國家公園建設背景下縣域產(chǎn)業(yè)轉型優(yōu)化路徑分析：以四川省寶興縣為例

陳雅如，張 茜，嚴中成，韋 鋒

(1. 國家林業(yè)和草原局經(jīng)濟發(fā)展研究中心；2. 四川農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院)

我國加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系的進程中，往往出現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調的局面，要么過度強調生態(tài)保護而忽視當?shù)鼐用癜l(fā)展，要么強調當?shù)鼐用裆嫲l(fā)展而忽視生態(tài)保護，造成生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興難以協(xié)調發(fā)展的困境[1-2]。這一矛盾在中西部地區(qū)尤為突出，尤其是處于生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的欠發(fā)達縣域[3]。習總書記提出的“綠色青山就是金山銀山”理念是解決生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的根本遵循，其中縣域產(chǎn)業(yè)轉型路徑成為重要的研究領域。

雖然我國在自然保護地體系建設方面取得了巨大的成效，在一定程度上緩解了我國生態(tài)持續(xù)惡化的趨勢，但由于過去各類自然保護地的相互割裂或交叉重疊，管理機構錯綜復雜，導致了機構重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與地區(qū)發(fā)展矛盾突出等問題[4-6]?！督夜珗@體制總體方案》（2017年）中明確提出國家公園屬全國主體功能規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍。因此，國家公園范圍內(nèi)的國土空間用途管制措施將對公園所在地的縣域經(jīng)濟發(fā)展造成一定影響：一方面工礦企業(yè)退出減少了縣級財政收入、當?shù)貏展C會，對其他產(chǎn)業(yè)（例如餐飲、物流、加工）的發(fā)展造成影響；另一方面，國家公園區(qū)域內(nèi)部分農(nóng)林牧漁活動被限制，或減少或退出，影響了農(nóng)戶可持續(xù)生計的發(fā)展[7-9]。

寶興縣隸屬于四川省雅安市，是大熊貓國家公園的核心區(qū)域，是以開采加工漢白玉為主導產(chǎn)業(yè)的自然資源依賴縣。開展國家公園體制試點以來，該縣所面臨的發(fā)展縣域經(jīng)濟與保護生態(tài)環(huán)境矛盾愈發(fā)突出，產(chǎn)業(yè)轉型升級需求愈發(fā)緊迫。因此，本研究以寶興縣為例，剖析國家公園建設對該縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，在明晰該縣自然稟賦以及生態(tài)保護內(nèi)容的前提下，提出自然資源依賴型縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑選擇優(yōu)化方案，以期為科學保護和合理利用國家公園自然資源提供參考和借鑒。

一、研究點概況

（一）自然與社會經(jīng)濟概況

寶興縣位于四川盆地西部邊緣，青衣江上游，北接小金縣，東鄰蘆山縣，南毗天全縣，東北部與汶川縣交界，西部與天全縣、康定縣相望，縣城距成都市210 km、雅安市 80 km。全縣褶皺密集，斷裂發(fā)育，形成以高山為主的地貌特征，海拔2 000 m以上山峰有1 311座，山地面積占全縣總面積99.7%，屬亞熱帶季風氣候區(qū)。全縣總面積3 114 km2，其中耕地42.96 km2，占 1.38%；林地 2 235.99 km2，占 71.80%；草地 639.52 km2，占20.54%；園地 27.05 km2， 占0.87%；水域 23.98 km2，占 0.77%；交通、城市和其他用地共144.50 km2。寶興縣森林資源豐富，森林覆蓋率71.19%[10]。全縣海拔垂直，帶譜發(fā)育完整，生態(tài)要素及其組合、小生境復雜，生物多樣性明顯，瀕危珍稀動植物豐富，如大熊貓、金絲猴、雪豹、馬麝、綠尾虹雉、珙桐、連香樹、香果樹等。然而，該縣森林生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)歷了亂砍濫伐、修公路、采礦石、建電站及采集捕獵等毀林過程，導致低海拔森林遭受嚴重破壞，森林碎片化和島嶼化。

