深圳市生活垃圾分類制度體系的完善

陳紅忠，劉榮杰，李水坤，姜建生，盧加偉，謝 冰，謝穎詩(shī)，海 景

（1.深圳市生活垃圾分類管理事務(wù)中心，廣東 深圳 518029；2.生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所，廣東 廣州 510655）

1 引言

自2016年習(xí)近平總書記提出要普遍推行垃圾分類制度以來，我國(guó)生活垃圾分類得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，生活垃圾分類被寫入《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，28個(gè)生活垃圾分類重點(diǎn)城市出臺(tái)了地方性法規(guī)或政府規(guī)章、16個(gè)生活垃圾分類重點(diǎn)城市出臺(tái)了政府規(guī)范性文件，重點(diǎn)城市的住宅區(qū)生活垃圾分類覆蓋率已接近70%［1］，通過不斷完善生活垃圾分類制度體系，逐漸建成各具特色的生活垃圾分類管理體系［2］。

制度體系決定生活垃圾分類的發(fā)展方向。為實(shí)現(xiàn)不同物料分離和分開收運(yùn)處理，理論上有兩種極端模式：①政府成本最低模式，每個(gè)地區(qū)只設(shè)1個(gè)分類節(jié)點(diǎn)，要求所有市民攜帶已嚴(yán)格分類的生活垃圾到此投放，缺點(diǎn)在于市民成本過高；②市民成本最低模式，政府安排人員逐戶上門收集并分類，缺點(diǎn)是政府成本過高。實(shí)踐中采取的是極端模式的妥協(xié)策略，且因地制宜進(jìn)行了時(shí)空耦合和優(yōu)化，相關(guān)的研究和應(yīng)用包括：①通過布局不同密度的投放點(diǎn)、收集站（暫存點(diǎn)）、轉(zhuǎn)運(yùn)站、分類處理設(shè)施等4種收運(yùn)處理節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建反向物流網(wǎng)絡(luò)［3-4］；②通過行政指令和經(jīng)濟(jì)管制，促使市民根據(jù)垃圾物料特性和經(jīng)濟(jì)成本合理選擇預(yù)約上門收集、投放至投放點(diǎn)、投放至收集站（暫存點(diǎn)）、投放至轉(zhuǎn)運(yùn)站或分類處理設(shè)施等4種分類投放方式［5-8］；③通過評(píng)估點(diǎn)位布局、收運(yùn)需求、收運(yùn)成本，合理制定收運(yùn)周期、收運(yùn)車輛和收運(yùn)路線［9-12］。

只有借鑒國(guó)內(nèi)外有效經(jīng)驗(yàn)，不斷完善生活垃圾分類制度體系，細(xì)化相關(guān)設(shè)施設(shè)備配置、操作和管理的要求，才能使生活垃圾分類有章可依、有據(jù)可循［2］。為貫徹《深圳市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》等法規(guī)政策，深圳市在總結(jié)有效經(jīng)驗(yàn)和適用技術(shù)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，不斷完善生活垃圾分類制度體系。

2 國(guó)內(nèi)外生活垃圾分類制度經(jīng)驗(yàn)

2.1 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

歐美地區(qū)生活垃圾分類基本形成了以路邊收集（Curbside Collection）和回收點(diǎn)收集（Drop-off Point Collection）為主、以預(yù)約上門收集和投放至轉(zhuǎn)運(yùn)站或分類處理設(shè)施為輔的模式（圖1）。其中，德國(guó)的模式最為完備：①路邊收集配套的分類收集容器對(duì)應(yīng)于以獨(dú)立住宅為主的居住條件，適用于產(chǎn)生量最多的垃圾類別，便利性最好、但收運(yùn)成本高；柏林的路邊收集模式一般擺放藍(lán)、黃/橙、棕、灰等4種顏色的收集容器，分別收集紙類、輕質(zhì)包裝物、廚余垃圾、其他垃圾；而慕尼黑的路邊收集模式只擺放藍(lán)、棕、灰等3種顏色的收集容器，紙類和輕質(zhì)包裝物均投放至藍(lán)色收集容器；②回收點(diǎn)密度低于路邊收集點(diǎn)，適用于數(shù)量不多、收運(yùn)頻次要求偏低的垃圾類別（如不同顏色的玻璃瓶、大件垃圾等），便利性和收運(yùn)成本適中；③預(yù)約上門收集僅為補(bǔ)充手段，需要市民額外付費(fèi)，適用于數(shù)量不多、清運(yùn)頻次要求偏低的垃圾；④投放至轉(zhuǎn)運(yùn)站或要求市民自行前往分類處理設(shè)施，僅適用于人口分布稀疏的區(qū)域，便利性最差、但收運(yùn)成本最低。德國(guó)約有1.55 萬座生活垃圾分類收運(yùn)處理設(shè)施（含焚燒處理能力5.3 ×104t/d、生物處理能力1.3 ×104t/d），居民生活垃圾的資源化率已達(dá)68%［13-14］。

