民辦教育變革：義務(wù)教育告別“公參民”

文 王瑩

繼義務(wù)教育階段“雙減”之后，民辦教育也迎來重拳整改。

今年下半年以來，四川、湖南等地相繼發(fā)文，規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展，原則上不再審批新的民辦義務(wù)教育學(xué)校，并明確要求調(diào)減民辦義務(wù)教育占比。根據(jù)有關(guān)政策，重慶、山西太原、河南周口等地明確“公參民”學(xué)校將逐步轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。全國(guó)各地的民辦學(xué)校都在“瘦身”，隨著各地教育部門的決策部署，一場(chǎng)圍繞義務(wù)教育辦學(xué)的調(diào)整已經(jīng)拉開帷幕。

名校辦民校，熱鬧十余年

1992年，原中央軍委子弟學(xué)校的北京十一學(xué)校在全國(guó)率先提出了公辦學(xué)校的“五自主”辦學(xué)體制改革新思路，即“自主籌集日常辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、自主招生、自主用人、自主工資分配、自主教育教學(xué)實(shí)驗(yàn)改革”。1993年1月，該校校長(zhǎng)李金初進(jìn)一步將改革思路概括為：“學(xué)校國(guó)有、校長(zhǎng)承辦、經(jīng)費(fèi)自籌、辦學(xué)自主”。“國(guó)有民辦”作為一種全新的辦學(xué)形式，在接下來的十余年里，一直摸索前進(jìn)。

21世紀(jì)初，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)義務(wù)教育先后經(jīng)歷了普及、鞏固、注重效率兼顧公平三個(gè)階段，但基礎(chǔ)教育仍相對(duì)薄弱。為使我國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)得到快速發(fā)展，相關(guān)人士開始探索民辦教育的可行性，彼時(shí)相關(guān)政策對(duì)民辦教育的態(tài)度也較為積極，支持打造公辦教育與民辦教育共同發(fā)展的辦學(xué)格局。在此背景下，民辦教育真正踏上我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展的歷史舞臺(tái)。

2002年，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》問世，兩年后，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》發(fā)布，都從法律角度認(rèn)可了民辦學(xué)校以及公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校的合法性，我國(guó)的民辦教育進(jìn)入了發(fā)展快車道，同時(shí)公辦學(xué)校以品牌輸出方式參與舉辦民辦學(xué)校的“公參民”辦學(xué)模式也得到了社會(huì)認(rèn)可。

2004年3月25日，時(shí)任教育部部長(zhǎng)周濟(jì)在教育部舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示：“隨著民辦教育促進(jìn)法及其實(shí)施條例的出臺(tái)，我希望逐步形成一個(gè)新的教育發(fā)展格局，這就是公辦不擇校，擇校找民校，名校辦民校?！币粫r(shí)間，“名校辦民?！鄙鯂虊m上。優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校下屬的附屬學(xué)校、校辦企業(yè)、學(xué)校基金會(huì)、學(xué)校工會(huì)等附屬機(jī)構(gòu)紛紛通過舉辦或者參與舉辦義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行“公參民”辦學(xué)。與此同時(shí)，一批高校也進(jìn)入了“公參民”辦學(xué)的大潮中。2003年，“民辦公助”性質(zhì)的清華大學(xué)附屬初級(jí)中學(xué)成立；2006年，中國(guó)人民大學(xué)附屬中學(xué)創(chuàng)辦了人大附中分校。

往后的十幾年發(fā)展，與其說是民辦學(xué)校的黃金時(shí)期，更不如說是“公參民”的黃金年代，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，“公參民”的優(yōu)勢(shì)開始顯現(xiàn)出來。

“公參民”雖是公辦學(xué)校參與其中，但從本質(zhì)來看仍屬于民辦學(xué)校，因此其在招生、管理、運(yùn)行上比公辦學(xué)校更加自由。相比普通民辦學(xué)校來說，“公參民”學(xué)校不僅能享受到公辦學(xué)校的師資、資源優(yōu)勢(shì)，在教學(xué)質(zhì)量和升學(xué)率上更有保障，而且招生范圍與入學(xué)門檻相對(duì)來說較低，無疑是家長(zhǎng)們實(shí)現(xiàn)“名校夢(mèng)”的捷徑。

