基層“拆違”執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控研究*——以廣州市黃埔區(qū)為例

廣州商學(xué)院 吳海岸，李苑

一、基層“拆違”執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

所謂執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，就是行政執(zhí)法主體在行使行政權(quán)的過程中，受主、客觀因素的影響，造成各種不利后果的可能性。筆者以“中國裁判文書網(wǎng)”發(fā)布的案例作為研究“拆違”執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，檢索關(guān)鍵詞“違法建設(shè)”，案由為“行政案件”，地區(qū)為“黃埔區(qū)”，共獲得154篇份判決書。數(shù)據(jù)顯示，近年來隨著政府“拆違”力度的加大，“拆違”糾紛日益遞增。行政機(jī)關(guān)敗訴的理由主要集中在執(zhí)法權(quán)限不足、“違法建設(shè)”認(rèn)定及處理不適當(dāng)、“拆違”程序不合法等方面，基本能反映當(dāng)前基層“拆違”的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀。

（一）基層“拆違”執(zhí)法權(quán)限不足風(fēng)險(xiǎn)

（1）街道辦是否有權(quán)“拆違”。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)鄉(xiāng)村違法建設(shè)享有強(qiáng)制拆除權(quán)力，街道辦并沒有獲得法律的授權(quán)行使“拆違”權(quán)力。但是實(shí)踐中，街道辦廣泛參與到“拆違”行動(dòng)中。在韋某訴廣州市黃埔區(qū)人民政府九佛街道辦事處行政強(qiáng)制拆除【（2020）粵71行終2044號(hào)】一案中，鐵路中院認(rèn)為，《廣州市違法建設(shè)查處條例》概括性設(shè)定街道辦事處查處違法建設(shè)的行政職責(zé)，但是并未賦予街道辦事處對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行強(qiáng)制拆除的職權(quán)，街道辦對(duì)涉案建筑物實(shí)施強(qiáng)制拆除屬于超越法定職權(quán)。

（2）城管執(zhí)法部門是否有權(quán)對(duì)農(nóng)村違建進(jìn)行查處?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的“拆違”權(quán)限，那么，城市綜合執(zhí)法部門是否具有“拆違”的權(quán)限？在陳某訴廣州市黃埔區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局違法建設(shè)行政處理決定【（2019）粵7101行初4973號(hào)】一案中，法院裁判，根據(jù)《廣州市違法建設(shè)查處條例》第四條第一款、第二款規(guī)定：“市城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織實(shí)施本條例，市、區(qū)、縣級(jí)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)按照職責(zé)分工查處違法建設(shè)。城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和鎮(zhèn)人民政府分別負(fù)責(zé)查處街道、鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)違反鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理的違法建設(shè)?！币虼?，城管執(zhí)法局對(duì)轄區(qū)內(nèi)違法建設(shè)有查處職權(quán)。

（3）街道執(zhí)法隊(duì)“拆違”的責(zé)任主體。隨著基層綜合執(zhí)法改革的推進(jìn)，區(qū)城管執(zhí)法局下設(shè)派出機(jī)構(gòu)，派駐街道辦，執(zhí)行街道辦事處下達(dá)的日常執(zhí)法任務(wù)與區(qū)城管局組織的綜合執(zhí)法活動(dòng)等。對(duì)于街道執(zhí)法隊(duì)的“拆違”行為，責(zé)任主體是誰？在陳某訴廣州市黃埔區(qū)云埔街道辦、廣州市黃埔區(qū)城管局、廣州市黃埔區(qū)水務(wù)局不服強(qiáng)制拆除行為及行政賠償糾紛【（2019）粵7101行初1039號(hào)】一案中，法院判決，云埔街城管執(zhí)法隊(duì)既是被告區(qū)城管局的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)又受被告云埔街道辦的管理。因此，對(duì)于其強(qiáng)制拆除原告涉案建筑物所產(chǎn)生的法律后果，應(yīng)該由被告云埔街道辦、區(qū)城管局共同承擔(dān)責(zé)任。

（二）“拆違”執(zhí)法的實(shí)體違法風(fēng)險(xiǎn)