2019 年末，寶興縣共有 21 131 戶，總人口 57 879人，人口自然增長率0.55‰，其中常住人口5.8萬人，包括城鎮(zhèn)人口2.71萬人和鄉(xiāng)村人口3.09萬人；城鎮(zhèn)化率46.74%，比2018年提高2.04%。2019年全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值33.56億元，一般公共預算收入19 512萬元，各項稅收收入13 378萬元。其中各項稅收收入比2018年下降23.5%[10]。目前，寶興縣貧困發(fā)生率已由2014年的8.7%達到2019年的全部脫貧。寶興縣是少數(shù)民族聚集區(qū)，共有19個民族，以藏族為主的少數(shù)民族占總人口的17%；是世界第一只大熊貓的發(fā)現(xiàn)地，是世界自然遺產(chǎn)“四川大熊貓棲息地”的核心區(qū)域；是紅軍長征重要的中轉站，夾金山是紅軍長征翻越的第一座大雪山，是長征豐碑和長征精神的見證地。因此，寶興縣具有少數(shù)民族文化、熊貓文化、紅色文化等多維度的特色人文資源，與豐富的自然資源交相輝映。

（二）典型性分析

大熊貓國家公園體制試點于2017年1月正式啟動，根據(jù)《大熊貓國家公園總體規(guī)劃（試行）》，試點區(qū)總面積 27 134 km2，涉及四川、陜西、甘肅 3 省，其中四川省片區(qū)面積20 177 km2，占試點區(qū)總面積的74.36%，涉及成都、德陽、綿陽、廣元、阿壩、眉山、雅安7個市（州）20個縣。2017年，寶興縣納入國家公園試點范圍的面積達92.8%，隨著采礦區(qū)、水庫移民安置區(qū)等區(qū)域被調出，2019年國家公園范圍內(nèi)面積比例降至86%。

寶興縣地處偏遠山區(qū)，基礎設施落后，產(chǎn)業(yè)結構單一，以礦山開采、水力開發(fā)等資源消耗型產(chǎn)業(yè)為主，當?shù)刎斦途用裆顚さV資源、林業(yè)資源等依賴性強，屬典型的自然資源依賴型經(jīng)濟。大熊貓國家公園體制試點實施后，全縣86%的面積劃入國家公園范圍，按照“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的根本原則，約100余個礦業(yè)開采企業(yè)停產(chǎn)，1 100余輛運輸車停運，相關產(chǎn)業(yè)務工人員約1萬余人下崗失業(yè)，全縣工業(yè)增加值、地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入、人均可支配收入都面臨下降風險。此外，農(nóng)民割竹、打筍、采藥、放牧等傳統(tǒng)資源利用方式也受到限制。由于寶興縣的經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)不適應國家公園體制建設的新形勢，不符合“生態(tài)保護第一”的新要求，生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾非常突出，亟待尋求產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展、群眾脫貧致富的新路徑。

二、研究方法

（一）實地調研與抽樣問卷訪談

本文研究方法以實地調研、抽樣問卷訪談為主。實地調研于2020年10月開展，通過實地考察、交流座談、一對一訪談、問卷調查等形式，對當?shù)馗骷壛謽I(yè)主管部門、自然保護地管理部門、國家公園入口社區(qū)村干部和國家公園范圍內(nèi)、外的代表性農(nóng)戶為調研訪談對象進行調查走訪。

本研究選取寶興縣穆坪鎮(zhèn)、靈關鎮(zhèn)、蜂桶寨鄉(xiāng)、磽磧藏族鄉(xiāng)、大溪鄉(xiāng)共5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的6個村進行問卷調查，共訪談134戶農(nóng)戶（見表1）。所選樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村主要位于大熊貓國家公園范圍內(nèi)或入口處，其中，蜂桶寨鄉(xiāng)為熊貓小鎮(zhèn)建設區(qū)，鄧池溝村為熊貓公園入口社區(qū)建設區(qū)。調查問卷分為村、農(nóng)戶兩個層級，村級調查問卷包括行政村的基本情況、大熊貓國家公園建設納入范圍情況、國家公園體制試點情況、自然保護地整合優(yōu)化情況等內(nèi)容；農(nóng)戶調查問卷涉及農(nóng)戶個人及家庭基本情況、對國家公園體制試點政策的認識、參與和受償意愿情況、生態(tài)移民、社區(qū)共建共管共治、野生動物肇事補償?shù)取?/p>

