疫情防控與我國公共危機治理機制的反思
——以政府行政管控手段為考察對象

班 斕

（上海政法學(xué)院法律學(xué)院，上海 201701）

本文以“新冠肺炎”疫情爆發(fā)為背景，從規(guī)范行政稅費政策、精益行政審批、行政問責(zé)制等現(xiàn)實的政府規(guī)制手段為考察對象，進(jìn)一步優(yōu)化政府公共危機治理手段，科學(xué)厘清政府與市場、社會三者之間的治理邊界問題。

一、調(diào)整行政稅費以緩解突發(fā)性風(fēng)險對宏觀經(jīng)濟的沖擊

稅費政策作為政府部門規(guī)制市場經(jīng)濟的重要手段之一，是政府對宏觀經(jīng)濟調(diào)控的關(guān)鍵性手段，對協(xié)調(diào)疫情防控與經(jīng)濟增長之間的矛盾以及促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)步運行具有重要意義。近年來，我國政府對稅收制度的改革主要包括以下兩個方面：一是征收管理組織，為了使征稅成本下降，提升征稅效率，我國將國稅地稅合并，進(jìn)一步加強了稅收的社會治理作用；二是稅制結(jié)構(gòu)分配，自“營改增”開始，我國結(jié)構(gòu)性減稅逐漸深入，特別是減稅降費政策的落實與推進(jìn)，對我國宏觀經(jīng)濟可持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展以及全國人民的社會生活福利水平的提升均產(chǎn)生了推動作用，并對我國經(jīng)濟抵御公共危機具有非常重要的實踐意義［1］。面對疫情大考，2020年兩會，強調(diào)實現(xiàn)更大規(guī)模的“減稅降費”是未來工作的重點任務(wù)，政府稅費政策的調(diào)控與規(guī)制亟待進(jìn)行與完善。

（一）評估：我國減稅降費政策與美國第四次稅改

本次疫情爆發(fā)不僅影響著國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，同時全球經(jīng)濟也形勢嚴(yán)峻。面對日益下滑的經(jīng)濟弱象，我國與美國幾乎在同一時期均采取了一系列稅改措施。

1.稅改發(fā)展歷程及動因的考察。

2018年，美國歷史上開啟了第四次較大規(guī)模性質(zhì)的減稅改革計劃，主要是為了解決制造業(yè)等實體經(jīng)濟出現(xiàn)萎縮、跨國企業(yè)資本大量外流等困境。相比之下，我國從2004年就拉開了結(jié)構(gòu)性減稅的序幕。由于國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的不穩(wěn)定，我國從2008年起便確立了結(jié)構(gòu)性減稅的政策并予以長期實施，2019年起更是擴大了減稅規(guī)模，將結(jié)構(gòu)性減稅與普惠性減稅結(jié)合實施，進(jìn)一步將減稅降費政策落到實處。我國與美國近年來的稅改基本目標(biāo)是一致的，都是為了穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟，激發(fā)市場生命力。但是也存在本質(zhì)區(qū)別，即經(jīng)濟發(fā)展處在的周期階段不同。美國經(jīng)濟發(fā)展處在上行的順周期階段，而我國是處在壓力下行的逆周期階段。相比之下，我國的稅改更具有進(jìn)步空間，同時也難度更大 更 具 有 挑 戰(zhàn) 性［2］。

2.稅改內(nèi)容的考察。

首先，從中美的稅收收入體系結(jié)構(gòu)來看具有較大差別，我國的稅收收入是直接稅與間接稅雙主體，主要來源于對企業(yè)所得稅的征收，包含增值稅；而美國其稅收收入主要來源于個人所得稅的征收，企業(yè)所得稅比重較小，沒有增值稅種。其次，結(jié)合中美兩國近階段的稅改主要內(nèi)容來看。美國稅改的主要內(nèi)容體現(xiàn)在企業(yè)所得稅稅率較大幅度下調(diào)，將由35%下降至21%。為促進(jìn)消費和投資，提高個人所得稅的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，并將最高邊際稅率由39.6%降到37%。而我國稅改主要涉及對增值稅、企業(yè)所得稅、個稅以及“六稅兩附加”的地方稅種等四個部分的稅改內(nèi)容，其中，企業(yè)所得稅是通過放寬對中小微企業(yè)范圍的認(rèn)定進(jìn)而為繳稅企業(yè)減負(fù)［3］。此次美國稅改有主要是針對企稅大幅下調(diào)，并且稅改政策有增有減，在減稅的同時也有增稅手段。因此，稅改實施以后，雖然減稅措施良多，但美國的稅收收入占比結(jié)構(gòu)基本沒有變化。中國稅收結(jié)構(gòu)也同樣變化不大，主要面向企業(yè)征稅，包括企稅和增值稅。而此次稅改雖然不同于美國的“有減有增”，而僅有“減”的方式，覆蓋面廣，幾乎覆蓋所有稅種，但企稅作為我國稅收的主要稅種不可能像美國那樣大幅度減少企稅，因此總體的稅收占比結(jié)構(gòu)也同樣變化不大。