在緩解地方財(cái)政投入壓力上，“公參民”也成效顯著。一方面，資本參與辦學(xué)極大地縮減了財(cái)政中教育經(jīng)費(fèi)的支出，以極少的投入實(shí)現(xiàn)學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)容，滿足了各地的教育需求。另一方面，相比公辦學(xué)校來說，民辦學(xué)校和“公參民”學(xué)校的學(xué)費(fèi)相對(duì)較高。據(jù)了解，山西省太原市的“公參民”學(xué)校最早出現(xiàn)在2004年，在頂峰時(shí)期，太原市有20所“公參民”初中學(xué)校，每年能接受六七千名小學(xué)畢業(yè)生就讀，招生規(guī)模占到太原市每年初中招生計(jì)劃的四分之一左右，“公參民”學(xué)校每年收入能達(dá)到數(shù)億元。

低成本、高收益，既滿足了基礎(chǔ)教育的需要，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟逃目焖侔l(fā)展，又節(jié)省了成本、增加了收入，甚至還能“反哺”地方財(cái)政，一時(shí)間，學(xué)生有學(xué)上、學(xué)校有錢收，各方皆大歡喜，“名校辦民?！敝饾u深植于基礎(chǔ)教育的土壤。

然而，資本進(jìn)入教育并大規(guī)模擴(kuò)張，要比教育本身跑得更快，短短十余年的時(shí)間，資本主導(dǎo)下的“公參民”學(xué)校逐漸成為懸在義務(wù)教育頭頂?shù)摹斑_(dá)摩克利斯之劍”。

我國(guó)義務(wù)教育是依照法律規(guī)定對(duì)所有適齡兒童少年統(tǒng)一實(shí)施的具有普及性、強(qiáng)制性、免費(fèi)性的學(xué)校教育，是提升國(guó)民素質(zhì)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的起點(diǎn)。但逐漸占據(jù)義務(wù)教育“半邊天”的“公參民”學(xué)校卻使義務(wù)教育的天平開始傾斜。

民辦學(xué)校的收費(fèi)普遍要高于公辦學(xué)校的收費(fèi)，而在其中，“公參民”學(xué)校的收費(fèi)更高。據(jù)了解，上海、鄭州、廣州等地多所“公參民”學(xué)校收費(fèi)在每學(xué)年2萬元～3萬元不等，而不少“公參民”國(guó)際學(xué)校，如北大附中廣州為明國(guó)際學(xué)校、北師大附屬煙臺(tái)國(guó)際學(xué)校等，每學(xué)年收費(fèi)達(dá)6萬元～8萬元?！懊＾k民?！北尘跋?，有條件的家長(zhǎng)自然愿意為“名校光環(huán)”買單，但這也會(huì)導(dǎo)致很大一部分人可能被高昂的學(xué)費(fèi)拒之門外。長(zhǎng)此以往，客觀上會(huì)導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源的封閉和有償使用，損害了教育資源的公平性，加劇基礎(chǔ)教育的“馬太效應(yīng)”。

同時(shí)，“公參民”形成的沖擊也從教育領(lǐng)域往外蔓延，與之相關(guān)聯(lián)的一系列利益鏈條也在瘋狂生長(zhǎng)。

多年來引人詬病的“學(xué)區(qū)房”背后，也有“公參民”辦校的身影。在公辦學(xué)校參與民辦學(xué)校的多種方式中，都離不開資本的進(jìn)入和扶持，“名校辦民?！币参朔慨a(chǎn)大企的目光。在2018年以前民辦教育瘋漲的時(shí)期內(nèi)，碧桂園、萬科等集團(tuán)紛紛跨界進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，在自己的項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)建立學(xué)校，利用名校的運(yùn)營(yíng)管理能力和品牌效應(yīng)，打出“業(yè)主子女優(yōu)先入讀”的旗號(hào)，以此促進(jìn)商品房銷售。

這一模式很快得到了市場(chǎng)的認(rèn)證。2018年，重慶市一打著名校旗號(hào)的樓盤放出100余套只剩25年產(chǎn)權(quán)的商住公寓房源，當(dāng)天即被一搶而空?？梢哉f，資本在教育界的群魔亂舞讓“名校辦民校”從優(yōu)質(zhì)教育資源的共享變?yōu)榕c學(xué)區(qū)房捆綁銷售的籌碼。