圖1 歐美生活垃圾分類收運(yùn)模式Figure1 Waste separation and differentiated collection in Europe and U.S.

與德國(guó)相比，歐美其他國(guó)家的模式和制度更為簡(jiǎn)化：美國(guó)舊金山的路邊收集擺放3種收集容器（可回收物、廚余垃圾、其他垃圾）［15］；瑞典、西班牙為控制分類收運(yùn)成本，路邊收集最多只擺放2種收集容器（廚余垃圾、其他垃圾），有的甚至只擺放1種收集容器（其他垃圾），可回收物分類依賴于回收點(diǎn)收集［8,16-17］。

與德國(guó)等歐美國(guó)家相比，日韓的模式具有不同的時(shí)空耦合特點(diǎn)：①分類容器布設(shè)較少，可回收物收集實(shí)行“定期收集、收時(shí)投放”方式，通過時(shí)間上優(yōu)化調(diào)度來減少空間上的布設(shè)成本；②以標(biāo)準(zhǔn)垃圾袋作為實(shí)施按量付費(fèi)的依據(jù)，投放時(shí)以裝袋為主、容器為輔（圖2）；③分類的類別與后端的處理設(shè)施類型相對(duì)應(yīng)，例如日本幾乎沒有單獨(dú)的廚余垃圾處理設(shè)施，故未分廚余垃圾，只在可回收物之外區(qū)分可燃垃圾、不可燃垃圾［18］，韓國(guó)單獨(dú)分出廚余垃圾是因?yàn)槠湟呀ǔ蓮N余垃圾處理設(shè)施346處、設(shè)計(jì)處理規(guī)模2.06 ×104t/d［19］。

圖2 日本生活垃圾分類收運(yùn)模式Figure2 Waste separation and differentiated collection in Japan

歐美日韓的生活垃圾分類模式為制度體系建設(shè)提供了有效經(jīng)驗(yàn)。

1）頂層設(shè)計(jì)要先行完善。德國(guó)、日本、韓國(guó)都已形成以環(huán)境保護(hù)法為基本、以廢棄物管理法等綜合法為框架、以包裝回收法等單行法為抓手的多層次復(fù)合型法律體系，從而能夠以法律形式約束企業(yè)生產(chǎn)行為、分類投放垃圾行為、資源回收行為和處理處置行為［20-22］。相較而言，我國(guó)國(guó)家和地方均缺乏必要的單行法作為抓手，地方立法相對(duì)超前的深圳市也僅有《深圳市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》1部地方性法規(guī)以及《深圳市餐廚垃圾管理辦法》《深圳市建筑廢棄物管理辦法》2部政府規(guī)章，頂層設(shè)計(jì)的法律體系不夠完善，無力抗衡產(chǎn)品和固體廢物的城際流動(dòng)。

2）經(jīng)濟(jì)管制要深入人心。經(jīng)濟(jì)管制是抑制生活垃圾外部不經(jīng)濟(jì)性的重要手段。在德國(guó)、日本、韓國(guó)，產(chǎn)生者付費(fèi)的理念深入人心，居民已習(xí)慣預(yù)約上門收集付費(fèi)、垃圾從量收費(fèi)等制度，行業(yè)企業(yè)在法律約束下也形成了以德國(guó)“綠點(diǎn)DSD”為代表的自我造血機(jī)制，能夠克服分類收集成本高、低價(jià)值可回收物再生利潤(rùn)微薄等問題。相較起來，深圳市實(shí)施生活垃圾分類以來，主要以扶為主，包括培養(yǎng)市民習(xí)慣、培植市場(chǎng)主體，但缺乏必要的經(jīng)濟(jì)管制手段，生活垃圾分類體系自身的造血功能不足，生活垃圾分類督導(dǎo)、分類收運(yùn)的成本幾乎全由政府財(cái)政兜底，負(fù)擔(dān)較重。

