典型國家生活垃圾分類的立法與啟示

吳冰思，史雨晴

（1.上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院有限公司，上海 200232；2.上海大學(xué)環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院，上海 200444）

1 引言

法律作為一種由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍約束力的特殊行為規(guī)范，具有權(quán)威性。20世紀(jì)70年代以來，歐盟、德國、日本、新加坡等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）在廢物管理領(lǐng)域，建立了一套完整的法律法規(guī)體系，成為生活垃圾分類與高水平資源化利用的有力保障。我國在國家層面的廢物管理法規(guī)雖有提及生活垃圾分類，但由于缺少國家和地方層面的實(shí)施細(xì)則和技術(shù)指南，還不能用于指導(dǎo)或強(qiáng)制社會(huì)主體自覺參與垃圾分類［1］。因此，只有嚴(yán)格執(zhí)行的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范能夠保證垃圾分類的強(qiáng)制性和可操作性，才能促使社會(huì)公眾將各種垃圾按照要求進(jìn)行分類收集。前述國家都已構(gòu)建了比較健全的生活垃圾源頭分類立法體系和組織管理體系，各級(jí)管理部門設(shè)置健全、人員到位、責(zé)任明晰，相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)垃圾分類工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和計(jì)劃，制定相關(guān)法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)團(tuán)體及居民自治組織積極參與［2］。未來我國將在生活垃圾管理立法領(lǐng)域不斷探索，以促進(jìn)垃圾變廢為寶和資源化利用。

2 發(fā)達(dá)國家及中國生活垃圾分類的立法

2.1 歐盟：廢物框架指令下的垃圾分類體系

1975年歐盟理事會(huì)制訂了《廢物指令》（75/442/EC），2008年歐盟修訂了《廢物框架指令》（2008/98/EC）。2018年，作為向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的一部分，歐盟委員會(huì)通過第2018/851號(hào)指令對(duì)廢物框架指令（2008/98/EC）進(jìn)行修訂，其中2008/98/EC指令的第3條第11款對(duì)廢物分類收集的定義是“按廢棄物類別及性質(zhì)將廢棄物分開存放，以便進(jìn)行特定的處理”。要求各成員國須按照其規(guī)定的時(shí)間表，分別對(duì)（至少）紙張、金屬、塑料、玻璃、生物垃圾和紡織品建立分類收集計(jì)劃。最新修訂版本的歐盟《廢物框架指令》（（EU）2018/851）則對(duì)廢物分類收集提出了更具體、嚴(yán)格的要求，如對(duì)廢物單獨(dú)收集作出了以下要求［3］：廢物應(yīng)按類型和性質(zhì)分開收集保存，各成員國應(yīng)至少對(duì)紙張、金屬、塑料和玻璃進(jìn)行分類單獨(dú)收集，并且在2025年1月1日之前為紡織品設(shè)立單獨(dú)收集系統(tǒng)；成員國應(yīng)確保在2023年12月31日之前，在不違反第10條第2款和第3款的條件下，將生物垃圾從源頭上分類回收或單獨(dú)收集，不得與其他類型垃圾混合。除《廢物框架指令》外，與廢物管理相關(guān)的法律還有《廢物清單指令》和《廢物統(tǒng)計(jì)指令》等。

2.2 德國：循環(huán)經(jīng)濟(jì)法是垃圾分類的基本法

德國是一個(gè)嚴(yán)格實(shí)行垃圾分類的國家，1972年德國政府頒布了《廢棄物處理法》，經(jīng)多次修訂后于1986年正式實(shí)施，該法引入了垃圾分類、減量和回收利用的理念，開啟了垃圾處理的序幕。1991年實(shí)施的《包裝條例》（VerpackV），主要是為包裝廢物的回收利用提供了法律依據(jù)，此條例經(jīng)多次修訂，目前最新版本是2019年制定的《包裝法》（VerpackG）。1996年德國頒布實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法》，最新修訂于2017年。該法提出了所有廢棄物均有價(jià)值的理念，根據(jù)該法附件（城市廢物清單），德國的生活垃圾可分為5類：有機(jī)垃圾、輕質(zhì)包裝、紙制品、玻璃制品和其他生活垃圾。政府還制定了若干條例，如《生物垃圾條例》（BioAb?fV）、《垃圾填埋條例》（AbfAblV）、《城市商業(yè)廢物及部分拆建廢物管理?xiàng)l例》（GewAbfV）等具體條例，均涉及垃圾分類（表1）［4-9］。