劉昌亞

然而，在房地產(chǎn)商打著“名?！闭信平壎ǚ慨a(chǎn)出售，家長(zhǎng)動(dòng)輒幾十萬、幾百萬購(gòu)買“學(xué)位”的熱潮中，殊不知“名校辦民?！币褲u漸變了“味道”?！肮珔⒚瘛睂W(xué)校整治之前，“天價(jià)掛牌”現(xiàn)象屢見不鮮。但“天價(jià)”的背后，名校資源能夠分給民校的卻越來越少，所謂的“公參民”學(xué)校更多的是“有合作之名，無合作之實(shí)”。相關(guān)人士坦言，“不少高校校辦企業(yè)、高校附中合作企業(yè)開展的辦學(xué)項(xiàng)目，實(shí)際上并沒有反哺到大學(xué)和附中。”

在義務(wù)教育中熱鬧了十余年，“名校辦民?！敝饾u走向尾聲。2021年5月，教育部發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)劉昌亞在新聞發(fā)布會(huì)上說：“公辦學(xué)校以品牌輸出方式參與舉辦民辦學(xué)校，是特定歷史階段的產(chǎn)物，但是，也產(chǎn)生了較多的問題。一方面，稀釋了公辦學(xué)校本身的品牌資源，加劇教育焦慮，由此衍生出社會(huì)問題。另一方面，公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校，利用公辦學(xué)校的優(yōu)質(zhì)品牌，采用民辦學(xué)校的收費(fèi)機(jī)制，對(duì)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校都造成了不公平競(jìng)爭(zhēng)，擾亂了教育秩序?！边@場(chǎng)講話被認(rèn)為“公參民”學(xué)校命運(yùn)劇變的先聲。

規(guī)范民辦教育，“公參民”退出歷史舞臺(tái)

2021年5月，新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（下稱《實(shí)施條例》）公布，該條例自2021年9月1日起施行?！秾?shí)施條例》明確規(guī)定實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得舉辦或參與舉辦民辦學(xué)校，也不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校；其他公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。

三個(gè)月后，8月，教育部、中央編辦、國(guó)家發(fā)展改革委等八部門又發(fā)布了一個(gè)重磅文件：《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》（下稱《通知》），提出對(duì)“公參民”學(xué)校進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)范。按要求，“公參民”學(xué)校應(yīng)理順體制機(jī)制——公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦、公辦學(xué)校與地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)合作舉辦的義務(wù)教育學(xué)校，應(yīng)轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校；不再審批設(shè)立新的“公參民”學(xué)校，公辦學(xué)校也不得以舉辦者變更、集團(tuán)辦學(xué)、品牌輸出等方式變相舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校。

《實(shí)施條例》和《通知》相繼出臺(tái)，真正敲響了這場(chǎng)民辦教育變革的鐘聲。根據(jù)相關(guān)要求，公辦學(xué)校與其他社會(huì)組織、個(gè)人合作舉辦的民辦義務(wù)教育學(xué)校，辦學(xué)條件符合“六獨(dú)立”要求（即獨(dú)立法人資格、校園校舍及設(shè)備、專任教師隊(duì)伍、財(cái)會(huì)核算、招生、畢業(yè)證發(fā)放）的，可繼續(xù)舉辦民辦學(xué)校；經(jīng)協(xié)商一致且條件成熟的，也可轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。辦學(xué)條件不符合“六獨(dú)立”要求，限期可整改到位的可繼續(xù)辦民辦學(xué)校，整改不到位的，可視情況將其轉(zhuǎn)為公辦學(xué)?；蚪K止辦學(xué)。

改革之下，全國(guó)不下2000所涉義務(wù)教育階段“公參民”學(xué)校將受到影響，約占全部民辦義務(wù)教育階段學(xué)校的20%左右。盡管“公參民”學(xué)?？梢杂小稗D(zhuǎn)公”或者“轉(zhuǎn)民”兩種選擇，但目前來看，在民辦義務(wù)教育不斷縮緊的情況下，預(yù)計(jì)“民辦轉(zhuǎn)公辦”將成主流選項(xiàng)。“總體上，‘公參民’學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦是大頭、‘保民’和停辦為小頭?！敝袊?guó)民辦教育協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉林表示。

