構(gòu)建陜西省優(yōu)化營商環(huán)境評價(jià)體系的思考*

文/周憶南（西安市社會(huì)科學(xué)院）

營商環(huán)境是一個(gè)國家地區(qū)發(fā)展中重要的軟實(shí)力，也是國家參與國際競爭的重要支撐，構(gòu)建中國特色的營商環(huán)境是以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新方略，也是黨的十九大后深化“放管服”改革舉措的新目標(biāo)。2020 年1 月1日《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式施行，這是國內(nèi)針對“優(yōu)化營商環(huán)境”的第一個(gè)法規(guī)制度，為各地優(yōu)化營商環(huán)境提供了指導(dǎo)方向和制度保障[1]。隨著各項(xiàng)政策措施落地實(shí)施，深化“放管服”改革，構(gòu)建“親”“清”的政商關(guān)系，自2010 年至2020 年11 年期間，中國的營商環(huán)境排名從89 名一躍升至31 名。尤其在初步構(gòu)建中國特色營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，并在全國多個(gè)城市開展了試評價(jià)后，各地區(qū)先后出臺(tái)了一批針對性改革舉措，積極對標(biāo)先進(jìn)，將優(yōu)化營商環(huán)境作為政府工作重點(diǎn)，優(yōu)化營商環(huán)境的氛圍濃厚。

營商環(huán)境是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，在一定程度上影響區(qū)域市場主體行為的一系列因素和條件的總和，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等，是市場、政府、社會(huì)相互作用的結(jié)果[2]。而開展?fàn)I商環(huán)境評價(jià)，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)，是優(yōu)化營商環(huán)境的前提條件。建立適應(yīng)各省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)的系統(tǒng)化營商環(huán)境指標(biāo)體系，不僅可以明確現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r，也能進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的不足之處，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。建立陜西省營商環(huán)境指標(biāo)體系，一方面能為全省提供考核標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有營商環(huán)境的短板，同國內(nèi)外先進(jìn)城市作對比，確定下一階段的發(fā)展方向；另一方面有助于陜西省更好地實(shí)現(xiàn)全面深化改革、擴(kuò)大開放、發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，提升區(qū)域的綜合競爭力，為省域適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展提供有力指引。

一、國內(nèi)外營商環(huán)境指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）世界銀行

世界銀行經(jīng)過多年的探索、整理和歸納，建立了一整套營商環(huán)境指標(biāo)體系。將11 個(gè)重要的指標(biāo)納入評價(jià)體系，分別是“開辦企業(yè)、辦理施工、獲得電力、獲得信貸、產(chǎn)權(quán)登記、保護(hù)少數(shù)股東、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)、勞動(dòng)力市場監(jiān)管”[3]。世行的營商環(huán)境指標(biāo)體系是最具國際影響力的，且范圍廣、發(fā)布周期長、不斷在更新完善，針對企業(yè)的效用強(qiáng)。

表1 經(jīng)濟(jì)學(xué)人營商指數(shù)模型

表2 中國縣域營商環(huán)境調(diào)查評價(jià)指標(biāo)體系

近年來，中國開展了一系列優(yōu)化營商環(huán)境的舉措，深化“放管服”改革，構(gòu)建“親”“清”的政商關(guān)系，自2010 年至2020 年11 年期間中國的營商環(huán)境排名從89 名一躍升至31 名，又一次刷新了最好成績，具體數(shù)據(jù)如圖1 所示。

圖1 2010-2020 年全球營商環(huán)境中國排名

（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫

EIU（經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫）[4]是英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》旗下的一間研究和咨詢公司，每5 年會(huì)編制營商環(huán)境排名，對象是全球82 個(gè)國家或地區(qū)，排名共有10 大標(biāo)準(zhǔn)。評分時(shí)，不僅考慮以往表現(xiàn)，且會(huì)評估未來5 年內(nèi)的營商環(huán)境狀況。

（三）中國縣域營商環(huán)境調(diào)查評價(jià)指標(biāo)體系

《小康》雜志社聯(lián)合國家信息中心及相關(guān)單位，在基于新時(shí)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求，基于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要一環(huán)和決勝全面建成小康社會(huì)主陣地的重要意義，基于疫情防控常態(tài)化的新要求，建立了中國縣域營商環(huán)境調(diào)查評價(jià)指標(biāo)體系，其分為3 層結(jié)構(gòu)共58 個(gè)指標(biāo)，聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施與要素供給、市場環(huán)境與公共服務(wù)、政務(wù)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、疫情防控支持服務(wù)企業(yè)、現(xiàn)有企業(yè)縣域營商環(huán)境滿意度調(diào)查評價(jià)六個(gè)維度，并賦予相對權(quán)重，為評價(jià)縣域營商環(huán)境提供有效的量化參考。

