論氣候變化的司法應(yīng)對(duì)
——基于環(huán)境公益訴訟的路徑探索

□田時(shí)雨

（清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084）

氣候變化作為一項(xiàng)法學(xué)議題，長(zhǎng)久以來為立法論所主導(dǎo)，然而在國(guó)際氣候談判形勢(shì)起伏不定、國(guó)內(nèi)氣候治理需求日益迫切的背景下，“唯立法論”難以肩負(fù)氣候變化應(yīng)對(duì)之重任。縱觀全球氣候治理體系，司法或可為破解氣候困局之道，正如日前世界環(huán)境司法大會(huì)所通過的《昆明宣言》將“應(yīng)對(duì)氣候變化及其影響”確立為加強(qiáng)全球環(huán)境危機(jī)司法應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵議題[1]。嚴(yán)格意義上，氣候變化訴訟尚未真正出現(xiàn)在我國(guó)司法實(shí)踐中，但相關(guān)領(lǐng)域已展開積極探索，如曾就“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象所提起的環(huán)境公益訴訟案件被視為“準(zhǔn)氣候變化訴訟”[2](p81)。習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上發(fā)表重要講話時(shí)指出，中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和[3]。這一莊嚴(yán)承諾再次彰顯了我國(guó)作為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，同時(shí)也為氣候變化進(jìn)入司法視野提供了新契機(jī)。在氣候變化真正迎來司法時(shí)代之前，有必要厘清司法在氣候治理中的角色定位，并在審視氣候司法既有模式的基礎(chǔ)上探討可能的路徑選擇，從而妥善實(shí)現(xiàn)氣候變化的司法應(yīng)對(duì)。

一、氣候變化治理體系中的司法角色

氣候變化問題早已獲得廣泛關(guān)注，自1992年《氣候變化框架公約》正式開啟全球氣候治理的法制化進(jìn)程起，人類社會(huì)便一直在立法論的指引下探索著如何共同應(yīng)對(duì)氣候變化。國(guó)際氣候談判始終著眼于以議定書及協(xié)議等規(guī)范文本發(fā)展與落實(shí)公約內(nèi)容，各國(guó)也在不同程度上開展氣候變化法律政策制定工作，然而難以否認(rèn)的是，利益共識(shí)難以達(dá)成，氣候治理成效不顯。國(guó)際社會(huì)逐漸開始反思?xì)夂蛑卫眢w系中遮蔽于立法之下的司法角色，甚至隱約可見立法式微而司法漸興的全球氣候治理格局，而中國(guó)亦存在氣候變化司法應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）全球格局：氣候變化治理的立法式微與司法漸興

氣候變化問題盡管在科學(xué)上仍然存在高度不確定性，但人類影響極有可能是20世紀(jì)中葉起引發(fā)全球變暖的主要原因，應(yīng)對(duì)氣候變化也因此成為國(guó)際共識(shí)。就氣候變化的規(guī)制路徑而言，各國(guó)在議會(huì)立法、行政命令以及戰(zhàn)略政策等方面?zhèn)戎夭煌蠖喔鶕?jù)自身利益與國(guó)際義務(wù)等具體情況選擇了不同的立法模式，具體如日本《地球溫暖化對(duì)策推進(jìn)法》的政策型立法模式，英國(guó)《氣候變化法》的專門立法模式以及歐盟其他成員國(guó)的分散立法模式等[4](p59-62)。

隨著氣候利益分化，以條約等立法進(jìn)路為主的氣候變化應(yīng)對(duì)方式面臨著兩個(gè)重大挑戰(zhàn)，一是現(xiàn)有制度和談判未能充分實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)；二是氣候變化涉及廣泛行為者，需要各級(jí)政府和各類法律相互作用[5](p152)。歷經(jīng)艱難的國(guó)際氣候談判在巴黎協(xié)定時(shí)代迎來了新的曙光，國(guó)家自主貢獻(xiàn)等機(jī)制改變了先前自上而下的強(qiáng)制性義務(wù)分配模式，氣候變化國(guó)際合作得以繼續(xù)推進(jìn)，但這一成果卻是以犧牲一定的減排目標(biāo)為代價(jià)的。在立法論規(guī)制不足的情況下，通過司法展開氣候變化治理成為一種可能的出路。

氣候變化是一個(gè)全球性問題，氣候變化司法也成為一個(gè)全球性現(xiàn)象。截至2020年底，全球范圍內(nèi)的氣候變化訴訟共計(jì)2018件，其中美國(guó)1579件，其余國(guó)家439件[6]。以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家率先將法院拉入氣候變化這場(chǎng)混戰(zhàn)。美國(guó)氣候變化訴訟始于喬治·布什政府時(shí)期，彼時(shí)由于缺乏國(guó)家層面上的氣候變化應(yīng)對(duì)法，環(huán)境保護(hù)組織等氣候友好群體試圖通過提起訴訟來推動(dòng)政策制定，他們利用美國(guó)現(xiàn)有法律和監(jiān)管機(jī)構(gòu)解決不斷上升的溫室氣體排放問題，同時(shí)以侵權(quán)制度向諸如燃煤電廠、汽車公司等主要排放者尋求金錢賠償或禁令救濟(jì)[7]（p153-154）。在澳大利亞，氣候變化議題上更為普遍的司法進(jìn)路是針對(duì)行政行為提起司法審查，例如以環(huán)境影響評(píng)價(jià)并未充分考慮到潛在的氣候變化影響為由對(duì)政府決策提出質(zhì)疑[8](p956)。與此同時(shí)，新興發(fā)展中國(guó)家也在探索氣候變化應(yīng)對(duì)的司法進(jìn)路，并試圖以此推動(dòng)政府積極參與國(guó)際氣候治理。例如印度將國(guó)際人權(quán)公約中的食物權(quán)條款與國(guó)內(nèi)憲法上的食物權(quán)概念予以對(duì)接，進(jìn)而通過最高法院判決將氣候變化、糧食危機(jī)同保障食物權(quán)的國(guó)家義務(wù)相聯(lián)系，從而使食物權(quán)公益訴訟成為氣候變化應(yīng)對(duì)的新進(jìn)路[9](p176)。