（1）違法建設(shè)的認(rèn)定不合法。違法建設(shè)的認(rèn)定是實(shí)施強(qiáng)制拆除的必經(jīng)程序，在執(zhí)法實(shí)踐中，存在諸多相對(duì)人不服執(zhí)法主體對(duì)“違法建設(shè)”的認(rèn)定，并訴諸法院的情形。在廣州市規(guī)劃和自然資源局申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其作出的《土地違法案件行政處罰決定書》【（2019）粵7101行審5266號(hào)】一案中，鐵路中院認(rèn)為，復(fù)議申請(qǐng)人認(rèn)定被申請(qǐng)人非法占用土地在涉案地塊違法建設(shè)房屋，但被申請(qǐng)人在詢問筆錄中所述內(nèi)容顯示，其已向村委申請(qǐng)建房，涉案房屋屬于拆舊建新，黃埔區(qū)九龍鎮(zhèn)何棠下村革命經(jīng)濟(jì)合作社亦證明該情況屬實(shí)。復(fù)議申請(qǐng)人提供的《村民建房情況說明》表明被申請(qǐng)人提供了村社的“一戶一宅”證明,但復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)前述房屋是否為被申請(qǐng)人唯一住房的情況并未予以查明，即作出涉案處罰決定，屬于事實(shí)不清、證據(jù)不足，據(jù)此維持原法院裁定。

（2）違法建設(shè)的處理不合法。涉及三舊改造政策，應(yīng)當(dāng)如何對(duì)違建進(jìn)行處理，能否一拆了之？陳某訴廣州市黃埔區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局違法建設(shè)行政處理決定【（2020）粵71行終1534號(hào)】一案，法院認(rèn)為根據(jù)上訴人陳述，涉案房屋已被納入征收范圍，對(duì)于已納入征收范圍的房屋，拆除和補(bǔ)償問題應(yīng)遵循相關(guān)征收拆遷補(bǔ)償規(guī)定進(jìn)行處理，再以涉嫌違法建設(shè)進(jìn)行查處屬于重復(fù)處理，判決撤銷被訴行政處理決定。

（三）“拆違”執(zhí)法的程序違法風(fēng)險(xiǎn)

基層執(zhí)法部門因“拆違”程序不合法而被判敗訴的情況較多。陳某訴廣州市黃埔區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局行政強(qiáng)制拆除行為【（2020）粵71行終2816號(hào)】一案中，法院認(rèn)為，黃埔執(zhí)法局針對(duì)涉案建筑物作出《違法建設(shè)行政處理決定書》和《限期拆除違法建設(shè)公告書》后逕行實(shí)施強(qiáng)制拆除，并未按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，作出強(qiáng)制執(zhí)行決定并履行催告程序，亦未按照《廣州市違法建設(shè)查處條例》規(guī)定在強(qiáng)制拆除過程中制作執(zhí)法筆錄、現(xiàn)場(chǎng)拍照、錄音錄像，存在程序違法。

二、基層“拆違”執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)存在的主要原因分析

（一）“拆違”制度政策有待完善

當(dāng)前“拆違”制度政策存在許多不完善之處，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是“拆違”主體立法不一致?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)，違建認(rèn)定主體是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、強(qiáng)制拆除主體為縣級(jí)以上地方政府責(zé)令有關(guān)部門。村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃區(qū)域內(nèi)違建認(rèn)定、拆除的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。地方在出臺(tái)違法建設(shè)的查處立法及政策時(shí)，出現(xiàn)跟《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不一致的地方。例如，廣州市《違法建設(shè)查處條例》規(guī)定，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和鎮(zhèn)人民政府分別負(fù)責(zé)查處街道、鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)違反鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理的違法建設(shè)。同時(shí)依據(jù)違法建設(shè)的狀態(tài)是在建還是已建成，區(qū)分認(rèn)定處理及強(qiáng)制拆除的主體。拆違主體規(guī)定的不一致，導(dǎo)致實(shí)踐中被拆遷者不配合“拆違”行動(dòng)，法院裁判結(jié)果不同，激發(fā)各類執(zhí)法矛盾。

二是對(duì)“違法建設(shè)”的認(rèn)定及處理不明確。當(dāng)前法律對(duì)“違法建設(shè)”內(nèi)涵并未統(tǒng)一規(guī)定，各地出臺(tái)的政策對(duì)“違法建設(shè)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不同。尤其涉及農(nóng)村房屋的建設(shè)審批手續(xù)，在2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施前沒有直接法律規(guī)定，造成歷史性“違法建設(shè)”及程序瑕疵“違法建設(shè)”大量存在，基層執(zhí)法中認(rèn)定及處理不適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)較大。