3.減稅后的財政情況以及成效的考察。

中美的稅改政策，對制造業(yè)產(chǎn)生的效益最大，但中國的減稅降費政策相比美國稅改對企業(yè)的促進(jìn)作用更強。美國稅改實施之后，企業(yè)的實際稅率相比于2015至2017年下降了十個百分點，但是美國企業(yè)并沒有實現(xiàn)通過減稅而“自籌資金”，也沒有經(jīng)濟增長的跡象。此外，關(guān)于財富流向及全民普惠性方面，中美差異較大。美國的窮人階層不會因為此次稅改而少繳稅，但富人階層因為企稅稅改的實施可以更少地繳納稅款，因此，財富資本仍會流向富人。但在中國，由于個稅起征點的提高，大量低收入人群可以不再繳納稅款，而月工薪收入2萬元以下的納稅人稅負(fù)下降超過五十個百分點?？梢钥吹?，我國稅改優(yōu)惠面向的是大多數(shù)人，也切實地在為老百姓謀福祉為社會謀活力。

綜上，中美兩國的稅改雖然均有顯著成效，但也存在一定問題，特別是中國作為經(jīng)濟能力較弱于美國的第二大經(jīng)濟體，是否擁有抵御來自美國“掠奪性”的經(jīng)濟壓力的能力至關(guān)重要。與此同時，全球各國處在疫情防控的緊張境地，每個國家的經(jīng)濟發(fā)展或多或少受到了一些消極波動。因此，如何維穩(wěn)我國宏觀經(jīng)濟體，如何應(yīng)對疫情防控帶來的國際經(jīng)濟競爭壓力的困境，是我們亟待應(yīng)對的問題。

（二）協(xié)調(diào)降費與減稅的關(guān)系

中小微企業(yè)可以算作我國經(jīng)濟的基盤，而又由于其較小的規(guī)模，因此很難抵御公共危機帶來的壓倒性沖擊。為穩(wěn)住我國的經(jīng)濟基盤，首先要解決中小微企業(yè)的生存困境。我國中小微企業(yè)稅改歷程自2011年起至今已有九年時間，經(jīng)歷了農(nóng)工稅收減免優(yōu)惠、企稅減半、增值稅營業(yè)稅減免優(yōu)惠、減稅降費六條措施、普惠性減稅五項措施以及個稅、關(guān)稅、外資引進(jìn)等其他方面的優(yōu)惠政策，呈現(xiàn)出規(guī)模越來越強、力度越來越大的趨勢。我們應(yīng)當(dāng)從這些稅改措施中總結(jié)經(jīng)驗吸取教訓(xùn)，更加謹(jǐn)慎有效地應(yīng)對疫情大考帶來的經(jīng)濟風(fēng)險［4］。

處理好行政收費與減稅的關(guān)系。只減稅不降費，減稅的意義也就無法體現(xiàn)，就會出現(xiàn)“費”擠壓“稅”，人民、企業(yè)的稅費壓力無法得到緩解，經(jīng)濟發(fā)展也就無法被激活。目前，由于我國行政收費缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化的法律予以規(guī)范，行政收費處于一個比較灰色的地帶。典型例子——湖南岳麓書院門票收費事件，就體現(xiàn)出來我國處在一種收費主體混亂、收費項目繁雜、收費程序不規(guī)范的亂象之中［5］。特別是在疫情防控中，問題尤為凸顯，在疫情隔離期間，就存在有的地方收費，有的地方不收費的問題。所以就要具體問題具體分析，結(jié)合當(dāng)?shù)氐男姓?guī)范性文件及政策、通知等相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行全面考量之后，就會發(fā)現(xiàn)各地標(biāo)準(zhǔn)存在不統(tǒng)一、不公平、行政規(guī)范性文件審查不合法等問題。事實上，法律應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)范，在發(fā)生很大的災(zāi)害、疫情等危機事件時，行政收費應(yīng)當(dāng)減免，這也符合我國減稅降費的稅改政策導(dǎo)向。應(yīng)當(dāng)盡快建立《行政收費法》，統(tǒng)一行政收費標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政收費行為。與此同時，也要規(guī)范稅收方面的相關(guān)法律規(guī)定，包括增值稅法、中小微企業(yè)促進(jìn)法等規(guī)范。讓“降費”與“降稅”全面依法執(zhí)行，深化“減稅降費”行政執(zhí)行的法治化理念。