近年來，氣候變化案件數(shù)量不斷增加，訴訟涉及多重目標(biāo)，法院裁決普遍加強(qiáng)或維護(hù)既有氣候變化法律法規(guī)，可見司法在氣候變化治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。法院首先為人們就氣候變化相關(guān)的法律、倫理及社會(huì)等問題進(jìn)行辯論并作出決定提供了一個(gè)“微觀世界”[10](p918)；進(jìn)而相關(guān)司法活動(dòng)又對(duì)立法修正及行政決策產(chǎn)生了更為廣泛的影響。以美國(guó)為例，馬薩諸塞州等訴美國(guó)環(huán)保局一案將二氧化碳作為空氣污染物納入《清潔空氣法》的規(guī)制范圍，此后數(shù)月間美國(guó)國(guó)會(huì)即收到了上百件有關(guān)機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)、溫室氣體排放限制、國(guó)家安全和氣候變化等方面的立法議案及修正案[11](p111-112)。由此可見，盡管有關(guān)氣候變化司法審查的案件似乎只取得了微乎其微的成功，但氣候司法的意義或許不僅在于個(gè)案裁判結(jié)果，而更在于其在氣候治理體系中的必要角色：影響氣候決策過程并反映氣候法治的改革訴求。

（二）中國(guó)語境：氣候變化司法應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)需求與前路迷茫

在立法論主導(dǎo)下的全球氣候治理格局中逐漸有了司法的一席之地，那么具體到中國(guó)語境下，司法在氣候治理中又當(dāng)扮演何種角色？面對(duì)包括氣候變化在內(nèi)的全球性挑戰(zhàn)，中國(guó)主張“國(guó)際社會(huì)應(yīng)該攜手同行，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”[12](p525)。在國(guó)際氣候合作上，我國(guó)始終以積極立場(chǎng)參與締約方大會(huì)，有力推動(dòng)了《巴黎協(xié)定》的順利達(dá)成并遞交了國(guó)家自主貢獻(xiàn)方案；在國(guó)內(nèi)氣候政策上，也提出《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》等頂層設(shè)計(jì)，并探索構(gòu)建全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)[13]（p52-53）。然而難以否認(rèn)，現(xiàn)行環(huán)境法律制度難以有效因應(yīng)碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)[14]（p82），“中國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)機(jī)制仍存在不少硬傷”[15](p27)。

從前述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，破局之道或許在于對(duì)“唯立法論”之反思。專門性氣候立法缺位的問題非一日之寒，一味寄希望于立法而忽視司法也有損于氣候治理體系的健康發(fā)展?？紤]到低碳轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動(dòng)力及國(guó)際戰(zhàn)略地位等長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，氣候變化立法勢(shì)在必行[16](p46)，但立法模式如何選擇、制度體系如何建構(gòu)等問題仍需進(jìn)一步探討。

當(dāng)前氣候變化司法的理論與實(shí)踐面臨新挑戰(zhàn)。一是氣候變化的司法應(yīng)對(duì)需將政策構(gòu)想落實(shí)為審判實(shí)踐。事實(shí)上，環(huán)境司法改革進(jìn)程中已初見氣候變化司法的相關(guān)建議與構(gòu)想。最高人民法院于2014年設(shè)立環(huán)境資源審判庭，將氣候變化案件納入環(huán)境司法專門化研究范圍；2016年在《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》中明確提出：“積極探索氣候變化司法應(yīng)對(duì)舉措”。然而實(shí)踐中“應(yīng)對(duì)氣候變化的司法保障明顯存在‘上熱下冷’問題”[17](p111)。近兩年所發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判》白皮書雖都明確將“氣候變化應(yīng)對(duì)案件”作為案件類型之一，但地方法院大多缺乏對(duì)氣候變化的宏觀考量，案件審判中對(duì)氣候、能源及相關(guān)環(huán)保法律之間的內(nèi)在聯(lián)系理解不足。二是氣候變化司法實(shí)踐需要更為充分且深入的理論作為科學(xué)指引。在理論準(zhǔn)備上，學(xué)界對(duì)氣候變化司法議題雖有所關(guān)注但卻大多限于域外借鑒層面。隨著氣候法治全面推進(jìn)這一立場(chǎng)成為共識(shí)，氣候變化議題需在總結(jié)一般性司法規(guī)律的基礎(chǔ)上探索如何真正融入我國(guó)環(huán)境資源審判格局。

綜上，隨著氣候變化訴訟在世界范圍內(nèi)逐漸興起，中國(guó)也需認(rèn)真且理性地對(duì)待氣候變化司法問題。一方面應(yīng)正視司法在氣候變化治理體系中的角色，全面推動(dòng)氣候變化應(yīng)對(duì)的法治化進(jìn)程；另一方面要立足我國(guó)法系及體制等背景，在專門立法缺位的情況下審慎探索氣候治理司法化。