政策護(hù)航下，“民轉(zhuǎn)公”的大幕正式拉開。

2021年7月17日，山西省太原市教育局發(fā)布通知，將五育中學(xué)、成才中學(xué)、鳳凰外國(guó)語學(xué)校等9所“公參民”學(xué)校，全部轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，義務(wù)教育階段新招學(xué)生和原有在校生全部免收學(xué)費(fèi)。

8月5日，河南周口淮陽區(qū)教育體育局基礎(chǔ)教育股一名工作人員稱，原為民辦完全中學(xué)的淮陽一高初中部、高中部均轉(zhuǎn)為公辦。

8月28日，“鄲城教育”發(fā)布的《關(guān)于確保鄲城縣義務(wù)教育階段一年級(jí)和七年級(jí)學(xué)生順利入學(xué)的情況說明》，自2021年秋季起，鄲城縣對(duì)保留的民辦學(xué)校下發(fā)總占比不超5%的招生計(jì)劃，其他民辦義務(wù)教育學(xué)校不再招收一年級(jí)和七年級(jí)學(xué)生。

……

此前中央和地方各項(xiàng)關(guān)于規(guī)范民辦教育、治理“公參民”辦校文件都是著重從辦學(xué)規(guī)范性角度實(shí)施監(jiān)管，此次《實(shí)施條例》和《通知》的相繼發(fā)布更為徹底，直接明確將從根本上消除義務(wù)教育階段“公參民”這一辦學(xué)形式，在民辦教育豐富我國(guó)教育體系的多年發(fā)展里，此輪教育改革決心之大、力度之強(qiáng)前所未有。

轟轟烈烈之后，民辦教育迎來“大瘦身”，“公參民”將徹底退出義務(wù)教育的舞臺(tái)。

博弈之下的“民轉(zhuǎn)公”

如果要給“公參民”學(xué)校整改一個(gè)期限，政策希望是兩年左右。按八部門《通知》和教育部整治“公參民”相關(guān)要求，各地應(yīng)力爭(zhēng)用兩年左右時(shí)間，理順體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

但和兩年整改時(shí)間不匹配的是各地的反應(yīng)，盡管目前已經(jīng)有很多地方投入到“民轉(zhuǎn)公”的改革中，但除了重慶、太原明確在全地區(qū)范圍內(nèi)展開“民轉(zhuǎn)公”改革以外，在北上廣等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也僅有上海市張江集團(tuán)學(xué)校、廣州廣雅實(shí)驗(yàn)學(xué)校等幾所學(xué)校明確轉(zhuǎn)公改制，當(dāng)?shù)貜恼邔用嫔弦?guī)定區(qū)域內(nèi)“公參民”全部轉(zhuǎn)為公辦的要求并不強(qiáng)烈，而在長(zhǎng)沙、鄭州等大量“公參民”學(xué)校聚集的城市，改革動(dòng)向也是遲遲不明。

兩年的改制期近在眼前，但改革卻面臨大面積遲滯，這背后是“民轉(zhuǎn)公”過程中地方政府財(cái)政、公辦學(xué)校、教師、家長(zhǎng)多方面的拉鋸和博弈。

根據(jù)2020年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，全國(guó)共有義務(wù)教育階段在校生1.56億人。其中，民辦普通小學(xué)6187所，在校生966.03萬人；民辦初中6041所，在校生718.96萬人。民辦義務(wù)教育占比約10.8%。如果按照目前披露出來的義務(wù)教育民辦學(xué)校在校生規(guī)模占比控制在5%左右來看，民辦學(xué)?？s招或停招后，將有大概800萬名中小學(xué)生需要進(jìn)入到公辦學(xué)校。

這在考驗(yàn)著公辦學(xué)校學(xué)位供給的同時(shí)，無形中也加大了地方財(cái)政的壓力。如果大批義務(wù)教育民辦學(xué)校縮減，大規(guī)模義務(wù)教育階段學(xué)生進(jìn)入公辦學(xué)校，由此帶來的生均教育經(jīng)費(fèi)開支的驟增對(duì)地方財(cái)政來說將是巨大的壓力。地方財(cái)政是否有足夠的信心支撐起驟增的支出決定著當(dāng)?shù)亍懊褶D(zhuǎn)公”的進(jìn)度。

