閩東陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制構(gòu)建

蕉城區(qū)委黨校 阮小強(qiáng)

一、陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制的內(nèi)涵與實(shí)踐

（一）陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制的內(nèi)涵

陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制，即將陸海所有相關(guān)部門主體和社會(huì)力量納入其中，以權(quán)威高效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建為重點(diǎn)，以海灣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管控、環(huán)境突發(fā)事件協(xié)同應(yīng)急、綜合執(zhí)法力量建設(shè)等為主要內(nèi)容，在資源配置、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享、糾紛化解等方面進(jìn)行治理的機(jī)制體系。

主要包含三個(gè)層次，首先在理念層面，明確海岸治理陸海統(tǒng)籌原則。在制定海灣環(huán)境治理相關(guān)規(guī)劃方案時(shí)，要明確將陸海統(tǒng)籌作為基本原則之一。其次，在政策層面，建立統(tǒng)籌陸海領(lǐng)域的整體性政策體系，對(duì)既有的海灣環(huán)境治理相關(guān)規(guī)范性政策文件進(jìn)行評(píng)估與優(yōu)化，最終建立起一個(gè)具有權(quán)威性與約束力的整體性政策體系。最后，在體制層面，構(gòu)建協(xié)同高效的海灣環(huán)境綜合管理體制，著力解決陸海分治思路下存在的碎片化管理體制問題。

（二）閩東關(guān)于陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制的實(shí)踐

2018年至2020年，閩東在清海行動(dòng)前后累計(jì)投入資金45多億元，綜合整治貝藻類54多萬畝、各類漁排141多萬口，清理海漂垃圾近11萬噸、廢舊漁排26萬口、泡沫浮球530多萬個(gè)，主要做到了以下幾個(gè)方面：

一是全面推進(jìn)綜合治理。2018年，寧德市市政府研究制定《寧德市海上綜合整治工作方案》，在蕉城、霞浦、福安、福鼎四地策劃生成清海PPP項(xiàng)目，總投資22.42億元。2019年，寧德市統(tǒng)籌資源力量，以縣（市、區(qū)）為單位加快推進(jìn)集中連片、重點(diǎn)連片、沿線連片整治，加強(qiáng)海漂垃圾清理。其中，蕉城區(qū)開展千人海上統(tǒng)一行動(dòng)，依法依規(guī)對(duì)軍事管理區(qū)、錨地、航道區(qū)域內(nèi)的違規(guī)非法養(yǎng)殖貝藻類進(jìn)行強(qiáng)制清理拆除，前后累計(jì)清理非法養(yǎng)殖貝藻類6.2萬畝，并組建常態(tài)化巡查隊(duì)伍，實(shí)行“拉網(wǎng)式、全覆蓋、每日清”工作機(jī)制，對(duì)非法新增、復(fù)養(yǎng)龍須菜露頭就打、出水就除，嚴(yán)防反彈回潮。

二是規(guī)范養(yǎng)殖用海管理。寧德市2018年編制完成《寧德市養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃2018-2030》和《寧德市漁排、藻類養(yǎng)殖設(shè)施升級(jí)改造方案》，加強(qiáng)踐行《寧德市海洋功能區(qū)劃》及《環(huán)三區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》，推進(jìn)“四權(quán)兩證”制度，按照海域?qū)徟鷻?quán)屬于政府、所有權(quán)屬于國家、承包權(quán)屬于養(yǎng)殖戶、使用權(quán)屬于各村的原則，依規(guī)發(fā)放養(yǎng)殖證、海域使用權(quán)證。制定國內(nèi)首個(gè)關(guān)于塑膠設(shè)施選型和海上養(yǎng)殖設(shè)施質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、錨固、檢測等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并主動(dòng)對(duì)接省漁業(yè)互保協(xié)會(huì)，首創(chuàng)海上漁排保險(xiǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖臺(tái)風(fēng)指數(shù)保險(xiǎn)及大黃魚價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)。其中，福鼎市在推進(jìn)規(guī)范養(yǎng)殖過程中，通過構(gòu)建單柱半潛式深海漁場，以大黃魚為重點(diǎn)開展水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫，完善水產(chǎn)養(yǎng)殖“三項(xiàng)記錄”制度，創(chuàng)建“水滴分”智能管理平臺(tái)。

三是建立長效管理機(jī)制。寧德市印發(fā)《寧德市人民政府關(guān)于加強(qiáng)海上養(yǎng)殖業(yè)長效管理的若干意見》，出臺(tái)了《寧德市三都澳海域環(huán)境保護(hù)辦法》，從立法層面規(guī)范海上養(yǎng)殖。制定了《寧德市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》和《寧德市生態(tài)市建設(shè)實(shí)施方案》《寧德市進(jìn)一步加強(qiáng)海漂垃圾綜合治理行動(dòng)實(shí)施方案》等制度，著力建立科學(xué)用海、依法管海的長效機(jī)制。其中，霞浦縣積極探索信訪解決機(jī)制，成立由縣分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，公安局、信訪局各指派一名領(lǐng)導(dǎo)組成的工作組，到海面上魚排與攻擊隊(duì)、公安局專案組、鄉(xiāng)村干部和群眾交流溝通，充分考慮海洋功能和養(yǎng)殖群眾的利益，及時(shí)向縣委、縣政府提出建議，并積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，推動(dòng)海洋功能區(qū)劃調(diào)整方案最終落地。