二、氣候變化司法應(yīng)對(duì)的模式選擇

氣候變化訴訟在美國(guó)、加拿大、德國(guó)、澳大利亞及新西蘭等國(guó)興起[18](p32)，在不同法系與司法體制下形式各異，侵權(quán)、公共信托、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及人權(quán)等皆作為訴訟提起基礎(chǔ)出現(xiàn)在氣候變化的司法實(shí)踐中。就訴訟類型而言主要存在兩種分類方式：一是以案由為標(biāo)準(zhǔn)將氣候變化訴訟劃分為私法之訴與公法之訴，前者主要包括侵權(quán)之訴，后者則涉及行政行為司法審查與憲法實(shí)施[19](p244)；二是從提起依據(jù)出發(fā)將氣候變化訴訟分為制定法之訴、普通法之訴與國(guó)際公法之訴[20](p35)。這些學(xué)說或展現(xiàn)了氣候變化訴訟的規(guī)范基礎(chǔ)，或明確了氣候變化訴訟的發(fā)生場(chǎng)域，然而卻也未能揭示氣候變化司法應(yīng)對(duì)的本質(zhì)規(guī)律，為此有必要透過復(fù)雜多樣的訴訟形式探察其背后所存在的司法模式。

（一）主觀權(quán)利與客觀秩序之間的司法模式

耶林曾言“目的是全部法律的創(chuàng)造者”[21](p115)。氣候變化應(yīng)對(duì)的司法實(shí)踐在訴訟目的檢視下可觀察出主觀權(quán)利保護(hù)與客觀秩序維護(hù)這兩種司法模式，前者重在保護(hù)主觀權(quán)利及特定利益，后者旨在維護(hù)公共利益及客觀秩序。這一區(qū)分的理論基礎(chǔ)是法國(guó)波爾多大學(xué)教授萊昂·狄驥所提出的客觀訴訟（Contentieux Objectif）與主觀訴訟（Contentieux Subjectif）之分。這一學(xué)說經(jīng)德日學(xué)者借鑒成為大陸法系訴訟法學(xué)研究經(jīng)典[22](p30)，在此用于構(gòu)建氣候變化司法模式，有益于揭示氣候變化應(yīng)對(duì)的司法規(guī)律。

1.主觀權(quán)利保護(hù)模式。作為一般法理概念，主觀權(quán)利是指“法律規(guī)范賦予主體的權(quán)能，即為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益，要求他人為或者不為一定的行為、容忍或不作為的權(quán)利。主觀權(quán)利可以私法或者公法為根據(jù)確立”[23](p152)。具體在氣候變化司法上即體現(xiàn)為侵權(quán)法與人權(quán)法這兩條進(jìn)路。

在氣候變化侵權(quán)訴訟中，原告通常主張溫室氣體是一種公害（Public Nuisance）并以此通過普通法提出損害賠償請(qǐng)求。典型案例如康涅狄格州訴美國(guó)電力公司案(Connecticut v.Am.Elec.Power Co.)。包括康涅狄格州在內(nèi)的美國(guó)幾州、紐約市和土地信托組織于2004年聯(lián)合起訴美國(guó)電力公司等使用化石燃料的電力公司，稱使用化石燃料電力公司的溫室氣體排放造成普通法上的公害，要求法院以禁令限制其排放量；電力公司辯稱原告缺乏起訴資格。美國(guó)紐約南區(qū)地方法院以政治問題不審查為由予以駁回。原告上訴至聯(lián)邦第二巡回上訴法院，2009年該法院認(rèn)為氣候變化的侵權(quán)訴求是可裁判的，因?yàn)闅夂蜃兓⒎菓椃鞔_指定給選舉機(jī)關(guān)的事項(xiàng)，政治問題也并不意味著司法審查的全面禁止。被告隨后向聯(lián)邦最高法院遞交有關(guān)原告起訴資格、聯(lián)邦法律取代原告訴訟請(qǐng)求以及政治問題事項(xiàng)的調(diào)卷申請(qǐng)，最終聯(lián)邦最高法院推翻了第二巡回上訴法院的判決，并裁決聯(lián)邦制定法的相關(guān)規(guī)定取代了普通法上的公害訴訟事由[24](p358-360)。

主觀權(quán)利在公法上的確立主要通過人權(quán)法實(shí)現(xiàn)，氣候變化司法實(shí)踐中也曾出現(xiàn)援引國(guó)際人權(quán)法而訴諸法院的因紐特人案。2005年底，因紐特人極地會(huì)議（The Inuit Circumpolar Conference）向美洲國(guó)家間人權(quán)委員會(huì)提交請(qǐng)?jiān)笗?，聲稱美國(guó)大量排放溫室氣體引發(fā)全球變暖尤其是北極冰川融化，侵犯了他們的經(jīng)濟(jì)、文化、生活等權(quán)利，違反了《美洲人權(quán)利和義務(wù)宣言》（American Declaration of the Rights and Dutiesof Man）所規(guī)定的人權(quán)條款。委員會(huì)在拒絕受理此案后允許原告于2007年3月就該請(qǐng)?jiān)概e行聽證會(huì)[25]。該案將氣候變化與人權(quán)聯(lián)系起來，對(duì)氣候變化訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)探索而言頗具意義。

前述案例反映出主觀權(quán)利保護(hù)模式的本質(zhì)在于“權(quán)利效力來源的主觀性”，即其源于請(qǐng)求人所具有的自由意志而非客觀法規(guī)則[26](p147)。由此也意味著主觀權(quán)利保護(hù)模式下的氣候變化訴訟不僅在起訴資格、可救濟(jì)性、因果關(guān)系等方面存在固有限制，同時(shí)也面臨著立法取代、行政司法權(quán)力配置等體制困境。