表1 寶興縣樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查分布情況

（二）設置參照組

為進一步驗證國家公園體制試點對縣域經(jīng)濟發(fā)展的影響，排除其他政策出臺或市場波動造成的影響，本研究選擇與寶興縣（實驗組）自然稟賦條件、經(jīng)濟社會情況相似的甘孜州瀘定縣作為參照組（見表2），選取GDP總量、產(chǎn)業(yè)結構、城鄉(xiāng)居民收入差距3個指標進行對比分析。

表2 2019 年寶興縣和瀘定縣基本情況對比

三、研究結論分析

（一）國家公園建設對縣域經(jīng)濟發(fā)展的影響

1. 對寶興縣經(jīng)濟發(fā)展的直接影響

從2014-2019年寶興縣經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況可知（見圖1），全縣GDP整體呈現(xiàn)上升趨勢，但在2018年有一定程度的下降，降幅約3.34%，2019年有所回升。從產(chǎn)業(yè)類型來看，國家公園體制試點對第二產(chǎn)業(yè)影響最大，2018年全縣第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值發(fā)生斷崖式下降，降幅高達37.79%；而對第一和第三產(chǎn)業(yè)影響較小，且第一、三產(chǎn)業(yè)還存在略微上漲趨勢。結合實地調研可知，大熊貓國家公園體制試點于2017年開始，但落地實施到縣級層面則是在2018年，當年寶興縣GDP總量有約3.34%的下降。主要原因在于寶興縣礦產(chǎn)資源豐富，多年來已經(jīng)形成以礦石開采為龍頭的工業(yè)產(chǎn)業(yè)支柱，為建設大熊貓國家公園，全縣礦石企業(yè)強制關停，采礦權不再延續(xù)，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值大幅下降。2019年全縣GDP回升，主要表現(xiàn)在第一、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值上升，全縣產(chǎn)業(yè)重心由第二產(chǎn)業(yè)向第一、第三產(chǎn)業(yè)轉變。

圖1 2014-2019 年寶興縣經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

國家公園體制試點對寶興縣具體行業(yè)的影響分析如下：①對采礦業(yè)的影響。寶興縣礦產(chǎn)資源豐富，以“寶興白”漢白玉石為代表的大理石資源總儲量達30億m3以上，采礦業(yè)為其主要支柱產(chǎn)業(yè)，石材加工及相關從業(yè)人員高達1.8萬 ～ 2萬人（包括采掘、運輸、加工、服務等產(chǎn)業(yè)鏈），約占全縣人口35%，地方稅收貢獻率約60%。全縣礦石企業(yè)從2017年的38家下降至2020年的5家，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值大幅下降。②對農(nóng)業(yè)的影響。在國家公園范圍內(nèi)禁止林木采伐，限制自然采集活動，制止畜牧養(yǎng)殖規(guī)模擴張，并將逐步取消。因此，國家公園建設將倒逼寶興縣對其自然資源依賴型經(jīng)濟發(fā)展模式進行轉型升級，高消耗高產(chǎn)出的采礦業(yè)、高投入低產(chǎn)出的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)將被逐步淘汰，縣域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級進入陣痛期。

