河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)探析

郭榮朝 王麗娟 楊晨晨

（1.鄭州工商學(xué)院，河南 鄭州 451400；2.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450046）

習(xí)近平總書記在2020年12月召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確指出：從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局看，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。鄉(xiāng)村要振興，規(guī)劃必先行。學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的地域分異、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間重構(gòu)等進(jìn)行了相應(yīng)研究［1-3］，但有關(guān)河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)方面的研究成果較少。

1 河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)取得的成績(jī)

1.1 及時(shí)出臺(tái)惠農(nóng)支農(nóng)政策

改革開(kāi)放初期，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。2003年，黨中央提出實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。2005年終止了以犧牲農(nóng)村利益支持城市發(fā)展的“交公糧”制度。2006年，全國(guó)實(shí)行免費(fèi)九年制義務(wù)教育。2014年，黨中央、國(guó)務(wù)院決定啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。2017年，國(guó)家提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等。在這一背景下，河南省委、省政府也及時(shí)出臺(tái)了多項(xiàng)配套政策措施，以便促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展。

1.2 不斷推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

截至2017年底，河南省先后確定美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)村883個(gè)（見(jiàn)表1），每年的建設(shè)數(shù)量雖有波動(dòng)，但總體上呈增加趨勢(shì)。其中，2013—2015年投入財(cái)政資金59億元，社會(huì)資金260億元。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的推進(jìn)使河南省在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文化設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境治理與資源開(kāi)發(fā)利用等方面均取得了較為顯著的成績(jī)［4］。

表1 2013—2017年河南省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)情況一覽表

1.3 編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃

相關(guān)政府部門及時(shí)編制《河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，按照產(chǎn)業(yè)興旺等“二十字”方針要求全面落實(shí)河南省委十屆六次全會(huì)精神，對(duì)河南省實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出了總體設(shè)計(jì)和階段謀劃，細(xì)化工作重點(diǎn)和政策措施，部署重大工程、重大計(jì)劃、重大行動(dòng)，以確保河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略扎實(shí)有序地推進(jìn)［5］。

1.4 逐步完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

2009年，河南省已實(shí)現(xiàn)行政村之間硬化路面的“村村通”工程，但自然村之間的硬化路面建設(shè)仍待進(jìn)一步加強(qiáng)。2017年，河南省農(nóng)田灌溉面積占比66.44%，農(nóng)業(yè)機(jī)械化動(dòng)力12.37 kW/hm2，自來(lái)水普及率85.3%，衛(wèi)生廁所普及率75.2%，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境逐步改善，文衛(wèi)設(shè)施不斷完善，網(wǎng)絡(luò)覆蓋進(jìn)一步加強(qiáng)［4］。

1.5 適時(shí)編制“千村試點(diǎn)”規(guī)劃

2018年，河南省自然資源廳開(kāi)始實(shí)施“鄉(xiāng)村規(guī)劃千村試點(diǎn)”工程，對(duì)1 188個(gè)試點(diǎn)村莊進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，以便于探索一條具有河南特色的村莊規(guī)劃新路子。2019年底，河南省編制完成800余個(gè)村莊規(guī)劃［6］。

2 河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)中存在的問(wèn)題

2.1 規(guī)劃銜接有待加強(qiáng)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村聚落布局提出新的要求，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，并不代表所有鄉(xiāng)村都可以振興發(fā)展?！逗幽鲜∴l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》與“千村試點(diǎn)”規(guī)劃之間缺少縣、市、區(qū)級(jí)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，無(wú)法有效銜接，致使后者容易出現(xiàn)“就村莊論村莊”等問(wèn)題，缺乏中觀尺度的詳細(xì)論證，與縣域資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面結(jié)合不緊密，不利于縣域特色資源整合，容易造成相關(guān)鄉(xiāng)村孤立發(fā)展或重復(fù)建設(shè)；不便于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)，同一地域內(nèi)部容易形成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)；也將導(dǎo)致省域?qū)用嬉?guī)劃無(wú)法得到落實(shí)，致使頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐無(wú)法有機(jī)銜接。

2.2 特色資源有待整合

河南省地貌類型復(fù)雜多樣，自然地域條件差異較大，歷史悠久，文化底蘊(yùn)深厚，為各類特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。然而，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和波動(dòng)性致使農(nóng)村地區(qū)的各種特色資源整合受到很大制約。“產(chǎn)業(yè)興旺”，尤其是“特色農(nóng)業(yè)（集群）”的興旺發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵內(nèi)容，這要求河南省必須及時(shí)整合不同地域的各類特色優(yōu)勢(shì)資源，以便因地制宜，培育發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)集群。