表1 德國與垃圾分類回收相關(guān)的主要法規(guī)及細(xì)則條目Table1 Main laws and regulations and detailed items of waste classification and recycling in Germany

德國各州垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)也存在一些差異，如巴伐利亞州的首府慕尼黑的生活垃圾主要分為紙類、生物垃圾（棕色垃圾箱）、大件垃圾、包裝廢棄物、玻璃、舊衣服、花園垃圾、電子垃圾、危險(xiǎn)廢物9類來收集［10］;漢堡則分為可回收垃圾、不可回收垃圾、電子垃圾、有害物質(zhì)、大件垃圾5類收集［11］；柏林則分為紙、紙板、玻璃、塑料、有機(jī)廢物、金屬6類來收集等［12］。

2.3 日本：精細(xì)化的垃圾分類管理典范

日本與廢物管理相關(guān)的兩部主要法律分別是《有關(guān)廢物處理及清掃的法律》和《循環(huán)型社會(huì)基本法》。1970年制定的《有關(guān)廢物處理及清掃的法律》主要關(guān)于廢棄物收集需要進(jìn)行分類、保管、收集、搬運(yùn)、再生以及違規(guī)處分等，最新修訂于2009年，修訂后的法律增加了強(qiáng)化國家作用以及強(qiáng)化對(duì)廢棄物不當(dāng)處理的處罰等措施。2000年日本制定了《循環(huán)型社會(huì)基本法》，該法是為綜合和有計(jì)劃推進(jìn)廢棄物分類收集再生利用對(duì)策的基本法。日本還根據(jù)各種產(chǎn)品的性質(zhì)制定了具體法律法規(guī)，即《促進(jìn)容器與包裝分類回收法》《家用電器回收再利用法》《食品回收再利用法》《建筑廢棄物處理指針》《汽車再循環(huán)法》等。2000年制定的《建筑工程材料再資源化法》，除了要求建筑商做好建筑物分類解體和再生利用外，還要求新建筑應(yīng)努力提高使用壽命，目前最新修訂于2004年。各法規(guī)細(xì)則如表2所示［13-21］。

表2 日本與垃圾分類回收相關(guān)的主要法規(guī)及細(xì)則條目Table2 Main laws and regulations and detailed items of waste classification and recycling in Japan

日本各個(gè)城市也制定了有關(guān)廢物處理政策法規(guī)且存在差異性，如大阪市在廢棄物的收集、運(yùn)輸及減量化、資源化方面制訂了一套較為完善的法規(guī)，其中《大阪府促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)條例》《大阪府廢物處理和清潔執(zhí)法條例》《大阪市關(guān)于促進(jìn)廢物減少和適當(dāng)處理及維持生活環(huán)境的條例》等一系列法規(guī)和環(huán)境政策的內(nèi)容比較全面，對(duì)涉及的各方面、各細(xì)節(jié)都做了具體的規(guī)范且對(duì)違反的行為處罰嚴(yán)厲，因而能起到良好地規(guī)范和震攝作用。根據(jù)大阪府市政廳發(fā)放的《垃圾投放宣傳冊(cè)》，該市垃圾收集主要分為大型垃圾、可燃物垃圾、空罐空瓶、不可燃小物件、日光燈管及干電池、塑料瓶、白色泡沫盒、紙盒等8類［22］。根據(jù)東京都新宿區(qū)政府發(fā)放的《資源物資與垃圾分類方法與扔棄方法》手冊(cè)，東京垃圾收集主要分為4類：資源類、易燃類、金屬陶瓷玻璃類及大件垃圾，其中資源類、易燃類和金屬陶瓷玻璃類垃圾需要公民在特定的回收日投放到垃圾回收站點(diǎn)，大件垃圾則需要事先預(yù)約［23］。