二、構(gòu)建陜西省營商環(huán)境指標(biāo)體系遵循原則

為深入貫徹黨中央、國務(wù)院“高度重視深化‘放管服’改革優(yōu)化營商環(huán)境工作”要求，構(gòu)建營商環(huán)境指標(biāo)體系應(yīng)遵循問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合、既要科學(xué)建立也要全面體現(xiàn)的原則。

（一）遵循問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合

指標(biāo)體系評價(jià)要注重陜西省自身的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，從優(yōu)化營商環(huán)境的全局出發(fā)，圍繞加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)企業(yè)活力的新要求，以及市場和企業(yè)集中反映的辦理流程復(fù)雜、準(zhǔn)入門檻高等問題設(shè)置評價(jià)指標(biāo)，合理區(qū)分、突出重點(diǎn)，明確建立營商環(huán)境的總體思路及目標(biāo)，為推動(dòng)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期陜西省優(yōu)化營商環(huán)境，精準(zhǔn)對接發(fā)展所需。

（二）遵循既要科學(xué)建立也要全面體現(xiàn)

對陜西省營商環(huán)境服務(wù)進(jìn)行評價(jià)時(shí)，需要全面地進(jìn)行描述分析，既要與國際和國內(nèi)的先進(jìn)指標(biāo)體系對標(biāo)，也要有真實(shí)反映出陜西省政務(wù)服務(wù)效果和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治、創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)等多方面的發(fā)展情況，全面考慮每一個(gè)評價(jià)指標(biāo)，避免因片面的評價(jià)營商指標(biāo)體系構(gòu)建的偏差。遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，確立的指標(biāo)必須是能夠通過調(diào)研、官網(wǎng)公布、大數(shù)據(jù)抓取等方式得出明確結(jié)論的定性或定量指標(biāo)，以便真實(shí)有效作出評價(jià)。

三、陜西省營商環(huán)境指標(biāo)體系的構(gòu)建與分析

建立陜西省營商環(huán)境指標(biāo)評價(jià)體系，要充分結(jié)合陜西省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的深刻內(nèi)涵，面對當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的外部環(huán)境，打造陜西省營商環(huán)境優(yōu)化發(fā)展引擎，主動(dòng)融入以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。本指標(biāo)體系選取政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、社會(huì)服務(wù)環(huán)境、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境和生態(tài)環(huán)境7 個(gè)維度，有針對性的選取42 個(gè)具有代表性的三級指標(biāo)，對陜西省營商環(huán)境進(jìn)行現(xiàn)狀分析。

表3 陜西省營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系

政務(wù)環(huán)境。近年來，陜西省為改善政務(wù)環(huán)境，部署實(shí)施優(yōu)化提升營商環(huán)境十大行動(dòng)，大力精簡企業(yè)開辦手續(xù)、審批事項(xiàng)時(shí)間、縮減流程，提升審批效率，完善政務(wù)環(huán)境，降低企業(yè)經(jīng)營成本。但陜西省各市在政務(wù)服務(wù)方面還有較大的改善空間，需要為企業(yè)提供更加便捷的市場準(zhǔn)入條件，降低企業(yè)成本，加強(qiáng)政府誠信建設(shè)。

市場環(huán)境。陜西省近五年的人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，2020 年全省固定資產(chǎn)投資同比僅增長3.6%，有較大程度的下降，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施投資仍待破局、項(xiàng)目資金來源有待擴(kuò)容、科技和民生領(lǐng)域投資亟須加強(qiáng)。人均GDP 在西北地區(qū)位列第一，但與京津冀、長三角、珠三角等省份的經(jīng)濟(jì)水平相比仍有較大的差距。西安市作為陜西省的龍頭城市優(yōu)勢顯著，進(jìn)出口總值和實(shí)際利用外資額均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省內(nèi)其他城市，但與北上廣深等一線城市相比實(shí)力差距顯著。

法治環(huán)境。法治是最好的營商環(huán)境，對提升創(chuàng)新效率，降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有著重要的意義。陜西省在中國省級政府透明度指數(shù)評估結(jié)果排名中后位次，決策公開、執(zhí)行和結(jié)果公開這兩項(xiàng)指標(biāo)與排名前列的省份差異較大，說明陜西省政策公開透明程度有待加強(qiáng)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是城市營商環(huán)境的重要組成部分，陜西省發(fā)布《陜西省關(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的若干措施》，從構(gòu)建四大體系、強(qiáng)化保障措施五個(gè)方面，推進(jìn)陜西省強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)各項(xiàng)改革舉措的落實(shí)見效?？傮w來看，陜西省法治政府建設(shè)雖初有成效但仍存在薄弱環(huán)節(jié)，法治政府建設(shè)的重視程度略顯不足，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作有待加強(qiáng)，解決糾紛的推進(jìn)機(jī)制不夠完善，行政執(zhí)法公示、全過程記錄等制度落實(shí)還有差距。