二、實現(xiàn)審批規(guī)范化以明晰行政權(quán)干預(yù)經(jīng)濟社會生活的界限

（一）美國政府的精益優(yōu)化變革與中國政府行政審批改革

1.關(guān)于改革背景與目標(biāo)方向。

美國和中國政府改革起步時間均較早，且后續(xù)一直在不斷地推進(jìn)改革進(jìn)程，逐漸明晰了改革目標(biāo)。二者雖然基本目標(biāo)相同，均是為了優(yōu)化政府職能，提高政府工作效率以及公共服務(wù)工作的質(zhì)量。但從提出方案的要求上，可以發(fā)現(xiàn)二者在本質(zhì)目標(biāo)上存在差異。美國政府只注重政府工作如何做好的問題上［6］，但我國的改革不僅包括“如何做好”的問題，還包括“做什么”以及“如何做”的其他兩個方面。政府職能優(yōu)化改革不能是一蹴而就的，如果在政府職能邊界問題上出現(xiàn)偏差，那么距離“做好”問題就會越來越遠(yuǎn)。

2.關(guān)于運作方式與方法過程。

美國在改革的過程中盡量避免與現(xiàn)有法律碰撞沖突，采取實用主義思想。從EPA的例子中看到，美國改革的措施計劃性強且步步為營，非常精細(xì)。而我國更加體現(xiàn)一種實踐性，講究中央與地方的協(xié)同配合，先由地方進(jìn)行探索，當(dāng)獲得較為成功的成效后再上報給中央，再由中央下放文件給地方，各地方再進(jìn)行推廣。同時，強調(diào)縱向深化改革與橫向政府部門間的權(quán)責(zé)分配，因而使我國的行政審批改革更具深度廣度，更具有復(fù)雜性、漫長性［7］。

3.關(guān)于成效方面。

我國改革方面均取得了顯著成效，但不可否認(rèn)的是仍存在許多問題，如政府權(quán)責(zé)邊界不清晰、行政審批事項減減增增、增增減減等。對比美國政府的精益優(yōu)化改革，其中的一些理念與做法值得我國關(guān)注，例如，美國公共行政理論界在20世紀(jì)90年代已開始關(guān)注行政流程再造，進(jìn)行了“以公眾為出發(fā)點”“以流程為中心”“以服務(wù)鏈為紐帶”“以扁平化組織為目標(biāo)”等方面的理論探索［8］。關(guān)于這點是我國所缺乏的，我國在改革中一直以實踐探索為中心，缺乏理論意識，不善于用關(guān)鍵性理論予以支撐。由于沒有相關(guān)理論指導(dǎo)的標(biāo)桿，就會面臨經(jīng)常走彎路的風(fēng)險。此外，關(guān)于改革措施推行的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化及透明化問題，相較美國來說，我國做的也是不夠到位的。美國政府非常重視改革措施推行的規(guī)范化，出臺了一系列規(guī)范性文件對改革措施進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化約束。而我國關(guān)于規(guī)范性文件的審查方面也存在許多“龐雜”“亂象”等問題，這一系列不規(guī)范不透明不公開的行政審批問題，就會導(dǎo)致改革最終走向“畸形”，這點在疫情防控中體現(xiàn)出尤為重要的現(xiàn)實意義［9］。