2.4 新加坡：制定專門的廢物收集條例

新加坡政府對(duì)垃圾的收集及處理制定了一系列的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，1992年制定的《環(huán)境公共健康（公共清潔）管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定了垃圾分類收集的方法，目前最新修訂于2020年［24］；1995年制定的《環(huán)境公共健康（一般廢棄物收集）管理?xiàng)l例》第2條，規(guī)定了垃圾分類各種類如一般廢棄物、可焚化物、不可焚化物以及可循環(huán)利用廢物的定義，第3條規(guī)定廢棄物回收商必須擁有許可牌照，該法規(guī)目前最新修訂于2019年［25］。

根據(jù)新加坡國家環(huán)境局發(fā)行的《3R傳單及小冊(cè)子》規(guī)定，垃圾收集宏觀上可分為可回收垃圾和不可回收垃圾兩大類?？苫厥绽斗庞谒{(lán)色垃圾桶內(nèi)，不可回收垃圾投放于綠色垃圾桶內(nèi)。放置可回收垃圾的藍(lán)色垃圾桶內(nèi)又分為塑料品、紙制品、玻璃制品、金屬用品4類，并分別用藍(lán)色、綠色、紅色和黃色4種醒目顏色作為標(biāo)識(shí)，大件可回收物品需另行處理。新加坡國家環(huán)境署通過法律監(jiān)管及處罰對(duì)收運(yùn)商垃圾分類回收效果進(jìn)行管理。在新加坡，非法傾倒廢物是一項(xiàng)很嚴(yán)重的違法行為，面臨高額罰金甚至刑罰［26］。

2.5 中國：垃圾分類立法處于起步階段

1995年，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第37條指出城市生活垃圾應(yīng)逐步分類收集、分類運(yùn)輸并積極開展合理利用和無害化處置。該法規(guī)最新修訂于2020年，新的固廢法對(duì)垃圾分類新增了更詳細(xì)的規(guī)定（例如第50條規(guī)定清掃、收集、運(yùn)輸、處理城市生活垃圾，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境衛(wèi)生治理的規(guī)定，防止污染環(huán)境；第54條規(guī)定從生活垃圾中回收的物質(zhì)應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的用途、標(biāo)準(zhǔn)使用，不得用于生產(chǎn)可能危害人體健康的產(chǎn)品等）。

2017年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》（建城〔2017〕253號(hào)），確定北京、天津、上海等46個(gè)重點(diǎn)城市先行實(shí)施生活垃圾分類，標(biāo)志著中國垃圾強(qiáng)制分類正式開始。而且住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)定2020年，全國各城市全面推行垃圾分類制度［27］。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于普遍推行生活垃圾分類制度的重要指示、切實(shí)提升本市生活垃圾分類實(shí)效，2018年2月上海市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實(shí)施方案》。2019年7月1日起，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施，上海市成為生活垃圾強(qiáng)制分類的排頭兵。

3 國內(nèi)外生活垃圾分類法規(guī)的比較

3.1 國內(nèi)外垃圾分類相關(guān)立法比較

發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）及中國垃圾分類管理法律法規(guī)、垃圾分類回收方法、垃圾收費(fèi)與懲戒制度的比較如表3所示。

表3 發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）及中國垃圾分類管理法律法規(guī)相關(guān)內(nèi)容的比較Table 3 Comparison of laws and regulations on waste classification management between developed countries（regions）and China

歐盟廢物法律及標(biāo)準(zhǔn)主要參照歐盟委員會(huì)制定的一系列法律及標(biāo)準(zhǔn)。其法律制度分為3種：一是條例（regulation），適用于整個(gè)歐盟；二是指令（directive），通過轉(zhuǎn)換為國家法律規(guī)定成員國需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)；三是決定（decision），針對(duì)特定對(duì)象頒布的單獨(dú)法令，并不具有普遍的約束力。其中歐盟《廢物框架指令》〔（EU）2018/851〕規(guī)定了可回收資源（如紙張、金屬、塑料和玻璃等）單獨(dú)收集的種類及數(shù)量，且要求各成員國在規(guī)定的年限內(nèi)完成該目標(biāo)。