2.3 人員素質(zhì)亟須提升

2018年，全國(guó)農(nóng)村居民家庭戶主的文化程度按未上過(guò)學(xué)、小學(xué)程度、初中程度、高中程度、大學(xué)專科程度、大學(xué)本科及以上程度6個(gè)層次劃分，各層次的占比分別為3.9%、32.8%、50.3%、11.1%、1.6%、0.3%（見(jiàn)表2），全國(guó)農(nóng)村居民家庭戶主的文化程度仍然是以初中和小學(xué)文化程度為主。2017年河南省有鄉(xiāng)村從業(yè)人員4 807萬(wàn)人，以留守的婦女、兒童、老年人居多，被戲稱為“386199”部隊(duì)，缺少青壯年勞動(dòng)力，缺乏精通農(nóng)業(yè)種植、經(jīng)營(yíng)管理及市場(chǎng)營(yíng)銷的種地能手，尤其是缺乏農(nóng)業(yè)科技人員和具有企業(yè)家精神的創(chuàng)業(yè)者。人員素質(zhì)較低已經(jīng)嚴(yán)重影響了河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村的健康有序發(fā)展。

表2 農(nóng)村居民家庭戶主文化程度占比情況 單位/%

2.4 高端品牌亟須培育

河南省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較單一，絕大多數(shù)農(nóng)村仍然保留著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，即冬春季節(jié)種植冬小麥，夏秋季節(jié)種植玉米、花生等秋作物，再就是種植一些需要?jiǎng)趧?dòng)力少、技術(shù)含量低、管理極為簡(jiǎn)單的農(nóng)作物。與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)仍然存在著比較嚴(yán)重的“跟風(fēng)現(xiàn)象”，即別人種植某種作物，尤其是經(jīng)濟(jì)作物，獲得了較好的經(jīng)濟(jì)效益，其他人就“一窩蜂”地跟著種植，致使種植規(guī)模盲目擴(kuò)大，結(jié)果造成市場(chǎng)上某些農(nóng)產(chǎn)品供過(guò)于求。另外，如近年來(lái)興起的鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展也還停留在傳統(tǒng)發(fā)展階段，缺乏將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化成生態(tài)資本的市場(chǎng)基礎(chǔ)。河南省尚未形成應(yīng)有的高端品牌，高知名度和高美譽(yù)度的鄉(xiāng)村仍然是鳳毛麟角［2］。

2.5 資金投入渠道尚待拓展

河南省大部分鄉(xiāng)村振興建設(shè)資金來(lái)源單一，基本上依賴于財(cái)政資金。2013—2017年，河南省共建設(shè)美麗鄉(xiāng)村883個(gè)。其中2013—2015年建設(shè)的430個(gè)美麗鄉(xiāng)村共投入財(cái)政資金59億元，平均每一個(gè)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)村項(xiàng)目可獲得的財(cái)政資金1 372萬(wàn)元，相對(duì)于河南省的46 198個(gè)行政村來(lái)說(shuō)，仍然是杯水車薪，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需要。

2.6 建管機(jī)制急需完善

鄉(xiāng)村振興不能一蹴而就，其不是政績(jī)工程，而是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各個(gè)方面，必須實(shí)實(shí)在在地為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民富裕謀福利。河南省在鄉(xiāng)村振興發(fā)展過(guò)程中重建設(shè)、輕管理的問(wèn)題仍然比較突出，甚至出現(xiàn)了一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建成后無(wú)人管理及在公共環(huán)境衛(wèi)生方面“邊治理、邊污染”等現(xiàn)象，造成了農(nóng)村人、財(cái)、物等資源的浪費(fèi)及生態(tài)環(huán)境的局部惡化。

3 河南省鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)對(duì)策

針對(duì)上述問(wèn)題，必須及時(shí)采取相應(yīng)對(duì)策，以確保河南省鄉(xiāng)村振興發(fā)展的健康推進(jìn)。

3.1 科學(xué)研判預(yù)測(cè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃有效銜接

首先，要從全省層面對(duì)鄉(xiāng)村振興建設(shè)進(jìn)行更為詳盡的規(guī)劃，尤其是全省層面鄉(xiāng)村聚落空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃。河南省鄉(xiāng)村數(shù)量多、類型多樣，要從全省層面通盤考慮，從河南省的發(fā)展戰(zhàn)略方向及當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩項(xiàng)l件、資源稟賦優(yōu)勢(shì)、歷史文化特色、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面來(lái)規(guī)劃鄉(xiāng)村的振興建設(shè)發(fā)展，形成合理的鄉(xiāng)村聚落體系以及鄉(xiāng)村振興分地域推進(jìn)模式。其次，縣、市、區(qū)級(jí)政府要高度重視規(guī)劃的示范引領(lǐng)作用，要依據(jù)省域?qū)用娴捻攲釉O(shè)計(jì)與分地域推進(jìn)模式，制訂縣、市、區(qū)級(jí)層面的鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃，尤其是在鄉(xiāng)村聚落體系方面的規(guī)劃，要將鄉(xiāng)村聚落的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組落到實(shí)處，避免無(wú)序拆建而造成勞民傷財(cái)?shù)木置?，以便更好地引領(lǐng)轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村振興建設(shè)發(fā)展。再次，作為鄉(xiāng)村振興建設(shè)發(fā)展的主體和項(xiàng)目實(shí)施者，不同地域的鄉(xiāng)村要清醒地認(rèn)識(shí)到自身的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇、威脅，充分挖掘自身的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、民俗和文化等優(yōu)勢(shì)資源，按照縣、市、區(qū)級(jí)層面的鄉(xiāng)村聚落體系規(guī)劃，制訂切合自身實(shí)際的具體的鄉(xiāng)村振興建設(shè)發(fā)展規(guī)劃：地域條件優(yōu)越、資源優(yōu)勢(shì)比較突出的鄉(xiāng)村要進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)；條件惡劣的鄉(xiāng)村就要避免重復(fù)建設(shè)，同時(shí)著重于易地搬遷改造等。