2. 基于參照組的對比分析

為進一步驗證國家公園體制試點對縣域經(jīng)濟發(fā)展的影響，通過實驗組和參照組的對比分析可知（見表3、圖2），未納入大熊貓國家公園體制試點的瀘定縣，全縣GDP總量在2014-2019年呈明顯上升趨勢，2014年第二產(chǎn)業(yè)仍為主導產(chǎn)業(yè)，約占全縣GDP總量的50%，2015年后第二產(chǎn)業(yè)逐漸向第三產(chǎn)業(yè)轉變，產(chǎn)業(yè)結構比較穩(wěn)定。相較之下，寶興縣產(chǎn)業(yè)結構變動幅度更大，尤其是2017、2018年寶興縣第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值對GDP的貢獻率分別比上一年下降了約9%和20%。通過參照組的對比分析可以看出，國家公園體制試點對寶興縣第二產(chǎn)業(yè)確實產(chǎn)生了較大的影響。

表3 2014-2019年寶興縣和瀘定縣GDP總量和產(chǎn)業(yè)結構對比

圖2 寶興縣和瀘定縣第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值變化對比

通過寶興縣和瀘定縣城鄉(xiāng)居民收入差距的對比分析表明（見圖3、表4），瀘定縣2014-2019年城市、農(nóng)村居民人均可支配收入的年度增幅分別保持在9%、11%左右，城鄉(xiāng)收入比值逐年下降。寶興縣2014-2019年城市、農(nóng)村居民人均可支配收入的年度增幅分別是先增后減、先減后增，城鄉(xiāng)收入比值在2017年有所增大。由此可見，未受到國家公園建設影響的瀘定縣，城鄉(xiāng)居民收入比保持穩(wěn)定，而寶興縣有波動起伏。分析其原因在于寶興縣采礦企業(yè)被關停，波及到與其相關的物流、加工、餐飲服務等產(chǎn)業(yè)，對從業(yè)人員收入的影響反映在城市居民人均可支配收入增幅下降，而農(nóng)村居民人均可支配收入增幅自2017年開始逐年增加，這受益于大熊貓國家公園體制試點和脫貧攻堅政策的雙重影響。

圖3 寶興縣和瀘定縣城鄉(xiāng)居民收入變化對比

表4 寶興縣和瀘定縣城鄉(xiāng)居民收入比值對比分析表

（二）國家公園建設對農(nóng)戶生計的影響

1. 對寶興縣農(nóng)戶生計的整體影響

通過對樣本農(nóng)戶特征、土地林地資源稟賦和生計收入進行描述性統(tǒng)計（見表5），結果表明樣本農(nóng)戶中男性占74%，平均年齡約50歲，家庭人口規(guī)模為4 ～ 5人，其中勞動力占57%左右。樣本農(nóng)戶中建檔立卡貧困戶約占20%。受退耕還林政策影響，戶均經(jīng)營耕地面積約為0.09 hm2，但林地面積較大，戶均經(jīng)營林地面積 4.42 hm2，人均林地面積 0.91 hm2。農(nóng)戶生計方面，家庭人均年收入1.52萬元，其中務農(nóng)收入占27.76%，林業(yè)收入占11.32%?？梢?，務農(nóng)和林業(yè)收入是農(nóng)戶收入的重要來源。

表5 樣本農(nóng)戶描述性統(tǒng)計

在實地調研與農(nóng)戶訪談中，筆者了解到有74農(nóng)戶認為國家公園建設對家庭生計帶來消極影響，占比55.22%；25戶認為無影響，占比18.66%；35戶認為產(chǎn)生積極影響，占比26.12%。其中，消極影響的具體分類情況如下：①27戶認為會有人獸沖突（野生動物損害農(nóng)作物數(shù)量增加以及人身安全風險增大），占比36.84%，是最主要的消極影響；②19戶認為限制了農(nóng)業(yè)開發(fā)和生產(chǎn)要素的投入，降低了家庭農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，占比26.32%；③16戶認為減少了在當?shù)貏展ず蜖I商機會，占比21.05%；④12戶認為限制了家庭生活和生產(chǎn)基礎設施建設，占比15.79%。