德國的垃圾收集、運(yùn)輸、處置系統(tǒng)建立在分類的基礎(chǔ)上，其垃圾分類系統(tǒng)從法律法規(guī)到居民參與及具體實(shí)施的完善程度都是在世界上首屈一指的。歐盟對(duì)垃圾處置有綱領(lǐng)性的垃圾框架方針，德國廢物管理以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法》（KrW-/AbfG）為基礎(chǔ)，其垃圾處置原則同樣為減量化、無害化和資源化。同時(shí)，各州分別都有針對(duì)廢物管理的法律、法規(guī)和條例，明確了垃圾產(chǎn)生者必須承擔(dān)垃圾清除、處理、處置的義務(wù)。德國根據(jù)歐盟垃圾分類編號(hào)規(guī)定對(duì)各種不同來源的垃圾進(jìn)行嚴(yán)格界定、分類并編號(hào)，以便進(jìn)行管理：全部垃圾共分為20個(gè)大類、110個(gè)小類和839細(xì)類。各州、市、縣對(duì)生活垃圾的分類收集及運(yùn)輸方式按照各自實(shí)際情況進(jìn)行管理，其具體方式各不相同。

日本為了實(shí)現(xiàn)“零排放”“循環(huán)型社會(huì)”理想，集中制定了一系列法律法規(guī)。廢棄物相關(guān)的法律法規(guī)主要是由基本法、施行令、施行規(guī)則和專項(xiàng)法規(guī)構(gòu)成的。一般包括環(huán)境污染控制標(biāo)準(zhǔn)、處理處置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和維護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)；廢棄物的分類與定義；各種導(dǎo)則、手冊(cè)、指針、綱要、調(diào)研報(bào)告（資料）及業(yè)務(wù)方法、檢定方法和處理處置方法等［28］。

德國和日本這兩個(gè)國家在垃圾分類處理過程中最大的區(qū)別是對(duì)廚余垃圾的分類收集。德國是采用特殊顏色的收集裝置對(duì)廚余垃圾進(jìn)行分類收集，家庭的廚余垃圾應(yīng)和花園垃圾一起扔進(jìn)棕色的生物垃圾桶里，從而在源頭上將生物垃圾與其他垃圾分離開來。而在日本廚余垃圾是作為可燃垃圾來分類收集的，所有的廚余垃圾在丟掉之前都需要瀝干水分用紙包好，放進(jìn)可燃垃圾箱中。

德國、日本是大陸法系的代表性國家，新加坡則是較為典型的英美法系國家。新加坡垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)比日本和德國寬松，日本分類標(biāo)準(zhǔn)最為細(xì)致，針對(duì)每一細(xì)分類下的可回收物都進(jìn)行單獨(dú)的回收處置。在垃圾處理的管理模式方面，日本與新加坡都是秉持以“政府主導(dǎo)，企業(yè)參與”理念，其垃圾分類收集是由垃圾收集商和回收商完成，后續(xù)處置如垃圾填埋場、焚燒廠等終端處理是由政府管理的，運(yùn)營費(fèi)用由國家撥款。而德國是以市場為主導(dǎo)，城市垃圾的收集、回收、處理加工及銷售是一個(gè)系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，依靠商業(yè)模式運(yùn)行。

與發(fā)達(dá)國家相比，我國城市生活垃圾分類起步較晚，相應(yīng)的立法體系也不夠健全，存在立法過于原則性、法律責(zé)任不夠明確、缺乏綜合性法律和配套法律法規(guī)等不足。根據(jù)國外的管理經(jīng)驗(yàn)，大部分國家沒有制定專門的《城市生活垃圾分類法》（除新加坡），而是不斷完善垃圾管理法律體系，才贏得垃圾分類與資源化利用的成功。

3.2 國內(nèi)外垃圾分類收費(fèi)制度比較

典型國家制定垃圾收費(fèi)制度的過程中都秉持著“污染者付費(fèi)”和“使用者付費(fèi)”原則。垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要分為定額和定量兩大類［29］。