2.客觀秩序維護(hù)模式。客觀法在狄驥看來是“和人類社會(huì)同時(shí)存在的”一種法律規(guī)則，實(shí)在法即是對(duì)其所作的陳述[27]（p256），由此所建立起的客觀訴訟理論，其本質(zhì)在于通過訴訟實(shí)現(xiàn)客觀法秩序維護(hù)之目的。鑒于此，客觀秩序維護(hù)模式下的氣候變化訴訟主要體現(xiàn)為以審查公權(quán)力合法性為核心的公法訴訟。實(shí)踐中主要表現(xiàn)為兩類：要求政府在決策過程中考慮氣候變化問題，以及針對(duì)溫室氣體排放事項(xiàng)上的作為或不作為提起訴訟[28](p130)，前者典型代表是馬薩諸塞州等訴環(huán)保局一案，而后者則多通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)行政行為予以司法審查。

在馬薩諸塞州等訴環(huán)保局案中，最主要的實(shí)體性爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于溫室氣體是否屬于《清潔空氣法》中有關(guān)空氣污染物的界定。持多數(shù)意見的法官認(rèn)為，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)“空氣污染物”的寬泛界定，表明了立法者對(duì)該法適用于較廣范圍空氣污染物的期望，同時(shí)考慮到氣候變化問題在《清潔空氣法》頒布之時(shí)尚未引起廣泛關(guān)注，立法者對(duì)此并非有意忽略，也并未禁止環(huán)保局將溫室氣體作為空氣污染物。因此，美國(guó)聯(lián)邦最高法院最終裁定環(huán)保局對(duì)《清潔空氣法》中的“空氣污染物”解釋不當(dāng)，其拒絕規(guī)制溫室氣體的行為屬于違法行為[29](p79)。

環(huán)評(píng)司法審查常見于澳大利亞氣候變化訴訟。在Gray v.Minister for Planning案中，Gray聲稱煤炭企業(yè)在環(huán)評(píng)中違反“詳細(xì)的溫室氣體評(píng)估”的規(guī)定，而政府在環(huán)評(píng)審批時(shí)未考慮生態(tài)可持續(xù)發(fā)展原則（Ecologically Sustainable Development），違反了新南威爾士州環(huán)境規(guī)劃與評(píng)價(jià)法案的目標(biāo)規(guī)定。政府辯稱，有關(guān)溫室氣體的環(huán)評(píng)問題屬于自由裁量范圍，且ESD原則對(duì)此不作要求，同時(shí)煤炭隨后用于其他活動(dòng)所造成的影響與該項(xiàng)目不具關(guān)聯(lián)。2006年法院作出有利于原告的判決，理由在于該項(xiàng)目需要對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行環(huán)評(píng)，而政府在環(huán)評(píng)審批時(shí)沒有考慮到ESD原則。法官認(rèn)為盡管環(huán)評(píng)內(nèi)容屬于行政自由裁量范圍，但這一裁量權(quán)必須根據(jù)法案目標(biāo)來行使，由此即包括鼓勵(lì)適用ESD原則[30](p726-727)。與之相似，氣候變化作為美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》（NEPA）所規(guī)定的一種“環(huán)境影響”，由此所提起的一些案例正是針對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在依據(jù)NEPA作出決定時(shí)未能適當(dāng)考慮氣候變化相關(guān)問題[31](p162)。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境部在推進(jìn)“兩高”行業(yè)減污降碳協(xié)同控制中也提出將碳排放影響評(píng)價(jià)納入環(huán)評(píng)規(guī)制范疇[32]。

前述案例中對(duì)行政解釋與環(huán)評(píng)決策所進(jìn)行的司法審查，旨在為氣候變化相關(guān)法秩序提供司法保障，同時(shí)也表明客觀秩序維護(hù)模式下的氣候變化訴訟有助于迫使政府在氣候變化問題上依法行政。與此同時(shí)，此類司法模式的運(yùn)行機(jī)制有賴于立法對(duì)行政職責(zé)做出規(guī)定，因?yàn)樵谝?guī)范基礎(chǔ)不甚明晰的背景下，氣候變化公法訴訟在維護(hù)客觀法的同時(shí)，也面臨著司法越位之質(zhì)疑。

（二）氣候變化司法模式的理論對(duì)比與實(shí)踐趨勢(shì)

在氣候變化逐漸進(jìn)入法院議程的背景下，主觀權(quán)利保護(hù)與客觀秩序維護(hù)這兩種司法模式為理解氣候變化訴訟提供了理論框架。進(jìn)一步明晰兩種模式的要素對(duì)比，可為氣候變化司法的實(shí)踐選擇提供思路。受“主觀訴訟與客觀訴訟的判斷指標(biāo)”[33](p32-34)之啟發(fā)，可以就氣候變化司法模式在目的指向、起訴資格、訴訟標(biāo)的與審查范圍方面予以對(duì)比（見表1）。

訴訟目的是氣候變化司法模式類型化的邏輯起點(diǎn)，也決定了訴訟構(gòu)造的展開邏輯。在起訴資格上，當(dāng)事人是因氣候變化而權(quán)利受侵的利害關(guān)系人，其訴訟標(biāo)的為人身或財(cái)產(chǎn)等相關(guān)權(quán)利；法院通常也會(huì)對(duì)原告訴訟請(qǐng)求進(jìn)行全面審查。與之相對(duì)，客觀秩序維護(hù)模式下的氣候變化訴訟以法秩序維護(hù)為目的，對(duì)行為的合法性審查貫穿其訴訟規(guī)則始終。訴訟資格因突破利害關(guān)系而由立法規(guī)定，訴訟標(biāo)的一般是行政行為，審查范圍也以合法性審查為主。由此可見，氣候變化司法的模式分化在理論上取決于主觀訴訟與客觀訴訟之界限，即“保護(hù)對(duì)象的內(nèi)容與性質(zhì)”[34](p262)。因氣候變化所致人身、財(cái)產(chǎn)損害等可還原為個(gè)人利益之訴的，自然落入主觀權(quán)利保護(hù)模式；針對(duì)環(huán)境本身損害等涉及公共利益而難以特定的部分，則應(yīng)以客觀秩序維護(hù)模式進(jìn)行救濟(jì)。這兩種司法模式從不同目的出發(fā)為氣候變化訴訟展開提供了有益參考，也展現(xiàn)了各自不同的功能定位，前者成為捍衛(wèi)個(gè)體權(quán)利與自由意志的手段，而后者則直指氣候變化法秩序的構(gòu)建與完善。