3）分類收運(yùn)處理節(jié)點(diǎn)要優(yōu)化布設(shè)。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家、日本、韓國(guó)等國(guó)家生活垃圾分類在多年的博弈抗衡中，基本形成了最優(yōu)或政府可承受的方案，或能根據(jù)分類垃圾量調(diào)整分類點(diǎn)位布局密度，或能采用一車多廂收集、周期性收集等方式優(yōu)化收運(yùn)成本。相較而言，深圳市生活垃圾分類點(diǎn)位布局經(jīng)過考驗(yàn)的時(shí)間較短，還沒有深層次考慮分類收集物流的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性，對(duì)收運(yùn)優(yōu)化的關(guān)注度不夠，尚不一定最優(yōu)。

4）績(jī)效評(píng)估要建立完善。德國(guó)、日本生活垃圾分類成功的標(biāo)志之一是建立了較為完善的垃圾分類績(jī)效評(píng)估體系，產(chǎn)生源分類投放量、分類收運(yùn)量、分類處理量、資源回收量都有較為完善的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。相較而言，深圳市尚未建立垃圾分類全過程的績(jī)效評(píng)估體系，分類出來的可回收物尚缺乏翔實(shí)的逐級(jí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

2.2 國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

國(guó)內(nèi)46個(gè)生活垃圾分類重點(diǎn)城市各有特色亮點(diǎn)，例如，北京市、上海市通過分類積分、綠色賬戶等形式提高市民的積極性，上海市將生活垃圾分類納入高等院校教育內(nèi)容，廣州市由供銷部門管理統(tǒng)計(jì)可回收物回收情況，廈門市建立了定時(shí)定點(diǎn)公交化的“垃圾分類直運(yùn)”模式，貴陽(yáng)市由發(fā)改部門牽頭生活垃圾分類的頂層設(shè)計(jì)以增強(qiáng)相關(guān)措施的引領(lǐng)作用。總體而言，超七成重點(diǎn)城市已將生活垃圾分類納入政府考核體系，但成立生活垃圾分類專門機(jī)構(gòu)的只有4個(gè)（含深圳市）；大多數(shù)重點(diǎn)城市的工作機(jī)制為“市區(qū)兩級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道落實(shí)”，明確“區(qū)級(jí)落實(shí)”的只有6個(gè)（含深圳市）；大多數(shù)重點(diǎn)城市要求分類投放管理責(zé)任人來落實(shí)垃圾分類宣教督導(dǎo)工作，但明確提出可以采用購(gòu)買服務(wù)形式落實(shí)的只有9個(gè)（含深圳市）。

3 深圳市生活垃圾分類的制度體系

深圳市生活垃圾分類制度體系由法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范組成，經(jīng)過多年的發(fā)展，已日臻完善。

3.1 原有體系及不足

2015年6月，深圳市政府頒布了《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》，以政府規(guī)章形式規(guī)范了生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、分類投放、分類收運(yùn)和分類處理、促進(jìn)措施等方面工作，從而逐漸建立了生活垃圾分類的“深圳模式”。

1）強(qiáng)化建章立制，形成了“一法規(guī)、三標(biāo)準(zhǔn)、多指引”的政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系?！耙环ㄒ?guī)”為《深圳市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》（2020年9月1日起施行）；“三標(biāo)準(zhǔn)”為《生活垃圾分類設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)》《住宅區(qū)生活垃圾分類操作規(guī)程》和《廢舊織物回收及綜合利用規(guī)范》；“多指引”包括《深圳市住宅區(qū)（城中村）生活垃圾分類設(shè)施設(shè)置及管理要求》《深圳市機(jī)關(guān)企事業(yè)單位生活垃圾分類設(shè)施設(shè)置及管理規(guī)定（試行）》等7項(xiàng)指導(dǎo)分類操作的規(guī)范性文件。

2）全面推進(jìn)分類，到2018年底已建成覆蓋全市1 100余個(gè)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和1/4住宅小區(qū)的生活垃圾分類體系，805個(gè)住宅小區(qū)從分類2.0 版向分類3.0 版升級(jí)。