總的來看，國家公園范圍內(nèi)農(nóng)民生活生產(chǎn)與森林、動物等自然資源息息相關，無法分割，嚴格的用途管控措施給農(nóng)戶生計造成的消極影響大于積極影響。除自然生態(tài)環(huán)境的完整性比以前更好以外，暫未對農(nóng)戶帶來實質性的積極影響。通過調查問卷和訪談后，課題組總結的消極影響主要包括：①減少了本地務工的機會，務工收入減少；②林木采伐受限，營林收入減少；③自然采集被禁，補充收入減少；④房屋修繕被限，生活質量提升困難；⑤人獸沖突風險增加，農(nóng)戶承擔了動物致害的主要成本，例如，寶興縣蜂桶寨鄉(xiāng)鄧池溝村人均耕地0.2 hm2，主要種植玉米、厚樸、黃柏等中藥材，每公頃玉米地受損成本約1.8萬元（按50%受損計算），而按照目前的保險補償標準每公頃3 600元，遠不夠覆蓋成本，且還存在定損難、賠付周期長等問題。

2. 國家公園范圍內(nèi)、外農(nóng)戶收入的對比分析

為了進一步分析大熊貓國家公園體制試點對當?shù)剞r(nóng)戶生計發(fā)展的影響，根據(jù)農(nóng)戶是否位于大熊貓國家公園范圍內(nèi)分為兩組，國家公園范圍內(nèi)為實驗組（樣本量75戶）、范圍外為參照組（樣本量59戶），并對其生計資本進行比較分析（見表6）。結果表明：①國家公園范圍內(nèi)農(nóng)戶生產(chǎn)資料投入比范圍外的農(nóng)戶投入大，平均每戶經(jīng)營的耕地面積和林地面積分別多出 0.09 hm2和 0.97 hm2；②國家公園范圍內(nèi)農(nóng)戶的收入比范圍外農(nóng)戶的收入低，家庭總收入每年少了1.42萬元，人均收入每年低3 620元，且公園內(nèi)還存在建檔立卡貧困戶；③公園范圍內(nèi)農(nóng)戶的收入結構對自然資源有較高的依賴性，公園內(nèi)農(nóng)戶的務農(nóng)收入占比和林業(yè)收入占比分別較公園外農(nóng)戶高出12.78%、3.14%。因此，隨著大熊貓國家公園進一步強化人為活動管控與加大土地用途規(guī)制后，自然資源依賴度高、生計方式單一的生活生產(chǎn)方式將受到進一步制約，亟須轉型升級，尋求生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路徑。

表6 大熊貓國家公園內(nèi)、外農(nóng)戶生計資本的比較分析

四、縣域產(chǎn)業(yè)轉型優(yōu)化路徑及配套政策

通過對寶興縣經(jīng)濟情況的分析表明，較大面積劃入國家公園范圍的縣域具有以下特點：①自然資源豐富，社會經(jīng)濟發(fā)展的自然資源依賴性強；②地形地貌復雜，多為高山、高原地區(qū)，深山峽谷、溝壑縱橫；③人類宜居程度低，物資匱乏，交通不便；④貧困程度深，地方財政緊張，主要依靠中央財政轉移支付；⑤多民族、多文化融合。結合寶興縣的實地調研與對照分析，筆者提出如下可供參考的縣域產(chǎn)業(yè)轉型優(yōu)化路徑及配套政策，從而使國家公園所轄縣域利用國家公園體制改革契機，逐步淘汰不符合區(qū)域主體功能定位、不利于生態(tài)保護的資源消耗型、環(huán)境污染型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，助推縣域產(chǎn)業(yè)轉型升級。

（一）轉型優(yōu)化路徑

優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結構，產(chǎn)業(yè)轉型路徑應逐漸降低縣域經(jīng)濟社會發(fā)展對自然資源的依賴程度，應著眼于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，以提供更多更優(yōu)質的綠色生態(tài)產(chǎn)品為主要目標，逐步將產(chǎn)業(yè)重心從第二產(chǎn)業(yè)轉移到第一和第三產(chǎn)業(yè)。第一產(chǎn)業(yè)應著眼農(nóng)林牧漁混合循環(huán)農(nóng)業(yè)，通過品牌化戰(zhàn)略升級，提高農(nóng)林產(chǎn)品附加值，將農(nóng)林業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護、污染治理相結合。第二產(chǎn)業(yè)應著眼于具有濃郁當?shù)靥厣膬?yōu)質產(chǎn)品的加工或商貿(mào)，淘汰對自然資源的粗放開采和加工制造。第三產(chǎn)業(yè)應著眼自然教育、生態(tài)旅游、康養(yǎng)、文化體驗等內(nèi)容，將生態(tài)移民、社區(qū)建設與國家公園特色小鎮(zhèn)和入口社區(qū)結合起來，采取特許經(jīng)營機制，在科學保護自然資源的同時，開展綠色低碳的合理利用。