整體而言，各國(guó)能源結(jié)構(gòu)、立法狀況、監(jiān)管體制以及法系差異等背景因素共同促成了氣候變化訴訟在混沌時(shí)期的多重樣態(tài)，同時(shí)也在實(shí)踐探索中大體描繪出氣候變化訴訟在未來的兩種發(fā)展趨勢(shì)。一方面，從普通法走向制定法。公害訴訟就產(chǎn)生動(dòng)因而言，是立法和行政機(jī)關(guān)未能采取行動(dòng)時(shí)所提出的一種方案，盡管普通法所具有的靈活性有助于應(yīng)對(duì)監(jiān)管失靈，但這一方案也忽視了司法職能的局限性[35](p257)，致使公害訴訟在面臨更嚴(yán)起訴資格的同時(shí)受制于法院的審慎考慮。由此也解釋了環(huán)評(píng)行政訴訟逐漸發(fā)展為美國(guó)氣候變化訴訟中最主要的類型。另一方面，從實(shí)體審查走向程序?qū)彶?。?quán)利進(jìn)路之于司法救濟(jì)具有強(qiáng)烈的誘惑力，公害侵權(quán)在理論上成為氣候變化訴諸司法的直覺首選，人權(quán)與環(huán)境保護(hù)的天然聯(lián)系也使之或可成為氣候變化訴訟中有力的權(quán)利基礎(chǔ)。然而氣候變化實(shí)體權(quán)利的缺乏意味著原告資格、因果關(guān)系等問題成為訴訟實(shí)踐中的嚴(yán)重制約，且環(huán)境損害案件中的人權(quán)法救濟(jì)經(jīng)驗(yàn)無法簡(jiǎn)單移植到氣候變化領(lǐng)域[36](p84)。隨著制定法成為主要的訴訟依據(jù)，基于環(huán)境影響評(píng)價(jià)等程序性審查被認(rèn)為是最具發(fā)展前途的方式，因其具有促進(jìn)公眾參與及信息公開的目標(biāo)，不論未來立法層面如何行動(dòng)，這些目標(biāo)通過司法審查加以保護(hù)的必要性不會(huì)消失[37](p301)。這兩方面的趨勢(shì)實(shí)際上也正是氣候變化司法逐步走向客觀秩序維護(hù)模式的過程。

實(shí)踐中，氣候變化司法模式之選擇，取決于訴訟目的所指的保護(hù)對(duì)象，也有賴于法治國(guó)家建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從主觀權(quán)利與客觀秩序的全面保護(hù)出發(fā)，或許中國(guó)氣候變化訴訟“宜采用主觀訴訟和客觀訴訟的雙規(guī)模式”[38](p166)。但氣候變化主觀權(quán)利的確認(rèn)與實(shí)現(xiàn)是一個(gè)異常復(fù)雜的命題，正如環(huán)境權(quán)的法定困境一般，在我國(guó)憲法確立國(guó)家環(huán)境義務(wù)的背景下，氣候變化等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)利證成路徑需回溯至以人權(quán)為核心的基本權(quán)利體系，從而獲得其作為基本權(quán)利所兼具的主觀權(quán)利與客觀法雙重屬性[39](p21)。因此，客觀秩序維護(hù)模式成為我國(guó)氣候變化司法應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)選擇。

綜上，從訴訟目的出發(fā)可以歸納出氣候司法的主觀權(quán)利保護(hù)模式與客觀秩序維護(hù)模式，二者各有所長(zhǎng)但后者似有成為實(shí)踐主流之勢(shì)。主觀權(quán)利保護(hù)模式以權(quán)利救濟(jì)為重心，也因此其適用需以某種氣候權(quán)利存在為前提，實(shí)際案例中因果關(guān)系、政治問題等因素構(gòu)成訴訟障礙；客觀秩序維護(hù)模式旨在保障與恢復(fù)法秩序，立法缺位時(shí)可能致使司法權(quán)陷入不當(dāng)擴(kuò)張之危機(jī)，因而其適用有賴于制定法規(guī)范的不斷完善。

表1：氣候變化司法模式比較

三、氣候變化公益訴訟的路徑探索

出于國(guó)家氣候變化治理體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)需求，在客觀秩序維護(hù)司法模式的指引下，中國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)在“司法層面最為可行的是建立起公益訴訟制度”[40](p242)。十九屆四中全會(huì)明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”[41]，進(jìn)一步考察氣候變化議題在中國(guó)環(huán)境公益訴訟制度中如何安放，可遵循從核心范疇到制度體系的路徑展開。

（一）核心范疇：氣候變化公益訴訟中的公共利益

“公共利益是一個(gè)古老而又常新的話題，是一個(gè)高度抽象、易生歧義和弊端的概念，是一個(gè)奇特、混亂且無法丟棄的筐?！盵42](p7)厘清環(huán)境公益訴訟中的“公共利益”，是構(gòu)建氣候變化公益訴訟制度體系的概念基石。作為一種不確定法律概念，公共利益的界定與保護(hù)具有強(qiáng)烈的語境從屬性，就氣候變化公益訴訟而言，司法語境對(duì)其中所涉公共利益構(gòu)成了一定程度上的限制。換言之，在立法相對(duì)缺位的背景下，首先需基于現(xiàn)行規(guī)范體系對(duì)“公共利益”進(jìn)行恰當(dāng)識(shí)別與解釋，以明確氣候變化如何進(jìn)入環(huán)境公共利益范疇，進(jìn)而理解氣候公共利益的核心要義。