（二）行政許可法規(guī)對行政審批亂象的有效規(guī)制

在過去的規(guī)制實踐中，我國政府過多依賴于處在“灰色地帶”的行政審批工具，而對其他規(guī)制工具，諸如信息披露、行政標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、激勵性監(jiān)管等缺乏必要關(guān)注，并且欠缺對規(guī)制手段的動態(tài)調(diào)整規(guī)范化機制。要想避免當(dāng)下行政審批制度改革再次遭遇形式化、運動化的頑疾，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮現(xiàn)有法律即《行政許可法》的規(guī)范作用，將行政審批改革規(guī)范化。如何做到規(guī)范化，就得通過激活《行政許可法》的相關(guān)制度，進(jìn)行審查、評價、授權(quán)等，以此來重整行政審批的“灰色地帶”。其中的重要制度之一，即行政許可評價制度。

位于《行政許可法》的第二十條中的行政許可評價制度，在行政審批改革進(jìn)程中未曾被提及過。但行政審批改革最關(guān)鍵的工作就是要厘清審批的權(quán)責(zé)界限，什么事情能夠?qū)徟?，什么事情是不能審批，這一關(guān)鍵性問題并沒有得到解決。行政許可評價制度有利于實現(xiàn)行政許可預(yù)防風(fēng)險、合理配置資源和提供公示公信三方面的功能。激活行政許可評價制度，也就是在間接激活行政審批評價制度，進(jìn)一步明晰行政審批的權(quán)責(zé)界限。此外，另一個比較重要的制度就是規(guī)制手段分析評價制。規(guī)制手段分析評價制度，是指規(guī)制機關(guān)在規(guī)制政策出臺前對規(guī)制政策的執(zhí)行成本、社會影響、潛在收益等方面進(jìn)行科學(xué)分析，以評估規(guī)制手段的適當(dāng)性和有效性［10］。該制度可以有效地評估各種規(guī)制手段的功能優(yōu)勢，能夠為政府規(guī)制手段的動態(tài)實施提供規(guī)范化基礎(chǔ)。

三、政府迫切需要構(gòu)建完善的行政問責(zé)制

（一）從行政法治內(nèi)外視角考察行政問責(zé)制的發(fā)展進(jìn)程與落實意義

2003年“非典”事件，是行政問責(zé)制的開端，也是行政法治內(nèi)部與外部范疇的分水嶺。在2003年以前，是以承擔(dān)內(nèi)部的行政責(zé)任為主要內(nèi)容，通過內(nèi)部行政程序?qū)κ毜男姓?zhí)法人員以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管理人員予以處分、懲戒等，這樣一個內(nèi)部負(fù)責(zé)機制。從2003年以后，行政問責(zé)制的出現(xiàn)，代表了行政責(zé)任由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，逐步開始認(rèn)識到了公眾參與的重要性。為了更好地發(fā)掘我國政府公共危機管理中行政問責(zé)制的問題與完善對策，對我國行政問責(zé)制的發(fā)展歷程做一個簡要梳理［11］，如表一所示，總共經(jīng)歷了以下三個階段：

表一 我國行政問責(zé)制的發(fā)展歷程

縱觀行政問責(zé)制發(fā)展歷程，可以看到，每一個標(biāo)志事件的背后都暴露了政府在治理重大危機事件時存在的自身制度問題以及操作方式存在弊端。同時，我們也可以發(fā)現(xiàn)行政問責(zé)制的出現(xiàn)，目的在于讓政府來規(guī)制公共危機事件的同時，重在要求官員合理合法地運用職權(quán)，在考慮比例原則、分清楚輕重緩急等細(xì)節(jié)因素的同時，更有效地支撐公共危機治理機制的合理運行，發(fā)揮其管控、規(guī)制及治理的效能。

（二）我國行政問責(zé)制的實施機理

通過上文對行政問責(zé)制發(fā)展的各個階段及影響效果的梳理與分析，可以得出一些關(guān)于行政問責(zé)制實施機理轉(zhuǎn)變的啟發(fā)與思考。包含以下三個方面，其一，問責(zé)主體由一元變?yōu)槎嘣?。在非典事件前，問?zé)主體僅是在統(tǒng)一體制系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)，社會各界無權(quán)參與到問責(zé)制度中。但在非典事件后，問責(zé)主體變?yōu)榱巳舜?、媒體以及社會各界公民的多元化參與形式，既有效擴大了社會參與與社會關(guān)注度，還提高了行政問責(zé)的效率，加強了監(jiān)督力度，呈現(xiàn)了較好的政府與社會之間的良性互動。其二，行政問責(zé)制已不再僅是針對突發(fā)危機公共事件而進(jìn)行，而是對治理的全過程進(jìn)行考量，不僅包括事后，還包括事前、事中等存在制度性缺陷的情形，增強行政官員的責(zé)任意識及終身負(fù)責(zé)意識。其三，行政責(zé)任更多地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?zé)任、道德責(zé)任。關(guān)于不作為的情形，也納入到了行政問責(zé)中，旨在提高政府為人民為社會服務(wù)的意識，而不僅僅是為了工作，為了逃避責(zé)任義務(wù)。