長(zhǎng)期以來，“公參民”學(xué)校不僅在招生管理上擁有自主權(quán)，在用人和教師招聘上也擁有相對(duì)獨(dú)立權(quán)，因此學(xué)校的教師大多是和學(xué)校簽訂聘用合同，是沒有教師編制的。而公辦學(xué)校的教師聘用一般與當(dāng)?shù)亟逃謷煦^，“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)公之后，其原本聘用的教師是否能夠擁有公辦學(xué)校的教師編制是一個(gè)未知數(shù)。

從當(dāng)前已經(jīng)成功轉(zhuǎn)公的學(xué)校來看，2020年，上海市張江集團(tuán)學(xué)校在完成“民轉(zhuǎn)公”后，對(duì)其教師做了穩(wěn)妥安排，“將對(duì)現(xiàn)有教師陸續(xù)安排轉(zhuǎn)編制，不愿意轉(zhuǎn)編制或無法轉(zhuǎn)編制的老師，三年過渡期滿后由‘上中系’民辦托底。”

但這樣的模式并不具備可復(fù)制性，在事業(yè)單位改革中，各地在教師“擴(kuò)編”上極為謹(jǐn)慎，難以開放大量編制給轉(zhuǎn)制教師。據(jù)悉，廣州廣雅實(shí)驗(yàn)學(xué)校在轉(zhuǎn)制后，由荔灣區(qū)財(cái)政每年全額撥付學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和教師人員經(jīng)費(fèi)，并實(shí)行教師聘任制管理，未有編制安排?！芭c民辦學(xué)校不同，在公辦學(xué)校中，評(píng)職稱、工資、福利待遇等都與教師編制掛鉤?！币晃弧肮珔⒚瘛睂W(xué)校的老師表示。

在重慶，渝北區(qū)一“民轉(zhuǎn)公”學(xué)校表示將會(huì)設(shè)置兩年的過渡期，過渡期內(nèi)師資保持不變。按照當(dāng)?shù)亟涛囊?，兩年以后，原本有編制的老師可以選擇留校任教，或者回到本部。而聘用的教師則需要在“逢進(jìn)必考”的原則下解決編制的問題。

但對(duì)于“公參民”學(xué)校的老師來說，這并沒有讓他們看到多大希望。一方面許多“公參民”學(xué)校的老師可能因年齡、學(xué)歷等原因不具備參加教師編制的考試資格；另一方面，就算具備考試資格，是否能競(jìng)爭(zhēng)過應(yīng)屆大學(xué)生仍未可知。激烈競(jìng)爭(zhēng)下，“民轉(zhuǎn)公”學(xué)校老師人心惶惶。

而一樣心慌的，還有學(xué)生家長(zhǎng)。上海市張江集團(tuán)學(xué)校轉(zhuǎn)公后，有家長(zhǎng)表示“以前起碼能努力拼一把進(jìn)學(xué)校，轉(zhuǎn)了公辦，買不起學(xué)區(qū)房的家庭還有機(jī)會(huì)進(jìn)來嗎”。而對(duì)于高價(jià)買了學(xué)區(qū)房的家長(zhǎng)來說，擔(dān)憂也未停止。重慶八中宏帆初級(jí)中學(xué)校決定轉(zhuǎn)公后，家長(zhǎng)們紛紛表示，“當(dāng)年以每平方米超出市場(chǎng)價(jià)2000元～5000元購(gòu)買了學(xué)區(qū)房，現(xiàn)如今宏帆八中轉(zhuǎn)為公辦，若與重慶八中‘脫鉤’，是否意味著高價(jià)買房‘買’到的優(yōu)質(zhì)學(xué)位成為一紙廢約”。

而真正引起家長(zhǎng)焦慮的，還是對(duì)“公參民”轉(zhuǎn)公改制后學(xué)校生源、師資和教學(xué)質(zhì)量以及是否會(huì)加劇公辦教育資源的競(jìng)爭(zhēng)壓力的擔(dān)憂?？傊P(guān)于孩子教育任何一絲風(fēng)吹草動(dòng)都能拉動(dòng)家長(zhǎng)們心理緊繃的弦。但站在改革的初期，改革帶來的一切都是未知數(shù)，在沒有任何參考物的情況下，所有人都在摸索前行。