1.氣候變化何以成為“公共利益”。當(dāng)前公益訴訟制度采用如“污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為”的概括加列舉式立法體例，對(duì)公共利益的范圍并未進(jìn)行明確界定。因而，識(shí)別公共利益是氣候變化得以進(jìn)入公益訴訟制度的前提。一般而言，法律上公共利益的范圍不可任意擴(kuò)大，憲法環(huán)境條款是環(huán)境公共利益識(shí)別與延伸的根本依據(jù)。我國(guó)《憲法》第26條第一款規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。其中“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”實(shí)質(zhì)上即是對(duì)生態(tài)利益的確認(rèn)，由此使之上升成為具備法益性質(zhì)的環(huán)境公共利益[43](p49)；同時(shí)氣候變化作為嚴(yán)重威脅生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的一種公害，理應(yīng)落入憲法未明確列舉的“其他公害”范圍之內(nèi)。然而，以憲法統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境公共利益是一個(gè)抽象原則，還需使之具體化從而具備可操作性。

在氣候變化從憲法上的環(huán)境公共利益到司法所救濟(jì)的環(huán)境公共利益這一過程中，涉及誰擁有公共利益判斷權(quán)這一本質(zhì)問題。意志主義公共利益觀認(rèn)為“只有通過制定法律才能確定何為公共利益”[44](p41)。在這個(gè)意義上，與氣候變化直接相關(guān)的實(shí)體規(guī)范是《大氣污染防治法》自2015年修訂時(shí)所新增的“大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”的規(guī)定，因而大氣污染公益訴訟是氣候變化司法救濟(jì)的重要進(jìn)路。

與此同時(shí)，司法作為氣候正義的最后一道防線，在根據(jù)憲法精神適用法律時(shí)也肩負(fù)著公共利益解釋權(quán)，而氣候變化與公益訴訟之間的內(nèi)在聯(lián)系正是在司法解釋及相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)公共利益的擴(kuò)張解釋中得到加強(qiáng)。2017年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第5條有關(guān)社會(huì)組織是否專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的審查標(biāo)準(zhǔn)中實(shí)際上存在對(duì)“環(huán)境公共利益”的側(cè)面描述。標(biāo)準(zhǔn)一：以社會(huì)組織的業(yè)務(wù)范圍對(duì)環(huán)境公共利益予以列舉式界定，即當(dāng)組織章程未明確規(guī)定維護(hù)環(huán)境公共利益時(shí)，“工作內(nèi)容包含大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等環(huán)境要素及其生態(tài)系統(tǒng)多樣性的保護(hù)”，即可認(rèn)定該組織的宗旨及業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)環(huán)境公共利益。標(biāo)準(zhǔn)二：通過社會(huì)組織實(shí)際從事的環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)對(duì)環(huán)境公共利益進(jìn)行概括加列舉式界定，具體包括“植樹造林、瀕危物種保護(hù)、節(jié)能減排、環(huán)境修復(fù)等直接改善生態(tài)環(huán)境的行為”。標(biāo)準(zhǔn)三：以社會(huì)組織起訴事項(xiàng)的性質(zhì)為環(huán)境公共利益提供了兜底式界定，即“環(huán)境要素或者生態(tài)系統(tǒng)”。縱觀該環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)審查標(biāo)準(zhǔn)，其中不僅包括大氣、植樹造林、節(jié)能減排等諸多與氣候變化緊密相關(guān)的列舉項(xiàng)，同時(shí)還有環(huán)境要素及生態(tài)系統(tǒng)這一兜底項(xiàng)為氣候變化進(jìn)入公共利益司法救濟(jì)拓寬了解釋空間。

2.氣候公共利益的性質(zhì)辨析?；谝欢ㄒ?guī)范基礎(chǔ)，氣候變化作為環(huán)境公共利益得以進(jìn)入司法救濟(jì)范圍。然而在訴訟實(shí)踐中，環(huán)境公益與環(huán)境私益通常呈現(xiàn)出交織狀態(tài)，甚至單就前者而言，“國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”似乎成為一個(gè)不可分割的名詞出現(xiàn)在公益訴訟裁判文書中[45](p131)。因而，氣候變化公益訴訟仍需回答司法在何時(shí)介入以及救濟(jì)何種法益等問題。

其一，氣候公共利益何時(shí)需司法介入予以救濟(jì)。與傳統(tǒng)損害偏向事后救濟(jì)相較，科學(xué)不確定性背景下的氣候公共利益救濟(jì)在時(shí)間線上有所提前。就域外案例而言，盡管氣候變化是否造成人身、財(cái)產(chǎn)甚至環(huán)境損害等此類問題在訴訟過程中往往成為各方爭(zhēng)議焦點(diǎn)，但法院普遍采取一種風(fēng)險(xiǎn)防范的裁判立場(chǎng)。美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為科學(xué)不確定性并非環(huán)保局拒絕規(guī)制溫室氣體的正當(dāng)理由；澳大利亞法院認(rèn)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)將氣候變化納入評(píng)估范圍。

