合并設(shè)置；通過分析實際服務(wù)人口，即常住人口與就業(yè)人口總量分布特征，就業(yè)人口大于30000人且常住人口大于70000人的街道，文化活動中心在既有配套標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增設(shè)1處，若無條件增設(shè)1處的街道可將單處文化活動中心建筑面積在既有配套標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上調(diào)整為不小于3600m2。通過分析常住人口密度分布特征，將常住人口每km2大于20000人的街道，農(nóng)貿(mào)市場服務(wù)半徑在既有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上縮減為300m（見圖1—4）。各類基本公共服務(wù)設(shè)施使用人群不同，因此通過分析各類人群空間分布特征，有針對性地調(diào)整與之匹配的設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，使配套設(shè)施配置位置和建設(shè)規(guī)模與實際需求量更為吻合，從而更精準(zhǔn)地指導(dǎo)武侯區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施配套，發(fā)揮其最大效益（見表2）。

表2 配套標(biāo)準(zhǔn)深化列表

圖1 各社區(qū) 60歲以上人口比例分布圖

圖2 各街道3-5歲人口比例分布圖

圖3 各社區(qū)就業(yè)人口分布圖

圖4 各社區(qū)常住人口分布圖

2.2 梳理基本公共服務(wù)設(shè)施資源，分類評估

綜合基本公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀建設(shè)與規(guī)劃布點情況，進行分類評估。一方面是篩選現(xiàn)狀保留點位，即將現(xiàn)狀點位進行綜合評估，將滿足標(biāo)準(zhǔn)且建筑質(zhì)量較好、空間位置合理的點位保留，并納入規(guī)劃，將此部分現(xiàn)狀點位加以改造，既可以快速投入使用，也能節(jié)約建設(shè)成本，同時還可以替代部分規(guī)劃點位，騰挪規(guī)劃用地指標(biāo)或建設(shè)指標(biāo)，解決規(guī)劃點位落地難的問題。另一方面是篩查出不能實施的規(guī)劃點位，即根據(jù)各類設(shè)施建設(shè)特征，結(jié)合用地建設(shè)條件，對規(guī)劃點位進行分類、逐一評估，如規(guī)劃幼兒園，要求獨立占地建設(shè)，但規(guī)劃幼兒園所在地塊現(xiàn)狀有部分建筑，因某些客觀原因，經(jīng)評估短期內(nèi)無法完成拆遷，此規(guī)劃幼兒園點位則屬于難以實施點位，建議將此類實施難度較大的點位進行調(diào)整，從而保障規(guī)劃點位均具有實施性。

2.3 結(jié)合基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)形式，尋找載體

公共服務(wù)設(shè)施載體空間主要分為兩種形式，一是公共服務(wù)設(shè)施用地，此類載體空間可以集合多種服務(wù)功能，建設(shè)社區(qū)綜合體，提供一站式服務(wù)；二是采用化整為零的方式，結(jié)合商業(yè)用地、公園綠地等適度疊建與主導(dǎo)性質(zhì)匹配的公共服務(wù)設(shè)施，例如在商業(yè)用地內(nèi)疊建農(nóng)貿(mào)市場，在較大的公園綠地內(nèi)建設(shè)室外體育活動場所等（見圖5）。武侯區(qū)行政范圍內(nèi)80%建設(shè)用地已完成建設(shè)，存量用地較少，預(yù)留的公共服務(wù)設(shè)施用地更是有限，因此需要借助城市有機更新，采用化整為零的方式，按照老舊居住區(qū)、低效商業(yè)區(qū)、低效工業(yè)倉儲區(qū)分類探尋公服載體空間，并指導(dǎo)相應(yīng)的建設(shè)形式，切實推進公共服務(wù)設(shè)施的落地。

圖5 公服載體空間構(gòu)成模式圖

2.4 以街道為單元，形成綜合方案

結(jié)合分類評估結(jié)論，以街道為單元，根據(jù)各街道載體空間供給情況及各類設(shè)施建設(shè)要求，統(tǒng)籌各類設(shè)施空間布局，形成基本公共服務(wù)各類設(shè)施綜合方案。第一，保留基礎(chǔ)較好，且有條件納入規(guī)劃管理的現(xiàn)狀設(shè)施；第二，取消不具備實施條件的規(guī)劃點位；第三，根據(jù)評估結(jié)果，將數(shù)量富余、空間重復(fù)的設(shè)施調(diào)整為本片區(qū)緊缺型設(shè)施；第四，根據(jù)載體空間供給，優(yōu)先配套適應(yīng)本街道人群特征的街道級基本公共服務(wù)設(shè)施，再補充符合社區(qū)人群特征需求的社區(qū)級基本公共服務(wù)設(shè)施，形成基本公共服務(wù)供給與人口分布、人群特征以及區(qū)域功能精準(zhǔn)匹配的方案（見圖6）。

圖6 綜合方案技術(shù)路線示意圖

3 實施保障

（1）確定本規(guī)劃地位：武侯區(qū)控制性詳細規(guī)劃調(diào)整均應(yīng)核實本規(guī)劃內(nèi)容，并進一步論證落實本規(guī)劃新增、調(diào)整、取消點位。

（2）明確責(zé)任主體：按照行動計劃，明確責(zé)任主體，逐步建設(shè)實施各類基本公共服務(wù)設(shè)施。

（3）建立綜合信息平臺：借助大數(shù)據(jù)智慧平臺，集成社區(qū)管理、教育、醫(yī)療、文體、市政、商業(yè)等專項信息[4]，建立基本公共服務(wù)設(shè)施綜合信息平臺，動態(tài)化掌握各類設(shè)施建設(shè)實施情況、供需關(guān)系變化情況，實現(xiàn)動態(tài)化、精準(zhǔn)化監(jiān)督與評估，從而更高效、科學(xué)地調(diào)整建設(shè)方案，優(yōu)化資源配置，發(fā)揮最大效益。

4 結(jié)語

本文針對武侯區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施存在的現(xiàn)狀問題，提出通過系統(tǒng)梳理基本公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃點位和現(xiàn)狀建設(shè)情況，并結(jié)合各街道、各社區(qū)不同人群產(chǎn)生的差異化需求準(zhǔn)確評估，再結(jié)合公共服務(wù)設(shè)施載體空間供給情況，形成科學(xué)、有效、準(zhǔn)確的基本公共服務(wù)設(shè)施布局方案。并借助政策保障和綜合信息平臺，切實有效推進基本公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。