三是對(duì)正在建設(shè)的違法建設(shè)拆除程序存在爭(zhēng)議?！缎姓?qiáng)制法》第四十四條專門規(guī)定了對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除的特別程序，一般而言，拆違程序?yàn)椋盒姓Q定——催告——行政強(qiáng)制執(zhí)行決定——復(fù)議、訴訟——強(qiáng)制執(zhí)行。依據(jù)上述程序，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建設(shè)從發(fā)現(xiàn)到最終拆除需要較長時(shí)間。那么，拆除正在建設(shè)的違建是否也屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，目前存在爭(zhēng)議。有的認(rèn)為拆除在建違建屬于行政強(qiáng)制措施，不需要依據(jù)強(qiáng)制執(zhí)法程序。

（二）基層“拆違”執(zhí)法規(guī)范性有待提高

從行政機(jī)關(guān)近年來“拆違”敗訴案件發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)法部門“拆違”執(zhí)法規(guī)范性仍然不足，法治意識(shí)仍然不夠，重實(shí)體輕程序，重效率輕權(quán)利。執(zhí)法程序違法現(xiàn)象較為突出，暴力拆遷、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。如通過斷水、斷電、停燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定，“拆違”過程中不注意保護(hù)當(dāng)事人的合法財(cái)物，侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)利等等。此外，執(zhí)法手段有限、執(zhí)法人員配給不足、執(zhí)法協(xié)作機(jī)制不暢通、拆違任務(wù)重等問題也普遍困擾基層執(zhí)法人員，基層拆違執(zhí)法能力提升困難。

三、基層“拆違”執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策建議

（一）合理認(rèn)定及處理“違法建設(shè)”

在當(dāng)前立法對(duì)“違法建設(shè)”的認(rèn)定及處理沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，基層執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一是尊重歷史原則。對(duì)程序性違法建設(shè)、歷史性違法建設(shè)，沒有實(shí)質(zhì)性違反國家法律法規(guī)，沒有嚴(yán)重危害公共利益的，進(jìn)行處罰后給予確權(quán)登記，即對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行合法化處理。二是法不溯及既往原則。對(duì)農(nóng)村城市化過程中大量歷史遺留違建，結(jié)合建筑物形成時(shí)法律規(guī)定來確定是否為違建。三是程序正當(dāng)原則。即行政主體認(rèn)定及處理違法建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則，并確保采取手段的合理性。認(rèn)定及處理主體組織有關(guān)部門依法進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理，充分保障相對(duì)人的陳述、申辯權(quán)利。

（二）嚴(yán)格實(shí)施強(qiáng)制“拆違”執(zhí)法程序

基層執(zhí)法部門對(duì)已建成的“違法建設(shè)”嚴(yán)格依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的程序規(guī)定實(shí)施。對(duì)在建的違建進(jìn)行拆除同樣應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為強(qiáng)制執(zhí)行行為，但是實(shí)施的程序可以依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等特別法律進(jìn)行。既要做到及時(shí)拆除，也要遵守最低的程序正當(dāng)，具體包括：事先書面告知當(dāng)事人擬作出的限期拆違決定的事實(shí)、理由、依據(jù)以及當(dāng)事人享有的陳述和申辯的權(quán)利，通過規(guī)范程序加強(qiáng)與當(dāng)事人的充分溝通，為公民接受不利的行政行為打好心理基礎(chǔ)，減少各類執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（三）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法改革，提升“拆違”執(zhí)法質(zhì)效

基于當(dāng)前基層執(zhí)法權(quán)責(zé)不一致、執(zhí)法能力不強(qiáng)、執(zhí)法不規(guī)范的普遍問題，各地應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法體制的根本上解決問題，積極開展深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革、完善基層治理體系。一是編制執(zhí)法權(quán)責(zé)清單，明確“拆違”主體權(quán)限。通過明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法權(quán)責(zé)清單，使社會(huì)能夠清晰明了地掌握其職權(quán)范圍，能減緩執(zhí)法對(duì)象的抵抗情緒，對(duì)基層“拆違”執(zhí)法起到一定的輔助性保障作用。二是整合執(zhí)法力量，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源，將鎮(zhèn)街城管部門整建制下放，組建綜合行政執(zhí)法部門。按照“編隨事走、人隨編走”原則，市縣兩級(jí)向鎮(zhèn)街下沉編制。三是加強(qiáng)“拆違”執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。通過整合“拆違”相關(guān)部門資源及信息，強(qiáng)化對(duì)鎮(zhèn)街“拆違”工作的服務(wù)、指導(dǎo)和監(jiān)管，確保街鎮(zhèn)對(duì)“拆違”職權(quán)放得下、接得住、管得好。四是加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法人員的監(jiān)督和培訓(xùn)，創(chuàng)新執(zhí)法方式，探索說理式“柔性”執(zhí)法，不斷提升基層執(zhí)法水平。