（三）疫情大考下行政問責(zé)制的問題與對策分析

現(xiàn)如今，行政問責(zé)多半存在落實不到位的問題，其原因就是我們不可能將主動承擔(dān)責(zé)任寄希望于個人，自我的監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上來自各界社會力量的有效監(jiān)督。因此，要想保證充分發(fā)揮行政問責(zé)制的功能，這里面存在一種很強的邏輯關(guān)系。那就是只有政府信息公開化、透明化以及公眾監(jiān)督渠道落實到位，才能保證公眾參與其中，進(jìn)而加強對政府官員行政問責(zé)的有力監(jiān)督［12］。在這次疫情中，湖北省政府個別官員雖然在疫情初期存在一些治理不當(dāng)?shù)膯栴}，但在疫情全面防控的中期后期進(jìn)行了全面的改進(jìn)，特別是在政府政務(wù)信息公開方面取得了長足的進(jìn)步，全面加強了政府信息公開的透明度，讓老百姓、讓社會各界都能清楚地知道政府正在做什么、將要做什么、方法是什么等一系列政務(wù)工作細(xì)節(jié)，真正做到全民參與、全民監(jiān)督，也為行政問責(zé)的有效開展提供了基礎(chǔ)［13］。

此外，還有一點最重要的問題就是應(yīng)該將行政問責(zé)制度規(guī)范化、法律化。目前，我國沒有一部完整的《行政問責(zé)法》，如同建立《行政收費法》的目的一樣，只有將各地出臺的政策性的規(guī)范性文件整合在一起，去粗取精，將行政問責(zé)法律化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，將其納入到法律制度框架中，才能將行政問責(zé)的范圍清晰化、層次化，發(fā)揮其在公共危機管理中的規(guī)制作用。

四、科學(xué)厘清政府與市場、社會三者間的功能角色定位

首先，政府方面，強調(diào)的是政府在規(guī)制方面的主導(dǎo)責(zé)任。主導(dǎo)責(zé)任與主導(dǎo)作用有很大的不同，主導(dǎo)責(zé)任突出強調(diào)的是“責(zé)任”的部分，政府在執(zhí)行任何工作以及行使任何手段權(quán)力的時候，“責(zé)任”始終伴隨其中，“主導(dǎo)責(zé)任”弱化了政府的剛性領(lǐng)導(dǎo)形象，強化了為人民服務(wù)的責(zé)任意識?！罢鲗?dǎo)”意味著不是所有領(lǐng)域政府都要領(lǐng)導(dǎo)，它強調(diào)，比如，在公共服務(wù)、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟調(diào)控、市場失靈、社會穩(wěn)定、輿論導(dǎo)向等方面補缺位、補短板。

其次，市場方面強調(diào)有效調(diào)節(jié)的輔助功能。市場應(yīng)該朝著有利于打破行政壟斷壁壘、加大對內(nèi)對外開放、促進(jìn)要素自由流動、維護(hù)市場競爭環(huán)境、激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的方向去改革，只有這樣才能激發(fā)經(jīng)濟增長的潛能，有效地協(xié)助政府應(yīng)對新興的公共危機。

最后，社會方面強調(diào)自主調(diào)節(jié)治理功能為基地。社會作為一個包容萬千的生態(tài)器皿，包括政府和市場都離不開社會這個大基地。舉例來說，社會為公眾參與、真實信息公開等提供的平臺，其對輿論導(dǎo)向起著至關(guān)重要的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)的好壞與否，是會影響所有事物的發(fā)展走向，包括政府問責(zé)的正確與否、公眾恐慌的強弱與否等等，這就與社會的自我調(diào)理能力聯(lián)系在了一起。自我調(diào)節(jié)能力越高的社會，情緒波動越小，也就越穩(wěn)定了。因此，筆者認(rèn)為，在此次疫情大考下，三者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是以政府規(guī)制為主導(dǎo)責(zé)任，以市場的有效調(diào)節(jié)為輔助，以社會的自主調(diào)節(jié)治理能力為基地。