（二）配套政策建議

1. 第一產(chǎn)業(yè)轉型優(yōu)化配套政策

一是盡快出臺生態(tài)補償辦法，在自然資源確權登記的基礎上，出臺對農(nóng)戶和縣域的生態(tài)補償政策，確保個人或集體所有的土地所有權利益不受侵害。二是加大農(nóng)業(yè)基礎設施改造，將投資重點轉移到生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電子商務、綠色物流等方面。三是加強技術推廣和生產(chǎn)經(jīng)營培訓，通過公共培訓、社會培訓、專業(yè)培訓等多種方式，整體提升農(nóng)村勞動力的科技水平。四是積極發(fā)揮新型農(nóng)林業(yè)經(jīng)營主體的示范帶動作用，扶持鼓勵開展生態(tài)種養(yǎng)模式，通過資源資金入股、技術支持、勞務投入等多種形式，建立與傳統(tǒng)農(nóng)戶的利益聯(lián)結機制，輻射帶動農(nóng)戶，實現(xiàn)全面轉型升級。五是以科技賦能和模式賦能促進農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。大力發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)，提高生態(tài)特色農(nóng)產(chǎn)品的精準化水平，同時創(chuàng)新定制農(nóng)業(yè)、認養(yǎng)農(nóng)業(yè)、云農(nóng)場等新業(yè)態(tài)模式，利用國家公園生態(tài)底色大力發(fā)展科技領先、業(yè)態(tài)多元和功能多樣的生態(tài)農(nóng)業(yè)。

2. 第二產(chǎn)業(yè)轉型優(yōu)化配套政策

一是積極探索工業(yè)企業(yè)轉型升級的扶持政策，對于退出的工礦企業(yè)，積極通過財政、稅收、基礎設施建設等手段鼓勵其在國家公園特色小鎮(zhèn)、入口社區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等項目上轉型，為產(chǎn)業(yè)轉型積累資金和政策基礎。二是強化仍在生產(chǎn)的企業(yè)進行生產(chǎn)工藝、設備的升級改造，通過金融扶持、免稅貼息等政策降低企業(yè)成本，同時加強科技創(chuàng)新和技術指導，壓實環(huán)保督查，促使其進行綠色低碳轉型。三是鑒于國家公園不同地域具有各自不同的資源稟賦、環(huán)境承載和環(huán)境保護標準，因此亟須依據(jù)地域差異、功能區(qū)分出臺國家公園生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)清單，引導生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)合理布局、有序發(fā)展。

3. 第三產(chǎn)業(yè)轉型優(yōu)化配套政策

一是優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，以國土空間用途管制為基礎，明確各功能區(qū)的自然資源利用上限和管控強度，依托國家公園的自然資源稟賦和人文資源優(yōu)勢，構建以生態(tài)旅游、自然教育、森林康養(yǎng)、文化體驗為主導的服務業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過特許經(jīng)營制度，明晰不同利益主體的責權邊界，達到科學保護和合理利用的雙贏。二是完善共建共管共治機制，一方面以國家公園入口社區(qū)發(fā)展為契機，將生態(tài)移民安置與入口社區(qū)建設結合起來，優(yōu)先雇用生態(tài)移民作為社區(qū)員工；另一方面，設置生態(tài)護林員等公益性崗位，優(yōu)先吸納具備勞動力的建檔立卡貧困戶和生計轉型困難的農(nóng)戶，建立績效獎勵機制，嚴格考核評價。