在德國，居民將垃圾分類投放后，原則上都要收費(fèi)，但為了鼓勵(lì)居民進(jìn)行分類投放，有的市只對(duì)某幾類垃圾收費(fèi)，對(duì)包裝垃圾不再收費(fèi)（由生產(chǎn)、使用企業(yè)付費(fèi)）。如萊比錫市是以分別核算剩余垃圾和有機(jī)垃圾的量來進(jìn)行垃圾收費(fèi)：剩余垃圾按120 L的桶每兩周清空1次，每年收費(fèi)120.68 歐元；有機(jī)垃圾按120 L的桶，每年收費(fèi)51.13 歐元。而慕尼黑市則僅核算剩余垃圾的量來計(jì)費(fèi)，剩余垃圾同樣按120 L的桶，每年收費(fèi)150.71 歐元。廢紙、廢玻璃、包裝垃圾、有毒有害垃圾、少量的大件垃圾不再另行收費(fèi)。這樣通過經(jīng)濟(jì)手段可鼓勵(lì)居民對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類投放。

日本生活垃圾收費(fèi)方式主要包括指定垃圾袋、垃圾處理票和直接收費(fèi)等方式，如東京多摩地區(qū)采用指定垃圾袋與垃圾處理券并行的收費(fèi)方式［30］。不同種類的垃圾其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不同，對(duì)于可回收的垃圾如易拉罐、玻璃瓶、舊報(bào)紙及紙板和有害垃圾熒光燈、干電池和溫度計(jì)等是免費(fèi)收集的；對(duì)于可燃垃圾、不可燃垃圾需要購買專用袋；大件垃圾則需要購買專用處理券；其他垃圾如建筑垃圾等則需要交付更高額費(fèi)用。

上述國家實(shí)行垃圾收費(fèi)的目的皆是為了提高居民的垃圾減量意識(shí)和環(huán)保意識(shí)，這兩者是相輔相成、互相促進(jìn)的。實(shí)施垃圾收費(fèi)后，居民在購物時(shí)會(huì)自帶購物袋，盡量購買必要的東西，減少盲目購買的次數(shù)，從而減少垃圾的產(chǎn)生量，這在無形中提高了居民的環(huán)保意識(shí)，而居民環(huán)保意識(shí)的提高會(huì)更有利于垃圾減量。

4 啟示

通過典型國家生活垃圾分類的立法分析，得出對(duì)我國生活垃圾管理的啟示：

1）完善垃圾分類相關(guān)法律制度，目前存在的法規(guī)雖然規(guī)定了對(duì)生活垃圾的傾倒、清掃、收集、運(yùn)輸、回收利用和處置的基本要求，但是對(duì)其如何落實(shí)的細(xì)則和配套法規(guī)還不夠完善，需要制定和完善城市垃圾管理的法規(guī)、條令和標(biāo)準(zhǔn)，使有關(guān)部門能夠依法加強(qiáng)管理。

2）強(qiáng)力推進(jìn)生活垃圾分類收集與監(jiān)督機(jī)制，如選擇典型社區(qū)建立攝像監(jiān)控體系和環(huán)境警察制度，大力提倡居民分類收集垃圾；在學(xué)校等公共場所設(shè)置分類收集垃圾的容器；為可回收廢物設(shè)置標(biāo)簽以促進(jìn)廢品的回收利用。

3）重視生活垃圾預(yù)防與減量化在垃圾管理中的首要地位，解決我國城市生活垃圾問題的關(guān)鍵是要從源頭上控制垃圾產(chǎn)生，逐步實(shí)現(xiàn)減量化。

4）實(shí)行垃圾收費(fèi)和填埋稅費(fèi)制度。突出不同類的垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同即差異化收費(fèi)，如對(duì)干垃圾征收較高費(fèi)用，而可回收物予以免征，以促進(jìn)垃圾分類。

5）我國生活垃圾中廚余垃圾占比較高。建立廚余垃圾收運(yùn)處理體系及制定區(qū)別于剩余垃圾的廚余垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如先建立廚余垃圾定額管理和超定額累進(jìn)加價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化非居民廚余垃圾計(jì)量收費(fèi)，從而有效制止浪費(fèi)，從源頭上控制廚余垃圾數(shù)量、全面提高餐廚垃圾前端減量的實(shí)效。