二、陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制的意義及困難

（一）陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制的意義

一是有助于更好地踐行科學(xué)發(fā)展。構(gòu)建陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展的精神實(shí)質(zhì)與基本內(nèi)涵，重點(diǎn)回答了關(guān)于寧德海洋事業(yè)的“什么要建、怎么樣建和建成什么樣”等問題，與所要回答的“應(yīng)該走什么樣的發(fā)展道路問題”具有一致性。

二是有助于陸海雙邊事業(yè)互助發(fā)展。海洋資源的開發(fā)利用需要陸域相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的人才、技術(shù)設(shè)備與資金支持，而陸源污染物又是海洋污染的主要來源，治理須考慮陸海的協(xié)同性，未來寧德需要發(fā)掘三都澳海域相較于陸地的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)二者的優(yōu)勢互補(bǔ)，注重海洋資源開發(fā)保護(hù)與陸域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、統(tǒng)籌發(fā)展。

三是有利于改善區(qū)域政治地理形勢。當(dāng)前寧德海洋開發(fā)因?yàn)榕_(tái)海局勢而受到影響。因此，在一定程度上可以說，海洋領(lǐng)域是寧德安全建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，所以需要通過制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提升對(duì)海洋的管理和控制能力，能夠極大地拓寬海域戰(zhàn)略安全空間。

（二）構(gòu)建陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制的困難

對(duì)陸海統(tǒng)籌綜合治理不可持續(xù)的內(nèi)外因素進(jìn)行剖析，發(fā)現(xiàn)存在三方面困難。

一是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的治理理念改進(jìn)難。一直以來，寧德對(duì)海洋環(huán)境問題的整治過程中仍存在分塊就醫(yī)、頭腳分治現(xiàn)象。碎片化的決策理念致使海灣環(huán)境整治難以達(dá)到整體整治的效果，政策體系表現(xiàn)出了碎片化問題。特別是綜合治理結(jié)束后，若不及時(shí)構(gòu)建并踐行長效機(jī)制，很容易出現(xiàn)反彈。

二是統(tǒng)籌陸海領(lǐng)域的整體性法規(guī)體系建設(shè)難。當(dāng)前的關(guān)鍵問題不在于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域缺乏法律或政策規(guī)定，而在于法律或政策的“破碎性”，尚未形成一個(gè)整體有效的體系。環(huán)境治理的相關(guān)行業(yè)或環(huán)境管理部門多達(dá)十余個(gè)，各個(gè)部門都有自己領(lǐng)域內(nèi)的法律、法規(guī)、規(guī)章或政策，但是這些規(guī)范性問題大多僅是針對(duì)本行業(yè)或本部門相關(guān)主體的行為進(jìn)行規(guī)范，彼此之間缺乏協(xié)同性，也缺乏具體操作性和實(shí)用性，比如，寧德海上漁業(yè)設(shè)施保險(xiǎn)的相關(guān)政策還不夠接地氣，許多漁民顧慮較大、參與度不高。

三是陸海分割的碎片化海灣環(huán)境管理體制完善難。當(dāng)然就海洋管理的整體而言，仍缺乏一個(gè)有效的組織機(jī)構(gòu)對(duì)各項(xiàng)海洋事務(wù)管理活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)安排，環(huán)境管理存在海陸割裂、條塊交錯(cuò)混亂的現(xiàn)象，各項(xiàng)保護(hù)機(jī)制間缺乏有效銜接，海灣保護(hù)中缺乏整體規(guī)劃，一旦出現(xiàn)問題，因權(quán)力交叉往往會(huì)相互扯皮，不利于海灣整體的發(fā)展。比如，寧德蕉城區(qū)、羅源縣分?jǐn)?shù)兩個(gè)地市且海域界限不夠明確，由于羅源縣尚未開展海上養(yǎng)殖改造升級(jí)相關(guān)工作，這使得蕉城區(qū)對(duì)兩者交界處進(jìn)行清理和改造難度大。