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》在“預(yù)防為主”這一基本原則條款上存在解釋爭(zhēng)議，風(fēng)險(xiǎn)防范原則在立法上尚未真正確立，然而從司法實(shí)踐對(duì)環(huán)境公共利益保護(hù)的積極立場(chǎng)來看，預(yù)防對(duì)象實(shí)際上包括損害與風(fēng)險(xiǎn)。一方面，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020修正）第1條明確規(guī)定民事公益訴訟的訴訟對(duì)象為“已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”；另一方面，前述工作規(guī)范（試行）在第2條審判原則中確立了“堅(jiān)持適度發(fā)揮職權(quán)作用的原則”，要求“依法行使釋明權(quán)……最大限度地維護(hù)環(huán)境公共利益”。其中“最大限度”可以理解為氣候公共利益的司法救濟(jì)在介入時(shí)機(jī)上應(yīng)適當(dāng)有所提前，從而使保護(hù)范圍由既成損害擴(kuò)張至受損風(fēng)險(xiǎn)。如此不僅與氣候變化訴訟的整體趨勢(shì)相契合，同時(shí)也意味著預(yù)防性公益訴訟從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中興起。

其二，氣候變化公益訴訟所救濟(jì)的是何種公共利益。一般而言，環(huán)境訴訟的提起動(dòng)因可以抽象為“何類行為造成何樣后果致使何人利益受損”這樣一種結(jié)構(gòu)。可見需從原因行為、承載客體與享有主體角度來全面理解氣候公共利益的性質(zhì)。在客體上，氣候變化公益訴訟與其他環(huán)境公益訴訟一般無二，皆指向環(huán)境自身之損害，而主體與原因行為則需要進(jìn)一步分析。比對(duì)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范文本，可以發(fā)現(xiàn)概念表述存在差異：《環(huán)境保護(hù)法》第58條與《民事訴訟法》第55條是“社會(huì)公共利益”，而《行政訴訟法》第25條為“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益”。其中關(guān)鍵在于利益享有主體不同，“國(guó)家利益主要是以國(guó)家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會(huì)成員享有的實(shí)際利益”[46](p7)?；诖耍Y(jié)合前述法條中有關(guān)損害公共利益所列行為進(jìn)行體系解釋可知，“國(guó)家利益”在行政訴訟法中特指針對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)以及國(guó)有資源保護(hù)等以國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)的行為事項(xiàng)?？紤]到在氣候公益之上難以建立國(guó)家所有權(quán)，氣候公共利益當(dāng)屬不特定多數(shù)主體所享有的社會(huì)公共利益。

此外，氣候公益受損與其他環(huán)境公益受損在原因行為上具有同構(gòu)性。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條與《行政訴訟法》第25條規(guī)定，環(huán)境公益受損的原因行為包括私主體污染環(huán)境、破壞生態(tài)，以及負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為?！吨袊?guó)環(huán)境資源審判》（2019）提出“依法審理在應(yīng)對(duì)因排放溫室氣體、臭氧層損耗物質(zhì)等直接或間接影響氣候變化過程中產(chǎn)生的案件”[47]，可見氣候公共利益受損的原因行為是排放溫室氣體、臭氧層損耗物質(zhì)等對(duì)氣候變化產(chǎn)生直接或間接影響的行為?？此撇煌惖男袨樵谧鳛檎w的生態(tài)系統(tǒng)中實(shí)際上互相作用，大氣、水等要素污染給氣候帶來負(fù)面影響，生態(tài)破壞更是會(huì)直接威脅碳匯；反之，氣候變化也會(huì)進(jìn)一步影響生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定與平衡。

（二）制度體系：氣候變化公益訴訟的規(guī)范主義進(jìn)路

通過公益訴訟制度保護(hù)氣候公共利益，一方面要體現(xiàn)氣候變化應(yīng)對(duì)措施的功能所需；另一方面要考慮訴訟對(duì)象的更新使之同現(xiàn)有制度在規(guī)范體系上的銜接與融合。鑒于此，氣候變化公益訴訟制度體系如何構(gòu)建，功能主義與規(guī)范主義給出不同參考思路：前者擬在氣候變化應(yīng)對(duì)的減緩與適應(yīng)層面發(fā)揮司法治理功能，而后者則是將氣候變化放入當(dāng)前環(huán)境訴訟格局中予以考量。

一般而言，減緩與適應(yīng)是氣候變化應(yīng)對(duì)的兩項(xiàng)基本命題。相關(guān)立法研究也主張氣候變化法應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化作出規(guī)定，在專門立法模式下堅(jiān)持二者并重的原則，即便次優(yōu)選擇也應(yīng)是在減緩和適應(yīng)領(lǐng)域分別制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”與“適應(yīng)氣候變化法”[48](p6)。鑒于此，功能主義主張以氣候變化治理效能為追求，依據(jù)減緩與適應(yīng)的應(yīng)對(duì)手段，將氣候變化公益訴訟分為氣候變化減緩公益訴訟與氣候變化適應(yīng)公益訴訟。具體案件范圍可參考最高人民法院在《中國(guó)環(huán)境資源審判》（2019）中所列舉的氣候變化應(yīng)對(duì)相關(guān)案例，即氣候變化減緩類案件主要針對(duì)能源、資源、交通等領(lǐng)域有關(guān)臭氧層消耗、溫室氣體排放的行為，而氣候變化適應(yīng)類案件則旨在推動(dòng)政策規(guī)劃及相關(guān)行動(dòng)以強(qiáng)化氣候變化適應(yīng)措施，提升氣候變化適應(yīng)能力[47]。