3）分類成效凸顯，到2018年底，全市分流分類回收量已達(dá)2 800 t/d，有效降低了末端處理壓力。

但是，隨著國(guó)家對(duì)垃圾分類提出了更高的要求，深圳市生活垃圾分類方法和實(shí)施路徑不斷深化，提出了“提高減量率”“提高參與率”兩大目標(biāo)，建立了分流分類、宣傳督導(dǎo)和責(zé)任落實(shí)三大體系。原有的SZDB/Z 152—2015生活垃圾分類設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)、SZDB/Z 153—2015住宅區(qū)生活垃圾分類操作規(guī)程表現(xiàn)出前瞻性不足、可操作性不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致生活垃圾分類實(shí)施缺乏制度保障。

3.2 體系的完善和發(fā)展

3.2.1 頂層設(shè)計(jì)的先行完善

深圳市借鑒國(guó)內(nèi)外頂層設(shè)計(jì)要先行完善的經(jīng)驗(yàn)，在地方立法之外建立完善地方標(biāo)準(zhǔn)，在地方標(biāo)準(zhǔn)中細(xì)化實(shí)施要求，從而完善制度體系。

1）在《深圳市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》正式發(fā)布前，即著手修訂《生活垃圾分類設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)》《住宅區(qū)生活垃圾分類操作規(guī)程》兩個(gè)主干標(biāo)準(zhǔn)（修訂后標(biāo)準(zhǔn)號(hào)為DB 4403/T 73—2020和DB 4403/T 74—2020）。修訂過程合理借鑒了國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，也融入了深圳市2015年以來生活垃圾分類的有效做法，具體包括：①?gòu)?qiáng)化生活垃圾分類全過程管理的理念（圖3），修訂并補(bǔ)充了分類投放點(diǎn)、暫存點(diǎn)、中轉(zhuǎn)處理設(shè)施以及收運(yùn)車輛的相關(guān)要求，完善了實(shí)施和監(jiān)督要求；②加快建立符合環(huán)保要求的有害垃圾收運(yùn)系統(tǒng)，以在生態(tài)環(huán)境部門的統(tǒng)籌管理下與現(xiàn)有的危險(xiǎn)廢物收集與處置體系相銜接；③推動(dòng)垃圾分類市場(chǎng)化社會(huì)化服務(wù)；④在綜合考慮垃圾智能收集系統(tǒng)成本和成效的基礎(chǔ)上，適當(dāng)推廣生活垃圾智能收集系統(tǒng)。

圖3 深圳市生活垃圾分類全過程管理Figure3 The whole process management of waste separation in Shenzhen City

2）為進(jìn)一步形成“大分流、細(xì)分類”的生活垃圾分類格局，進(jìn)一步為綠化垃圾、果蔬垃圾、廢舊家具等專項(xiàng)類別的垃圾回收和綜合利用制定專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，基本形成了以地方性法規(guī)為基本、以主干標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為抓手的多層次復(fù)合型制度體系，如圖4所示。

圖4 深圳市生活垃圾分類制度體系Figure4 The top-level design system of waste separation in Shenzhen City

綠化垃圾主要產(chǎn)生于公園、附屬綠地等公共場(chǎng)所，目前全市產(chǎn)生量約1 000 t/d，臺(tái)風(fēng)災(zāi)害時(shí)突增至3.0 ×104t/d以上。制定《綠化垃圾回收和綜合利用規(guī)范》，一方面要針對(duì)綠化垃圾的產(chǎn)生來源和產(chǎn)生特點(diǎn)，明確分類收集暫存和收運(yùn)所需的設(shè)施設(shè)備的要求，另一方面因地制宜推進(jìn)分散式就地利用和集中式綜合利用，合理選擇制作有機(jī)覆蓋物、生物質(zhì)燃料、堆肥產(chǎn)品等綜合利用方式，明確原料準(zhǔn)入、工藝要點(diǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等要求。

果蔬垃圾主要產(chǎn)生于農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、大型超市等場(chǎng)所，目前全市果蔬垃圾產(chǎn)生量約800 t/d。制定《果蔬垃圾回收和綜合利用規(guī)范》，一方面要針對(duì)不同產(chǎn)生源的特點(diǎn)，明確分類收集暫存和收運(yùn)所需的設(shè)施設(shè)備的要求，另一方面強(qiáng)調(diào)分散處理與集中處理的協(xié)調(diào)配合，促使果蔬垃圾通過能源化、肥料化、飼料化等方式實(shí)現(xiàn)減量處理和綜合利用。