三、構(gòu)建陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制的具體舉措

（一）推進(jìn)實(shí)施灣長制

寧德市可以制定并落實(shí)《寧德市“灣長制”試點(diǎn)工作方案》，建立市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)灣長體系，建立灘涂巡查登記制度、報(bào)告制度、舉報(bào)制度和督查制度，全面壓實(shí)屬地管理責(zé)任與部門監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)把灘涂包干巡查、海上港口檢查、入海排污核查等三大“關(guān)口”，通過采取常規(guī)巡查、定期巡查和不定期巡查相結(jié)合的方式，封堵人海排污口、取締灘涂地籠網(wǎng)、打擊涉漁“三無”船舶，清理無照船廠，加大灣灘環(huán)境整治和保護(hù)力度，并配套成立“灣長制”辦公室，辦公室可以設(shè)在海洋與漁業(yè)局，由海洋與漁業(yè)局局長擔(dān)任主任，加強(qiáng)與入海河流河相關(guān)“河長”做好定期交流對(duì)接工作。

（二）構(gòu)建陸海統(tǒng)籌綜合治理的執(zhí)法體系

積極構(gòu)建海灣整治的綜合執(zhí)法長效協(xié)同機(jī)制，一是從2020年至2030年，逐步完善寧德海上綜合執(zhí)法體制，逐步理順寧德海灣治理相關(guān)機(jī)構(gòu)和資源配置問題，加強(qiáng)對(duì)地方海洋行政職能進(jìn)行整合。二是從2030年至2040年，著力推進(jìn)海洋執(zhí)法整合，構(gòu)建常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。完善陸海統(tǒng)籌綜合治理舉報(bào)制度，結(jié)合本地實(shí)際，制定《關(guān)于加強(qiáng)海洋違法行為舉報(bào)處理工作的通知》，細(xì)化受理舉報(bào)工作的程序性規(guī)定。建立寧德市海灣綜合管理信息系統(tǒng)，為聯(lián)合執(zhí)法提質(zhì)增效。按照一島一檔的要求，通過衛(wèi)星、飛機(jī)、無人機(jī)等載體實(shí)現(xiàn)遙感探測，加快對(duì)閩東全部海島的航空攝影照片進(jìn)行甄別、分類歸檔整理，并將執(zhí)法情況填寫入《海島航空監(jiān)督檢查與調(diào)查統(tǒng)計(jì)表》，提高對(duì)于違法用海和排污引起地貌變化海域的執(zhí)法效率。

（三）完善陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制政策體系

實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌綜合治理的可持續(xù)性離不開相關(guān)完善的政策體系，需要做好兩個(gè)方面：一是構(gòu)建陸海統(tǒng)籌綜合治理的有效補(bǔ)償機(jī)制，制定《寧德市生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》，補(bǔ)償基金可以通過沿海地方政府轉(zhuǎn)移支付制度、社會(huì)組織以及環(huán)境損害企業(yè)罰款等途徑籌集，利用基金對(duì)生態(tài)保護(hù)成績突出的地區(qū)、企事業(yè)單位在項(xiàng)目投資、財(cái)政政策、智力技術(shù)、產(chǎn)業(yè)政策以及資金等方面進(jìn)行補(bǔ)償。二是構(gòu)建陸海統(tǒng)籌綜合治理的生態(tài)修復(fù)機(jī)制，著力打造三都澳海洋公園，制定《寧德市海洋公園管理?xiàng)l例》，探索漁文化體驗(yàn)區(qū)、海洋實(shí)驗(yàn)苗圃、戶外運(yùn)動(dòng)基地、科普教育基地和海事管理基地等功能區(qū)建設(shè)，以提高保護(hù)力度及開發(fā)效能。

（四）提升陸海統(tǒng)籌綜合治理的沿海軟實(shí)力

為保持長期對(duì)海灣生態(tài)環(huán)境治理的注意力，維持對(duì)于整治政策嚴(yán)格的執(zhí)行力，寧德還需要注重并提升沿海地方政府海洋軟實(shí)力建設(shè)。一是積極挖掘?qū)幍潞Ｑ笪幕Y源。加強(qiáng)船舶部件、文獻(xiàn)文書、古船文物、地圖航海圖等涉海文物的發(fā)掘及保護(hù)，依托閩東文化等具有鮮明廣西特色的文化，構(gòu)建“21世紀(jì)海上絲綢之路”人文交流平臺(tái)。二是加強(qiáng)海灣海洋文化遺產(chǎn)的保護(hù)。加強(qiáng)對(duì)船舶、航具、漁具、港口、燈塔、廟宇、飲食服飾、文學(xué)藝術(shù)、節(jié)慶習(xí)俗、傳統(tǒng)技藝等涉海文化遺產(chǎn)的保護(hù)，建設(shè)寧德海洋漁業(yè)博物館。三是塑造寧德特色海濱城鎮(zhèn)風(fēng)貌。著力打造三都澳濱海小鎮(zhèn)引擎項(xiàng)目，開發(fā)空中直升機(jī)、海上游輪游艇等多元立體的交通項(xiàng)目，強(qiáng)化生態(tài)度假、科普教育和特色體驗(yàn)等旅游職能。

總之，隨著閩東陸海統(tǒng)籌綜合治理長效機(jī)制的不斷探索和實(shí)踐，未來的海灣生態(tài)必將更美，人民生活質(zhì)量必將更高。