社會(huì)服務(wù)環(huán)境。2016～2020 年，陜西省就業(yè)人員平均工資、城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)、醫(yī)療床位數(shù)均在穩(wěn)步增長，房地產(chǎn)房屋出租收入除2017 年有小幅下降外，其余上漲均較為穩(wěn)定。尤其城市社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)五年內(nèi)增長率高達(dá)58.72%。綜合來看，陜西省仍缺乏社會(huì)成本優(yōu)勢，雖然房價(jià)出租收入價(jià)位不高，有吸引企業(yè)入駐發(fā)展租賃成本優(yōu)勢，但就業(yè)人員平均工資較低，遠(yuǎn)低于北上廣深等城市的平均工資。且城市醫(yī)療床位數(shù)及城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)差異較大，公共服務(wù)能力良莠不齊，無法用強(qiáng)大的社會(huì)成本吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)駐陜西。

表4 2019 年中國政府透明度指數(shù)評估結(jié)果（省級政府）

圖2 陜西省2016-2020 年社會(huì)服務(wù)環(huán)境

圖3 陜西省基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境

圖4 陜西省2015-2019 年環(huán)境質(zhì)量

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)環(huán)境。近年來陜西省科研能力水平有小幅上漲，其中2020 年普通高等學(xué)校較2016 年增加16 個(gè)，專利授權(quán)量雖然較2016年增加24.91%，但與其他沿海及發(fā)達(dá)省份相比差距明顯，說明目前陜西省科研投資力度依舊不足；融合發(fā)展戰(zhàn)略能力中的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資收入、常住人口增速和廣播人口覆蓋率較早年有大幅的上漲，但仍均低于全國平均值，說明從財(cái)政、人才、文化等方面的融合戰(zhàn)略發(fā)展實(shí)力仍亟須加強(qiáng)，如何利用現(xiàn)有的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)資源提升各城市的創(chuàng)新能力，是當(dāng)下陜西省應(yīng)解決的重要問題之一。

基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。陜西省近年來的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境發(fā)展較為平穩(wěn)，人均日生活用水量處于150～165 升之間，公共汽車客運(yùn)量穩(wěn)定在25 億人次左右，燃?xì)馄占奥室殉Ｄ瓯３衷?6%以上。

生態(tài)環(huán)境。近年陜西省氮氧化物排放量、工業(yè)廢水排放量較前些年來看均有不同程度的下降，園林綠化面積小幅上漲，空氣日報(bào)優(yōu)良率逐年上升，說明陜西省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作已初見實(shí)效。但也有空氣質(zhì)量優(yōu)良率低于全國平均優(yōu)良天數(shù)比率，綠化面積上漲幅度不明顯，氮氧化物排放量近四年來下降速率降低等問題的存在。目前陜西省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和高能耗排放致使污染物排放量依然超過環(huán)境所能承載的容量，且區(qū)域生態(tài)治理工作開展不平衡，基層工作落實(shí)中有差距。

四、執(zhí)行陜西省營商環(huán)境指標(biāo)體系評價(jià)工作的建議

（一）指標(biāo)體系數(shù)據(jù)需要更新

隨著陜西省營商環(huán)境的不斷優(yōu)化，政務(wù)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域都會(huì)涌現(xiàn)出一批新的指標(biāo)，若是一味地利用現(xiàn)有指標(biāo)去衡量陜西省的營商環(huán)境的好與壞，開展指標(biāo)體系的評價(jià)工作將失去意義。應(yīng)該動(dòng)態(tài)測評營商環(huán)境改善情況，持續(xù)更新體系中的測量指標(biāo)，及時(shí)剔除與省情明顯不符的指標(biāo)，努力構(gòu)建出范圍更廣、覆蓋更全的評價(jià)指標(biāo)體系。

（二）指標(biāo)體系評價(jià)執(zhí)行要有保障

指標(biāo)體系建立后要認(rèn)真執(zhí)行，遴選政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的體系評價(jià)工作人員，規(guī)范評價(jià)工作流程，做到操作規(guī)范、結(jié)果科學(xué)，發(fā)揮出指標(biāo)體系評價(jià)應(yīng)有的引導(dǎo)、激勵(lì)作用。

（三）指標(biāo)體系評價(jià)工作氛圍需要促進(jìn)

優(yōu)化營商環(huán)境是國家層面做出的改進(jìn)企業(yè)生存發(fā)展環(huán)境的重要舉措，應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的部署要求，進(jìn)一步營造優(yōu)化營商環(huán)境評價(jià)工作的良好輿論氛圍，提升優(yōu)化營商環(huán)境指標(biāo)評價(jià)的社會(huì)參與度和群眾知曉率，促進(jìn)優(yōu)化陜西省營商環(huán)境指標(biāo)體系評價(jià)工作的推進(jìn)。