廢舊家具主要產(chǎn)生于住宅區(qū)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位等場(chǎng)所，目前全市廢舊家具回收處理量達(dá)1 000 t/d。制定《廢舊家具回收和綜合利用規(guī)范》，既要明確分類收集暫存和收運(yùn)所需設(shè)施設(shè)備的要求，又要強(qiáng)調(diào)“再使用”原則，包括允許在產(chǎn)生源被有需要的人領(lǐng)走復(fù)用，在集中處理設(shè)施被修復(fù)后流入市場(chǎng)，在拆解破碎分選過程盡可能保留分離物料的回收價(jià)值，以利于后續(xù)資源化利用等。

3.2.2 分類收運(yùn)處理節(jié)點(diǎn)的優(yōu)化布設(shè)

借鑒國(guó)外分類收運(yùn)處理節(jié)點(diǎn)優(yōu)化布設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)生活垃圾分類設(shè)施設(shè)備建設(shè)。要加強(qiáng)對(duì)配套設(shè)施設(shè)備建設(shè)的投入，細(xì)化垃圾分類設(shè)施設(shè)備布局的要求，例如，根據(jù)實(shí)際垃圾投放量擺放不同規(guī)格的分類收集容器，便于從全市或各區(qū)的角度統(tǒng)籌優(yōu)化垃圾運(yùn)輸路線和頻率；此外，還要結(jié)合深圳市的氣候特征，細(xì)化對(duì)可回收物、有害垃圾、廚余垃圾投放及收運(yùn)過程中的防雨、防火、防臭等相關(guān)要求。

3.2.3 生活垃圾分類的績(jī)效評(píng)估

借鑒國(guó)外不斷完善績(jī)效評(píng)估體系的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對(duì)垃圾分類的全過程監(jiān)管。包括：①明確生活垃圾分類投放管理人的具體職責(zé)，從而明確生活垃圾產(chǎn)生源、收運(yùn)企業(yè)、處理企業(yè)的任務(wù)邊界；②加強(qiáng)對(duì)垃圾分類設(shè)施配置及分類投放行為的監(jiān)管，完善垃圾分類臺(tái)賬制度，以產(chǎn)生源為基本單元建立臺(tái)賬并及時(shí)上報(bào)，形成小區(qū)、街道、區(qū)、市4級(jí)聯(lián)動(dòng)的大數(shù)據(jù)采集體系，做到垃圾分類源頭數(shù)據(jù)和收運(yùn)企業(yè)收運(yùn)數(shù)據(jù)有據(jù)可依；③集成車載衛(wèi)星定位等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式；④督促市民參與，以小區(qū)等為單位，提出了若干成效考核指標(biāo)，便于層層傳遞生活垃圾分類壓力，確保工作落實(shí)到位。

4 結(jié)論

歐美地區(qū)生活垃圾分類基本形成了以路邊收集和回收點(diǎn)收集為主、以預(yù)約上門收集和投放至轉(zhuǎn)運(yùn)站或分類處理設(shè)施為輔的模式，日韓模式具有不同的時(shí)空耦合特點(diǎn)，以袋裝收集為主、容器收集為輔。從歐美日韓的生活垃圾分類模式中可以總結(jié)先行完善頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管制、優(yōu)化分類收運(yùn)處理節(jié)點(diǎn)、完善績(jī)效評(píng)估體系等有效經(jīng)驗(yàn)，可供深圳市及我國(guó)其他城市借鑒。深圳市針對(duì)原有的生活垃圾分類制度體系前瞻性不足、可操作性不強(qiáng)等問題，在地方立法之外，通過建立完善的地方標(biāo)準(zhǔn)的方式來完善制度體系。通過修訂生活垃圾分類設(shè)施設(shè)備配置和投放的主干標(biāo)準(zhǔn)，制定綠化垃圾、果蔬垃圾、廢舊家具等回收和綜合利用的專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，基本形成了以地方性法規(guī)為基本、以主干標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為抓手的多層次復(fù)合型制度體系，為貫徹《深圳市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》、進(jìn)一步完善“大分流、細(xì)分類”的生活垃圾分類格局提供保障。