3.2 彰顯地域特色，培育發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)集群

河南省現(xiàn)有4.6萬(wàn)余個(gè)村委會(huì)，自然村的數(shù)量則更多，其地域、自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化條件千差萬(wàn)別。鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)（集群）的培育發(fā)展，要因地制宜，進(jìn)一步挖掘山區(qū)、平原、盆地等不同地域類型中極具鄉(xiāng)村特色的山水、宗教、民俗、民宿、“非遺”等各種特色資源，培育發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)集群，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成具有地域特色的名優(yōu)品牌產(chǎn)品，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展；堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以質(zhì)量求生存，以特色謀發(fā)展，將鄉(xiāng)村的地域特色資源整合與縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及市場(chǎng)需求發(fā)展趨勢(shì)有機(jī)地結(jié)合在一起。

3.3 多種策略并舉，培養(yǎng)引進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展各類人才

充分發(fā)揮“傳幫帶”作用，通過(guò)科技下鄉(xiāng)、農(nóng)民培訓(xùn)等方式，培育本地農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)中急需的科技、生產(chǎn)、加工、營(yíng)銷和管理等各類專業(yè)人才，為河南省鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展提供人才保證和技術(shù)支持。通過(guò)宣傳引導(dǎo)，政策激勵(lì)（尤其是建立鄉(xiāng)村人才引進(jìn)機(jī)制），吸引本地外出務(wù)工人員、企業(yè)家以及相關(guān)鄉(xiāng)村專業(yè)人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，壯大鄉(xiāng)村特色經(jīng)濟(jì)。通過(guò)國(guó)家以及各級(jí)地方政府的政策引導(dǎo)，使“種田能手”、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者（含引進(jìn)人才）付出同樣投入能夠獲得在城市的平均或以上收益。

3.4 精心謀劃設(shè)計(jì)，打造鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展精品文化品牌

要進(jìn)一步挖掘河南省各農(nóng)村地域的佛教文化、戲曲文化、圣賢文化等文化資源，突破傳統(tǒng)的觀光旅游局限，打造高端的休閑旅游品牌。進(jìn)一步挖掘“非遺”潛力，結(jié)合獨(dú)特的民俗風(fēng)情和悠久的歷史文化積淀，打造富有地域文化特色的美麗鄉(xiāng)村。要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，巧妙地利用生態(tài)資源，形成獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村旅游資源和環(huán)境凈化系統(tǒng)，創(chuàng)建生態(tài)休閑旅游度假村，最終將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生活、生產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合。

3.5 創(chuàng)新金融產(chǎn)品，加大金融對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的支持力度

河南省的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃建設(shè)需要注入大量工商資本。在農(nóng)村金融發(fā)展方面要注重拓寬融資渠道，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，加大金融支持鄉(xiāng)村振興規(guī)劃建設(shè)的力度。除財(cái)政撥款支持以外，地方政府還可以根據(jù)不同類型地域鄉(xiāng)村的特點(diǎn)，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的農(nóng)村金融政策，通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)民和社會(huì)投資、設(shè)立鄉(xiāng)村振興規(guī)劃建設(shè)專項(xiàng)基金等方式，創(chuàng)新符合實(shí)際需要的、切實(shí)可行的金融產(chǎn)品，以便于鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)多元化、多渠道地籌措資金。這樣既能減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，盤活建設(shè)資金，也有利于提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃建設(shè)的積極性和主人翁意識(shí)，能夠更好地實(shí)現(xiàn)河南省鄉(xiāng)村振興健康發(fā)展。

3.6 建設(shè)管理并重，構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展長(zhǎng)效管理機(jī)制

探索構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境治理的長(zhǎng)效管理機(jī)制。首先，將農(nóng)村人居環(huán)境治理制度化，使村容村貌的保持，垃圾、污水等的有效處理成為常態(tài)。其次，建立健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的長(zhǎng)效管理機(jī)制。建管并重，責(zé)任到人，切實(shí)解決“重建設(shè)、輕管理”問(wèn)題。最后，要進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制，尤其是引入市場(chǎng)化管理，使鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施管理社會(huì)化。河南省在新農(nóng)村建設(shè)管理方面有一定基礎(chǔ)，可積極探索推廣農(nóng)村社區(qū)物業(yè)管理，以市場(chǎng)化方式建立村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生保潔、公共服務(wù)等領(lǐng)域的社會(huì)化長(zhǎng)效管理機(jī)制。