與之相對(duì)，規(guī)范主義要求立足現(xiàn)行環(huán)境訴訟秩序構(gòu)建氣候變化公益訴訟制度，本質(zhì)上取決于公益訴訟自身性質(zhì)及其法律認(rèn)定。申言之，公益訴訟是否足夠區(qū)別于既有訴訟以至于在法律上獲得一定獨(dú)立性，決定了氣候變化公益訴訟的規(guī)范主義進(jìn)路。從公益訴訟制度在我國(guó)的發(fā)展歷程來看，環(huán)境公益訴訟“行政—民事”二元格局基本形成。然而有學(xué)者曾深刻指出，“環(huán)境公益訴訟是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會(huì)中公民共同行為的有機(jī)組成部分”[49](p133)。反觀民事訴訟法與行政訴訟法的訴訟構(gòu)造均可謂以權(quán)利保護(hù)為中心的主觀訴訟，盡管針對(duì)后者學(xué)術(shù)界不乏客觀訴訟轉(zhuǎn)向之爭(zhēng)議，但當(dāng)前立法方式仍舊難以滿足客觀訴訟之需求，“對(duì)公益訴訟進(jìn)行專門立法、單獨(dú)立法”[50]的呼聲漸起。在此背景下，氣候變化公益訴訟制度體系應(yīng)當(dāng)由氣候變化民事公益訴訟與氣候變化行政公益訴訟所構(gòu)成，而這一規(guī)范主義進(jìn)路在未來是否走向公益訴訟單獨(dú)成法也猶未可知。

功能主義抑或規(guī)范主義作為司法制度體系的構(gòu)建基礎(chǔ)皆具有一定的理論指引價(jià)值，當(dāng)前實(shí)務(wù)部門對(duì)此也或多或少有所借鑒。在環(huán)境資源案件類型的宏觀劃分上，最高人民法院近年來開始在傳統(tǒng)民事、行政等劃分方式上加入環(huán)境司法專門化的功能考量，將環(huán)境資源類案件分為環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源開發(fā)利用、氣候變化應(yīng)對(duì)以及生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)案件，加之環(huán)境公益訴訟及生態(tài)損害賠償訴訟案件；而具體在氣候變化相關(guān)案件上，則采用“氣候變化減緩類案件和氣候變化適應(yīng)類案件”的劃分方式。因此，基于當(dāng)前的制度安排，氣候變化公益訴訟的體系構(gòu)建需在環(huán)境公益訴訟這一規(guī)范定位的基礎(chǔ)上融入氣候變化案件有關(guān)減緩與適應(yīng)的功能需求。

一方面，在環(huán)境公益訴訟二元格局既成的背景下，氣候變化公益訴訟應(yīng)構(gòu)建行政公益訴訟為主、民事公益訴訟為輔的制度體系。環(huán)境法治中行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系要求將環(huán)境行政公益訴訟作為環(huán)境公益訴訟的重點(diǎn)發(fā)展方向[51](p64)。具體到氣候變化領(lǐng)域，司法以一種救急式的角色被迫提前出場(chǎng)，盡管其理應(yīng)作為氣候變化治理體系的重要環(huán)節(jié)，但在立法相對(duì)缺位時(shí)卻也意味著司法存在一定程度上的僭越。鑒于此，在氣候變化司法體系中明確行政公益訴訟的主體地位，可以在一定程度上緩解氣候變化治理權(quán)力的內(nèi)在緊張，有效督促政府提升氣候變化治理效能，同時(shí)輔以民事公益訴訟引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)氣候變化社會(huì)責(zé)任。

另一方面，在缺乏專門立法支撐的情況下，氣候變化公益訴訟制度需以減緩為重心，而在適應(yīng)方面發(fā)揮有限功能。盡管“重減緩、輕適應(yīng)”歷來為氣候變化應(yīng)對(duì)方案所詬病，但司法難以如立法一般實(shí)現(xiàn)二者并重。溫室氣體強(qiáng)制性減排義務(wù)的確立使氣候變化減緩類訴訟有的放矢，而在氣候變化適應(yīng)方面，由于“適應(yīng)能力的獲得與提高是自然要素與經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的一體作用之結(jié)果”[52](p72)，倘若以此作為公益訴訟重心則可能會(huì)引發(fā)相關(guān)案件大范圍提起，不僅原本稀缺的司法資源難以承受，繁雜多樣的訴訟請(qǐng)求與裁判方式也是司法機(jī)關(guān)所面臨的艱難挑戰(zhàn)?？梢?，氣候變化適應(yīng)作為氣候變化應(yīng)對(duì)的綜合性目標(biāo)，更適宜交由立法及行政機(jī)關(guān)與全社會(huì)共同努力，司法對(duì)此僅能發(fā)揮服務(wù)與保障之作用。

綜上，氣候變化的司法治理在中國(guó)主要體現(xiàn)為氣候變化公益訴訟制度。在厘清氣候公共利益這一核心范疇的基礎(chǔ)上，氣候變化公益訴訟制度體系的建構(gòu)思路應(yīng)以規(guī)范主義為原則并適當(dāng)融入功能主義思維，在現(xiàn)有實(shí)定法所確立的環(huán)境訴訟格局中融入氣候變化減緩與適應(yīng)之需求，從而獲得氣候變化公益訴訟制度體系的妥善安放。

四、結(jié)語：邁向氣候變化法治體系

在氣候司法全球化的背景下，無法置身事外的中國(guó)需認(rèn)真且理性地對(duì)待氣候變化治理司法化。世界范圍內(nèi)的氣候變化訴訟形式多樣，而客觀秩序維護(hù)模式下的氣候變化公益訴訟理應(yīng)作為我國(guó)氣候變化司法應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)選擇。作為構(gòu)建國(guó)家氣候變化治理體系的重要環(huán)節(jié)，氣候變化的司法應(yīng)對(duì)需在整體法治框架下進(jìn)一步展開理論與實(shí)踐探索。司法在氣候治理權(quán)力配置上應(yīng)保持相對(duì)謙抑，即便無奈提前出場(chǎng)，也應(yīng)遵循一定的司法規(guī)律，在現(xiàn)行法秩序下發(fā)揮其治理效能，進(jìn)而影響氣候變化政策與立法。在邁向氣候變化法治體系的過程中，氣候變化的司法應(yīng)對(duì)或許是權(quán)宜之計(jì)，然亦是為今之計(jì)。