財(cái)政透明度與財(cái)政反腐研究*

南京審計(jì)大學(xué) 馮素坤

2012年以來，黨中央加大了反腐的力度，“打虎”“拍蠅”“獵狐”全面出擊，堅(jiān)持反腐無禁區(qū)，“不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”。毋庸置疑，我國(guó)反腐已經(jīng)取得了卓越的成效。雖然反腐制度正在日臻成熟，但是只要有公權(quán)力存在，就沒有辦法完全杜絕腐敗。 “怎么反腐”已有了答案，“怎么高效地反腐”成為下一個(gè)議題。

一、腐敗的概念與類型

腐敗就是公職人員利用公共權(quán)力為自己謀取私人的利益。主體是公職人員，方式是濫用公共權(quán)力，目的是獲得私人利益或者叫租金。何增科（2003）根據(jù)行為主體數(shù)量、行為主體層次和腐敗關(guān)聯(lián)方得失和腐敗的行為動(dòng)機(jī)將腐敗分為不同類型[1]。根據(jù)參與腐敗主體的數(shù)量分為個(gè)體腐敗和集體腐??；根據(jù)腐敗主體的行政層級(jí)分為基層、中層和高層腐?。桓鶕?jù)腐敗行為的動(dòng)機(jī)分為：因公型腐敗、徇私型腐敗和逐利型腐敗。根據(jù)貪腐的資金是否為財(cái)政資金可以把腐敗行為分為：財(cái)政資金腐敗和非財(cái)政資金腐敗。

二、財(cái)政透明度與腐敗的關(guān)系

財(cái)政透明度作為良好財(cái)政管理的一個(gè)方面，與抑制尋租和腐敗、提高財(cái)政效率實(shí)現(xiàn)政府良治緊密相關(guān)。財(cái)政透明度由此受到國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行(IBF)、經(jīng)合組織（OECD）和許多國(guó)家的高度關(guān)注，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和研究者也把它視為反腐的有力武器。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為，在政府運(yùn)行中的財(cái)政透明度是維持財(cái)政可持續(xù)性、實(shí)現(xiàn)良好的政府治理、保證財(cái)政清廉的重要前提(Kopits&Craig,1998)[1]。世界銀行(2007)把財(cái)政透明度與公共受托責(zé)任、公民參與和預(yù)期性共同作為政府良治的基本原則。Kolstad&Wiig(2009)指出政府透明度的缺失會(huì)惡化政府和公民之間的委托－代理問題，滋生腐敗和尋租現(xiàn)象[2]。胡錦光和張獻(xiàn)勇(2011)研究認(rèn)為，預(yù)算公開是遏制腐敗的重要途徑[4]。一些學(xué)者主張通過“規(guī)制用財(cái)”防治腐敗，提出預(yù)算公開(郭劍鳴，2011；劉希，2013；梁芷銘，2015)[5]、增強(qiáng)預(yù)算透明度（楊光，2015；李春根，徐建斌，2016）[6]和預(yù)算民主（趙喜林，2012）[7]等。

三、反腐機(jī)制的形成及存在的問題

黨的十五大開始探索反腐的制度，十六大和十七大時(shí)期取得了一定的反腐經(jīng)驗(yàn)，十八大時(shí)期反腐制度取得巨大突破，十九大時(shí)期反腐制度日漸成熟。

（一）黨的十五大以來反腐取得的成就

黨的十五大報(bào)告中把反腐定性為“關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭(zhēng)”。十五大和十六大期間主要還是從法制、領(lǐng)導(dǎo)體制、國(guó)有企業(yè)改革等方面為反腐奠定基礎(chǔ)。十七大期間的一個(gè)重要特點(diǎn)是加強(qiáng)監(jiān)督體系，黨中央試圖通過加強(qiáng)監(jiān)督來預(yù)防腐敗的發(fā)生。主要內(nèi)容包括：加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督、加強(qiáng)行政監(jiān)督特別是審批權(quán)的監(jiān)督、加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金和金融的監(jiān)管、加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管、充分發(fā)揮黨組織、人大、政府、司法、政協(xié)、群眾等監(jiān)督作用。

（二）黨的十八大以來反腐取得的成效

十八大期間反腐政策的主要特點(diǎn)是黨風(fēng)建設(shè)和黨的巡查制度。不正之風(fēng)是滋生腐敗的溫床，加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)是反腐的治本之策。2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》頒布，成為巡視制度的基礎(chǔ)性文件，為新時(shí)期黨的巡視工作提供了基本遵循。

通過二十多年的摸索、改革、創(chuàng)新和完善，黨中央已經(jīng)在反腐方面取得了卓越的成效，反腐制度和反腐的機(jī)制已經(jīng)相對(duì)成熟并且逐步完善。反腐的框架已經(jīng)搭建起來，未來的反腐道路需要提高反腐的信息技術(shù)水平，特別是財(cái)政信息的質(zhì)量直接影響著反腐的水平。

四、財(cái)政透明度的發(fā)展及存在的問題

自1990年以來中國(guó)的財(cái)政透明度經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過程。這個(gè)過程可以被分為四個(gè)階段。第一個(gè)階段（1990-1999），中國(guó)政府幾乎不披露財(cái)政真信息。財(cái)政制度依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，財(cái)政部向全國(guó)人大提交全國(guó)預(yù)算報(bào)告。這個(gè)報(bào)告非常簡(jiǎn)短，只包括國(guó)家層面的幾個(gè)類別的總額。第二個(gè)階段（1999-2008）除了國(guó)家預(yù)算報(bào)告之外，中國(guó)中央部門開始披露中央部門預(yù)算和決算。1996年6月，在審計(jì)長(zhǎng)李金華的推動(dòng)下國(guó)家審計(jì)署披露了《1998年中央政府預(yù)算和決算報(bào)告》，這個(gè)報(bào)告在中國(guó)引起了巨大的財(cái)政反響。從此之后，中央政府部門開始披露財(cái)政報(bào)告。盡管這些報(bào)告披露的財(cái)政信息及其有限，它已經(jīng)是中國(guó)財(cái)政透明度發(fā)展過程中的巨大進(jìn)步。第三個(gè)階段（2009-2014），省級(jí)政府財(cái)政透明度取得了進(jìn)步。2008年《政府信息公開條例》。自此，各級(jí)政府開設(shè)政府信息公開專欄和財(cái)政信息公開專欄披露財(cái)政信息。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)開始對(duì)省級(jí)財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并且2009年起開始發(fā)布財(cái)政透明度報(bào)告。這一時(shí)期中央政府和省級(jí)政府的財(cái)政透明度有微弱的增長(zhǎng)。第四階段（2014年以來）按照財(cái)政部的要求，除鎮(zhèn)之外的政府都披露了更多的財(cái)政信息，有些政府披露的財(cái)政信息超過了官方的標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)的各級(jí)政府比之前更加透明，然而如果要更加高效的反腐，還需要進(jìn)一步提高各級(jí)政府的財(cái)政透明度水平，當(dāng)政府活動(dòng)像鏡子一樣照到社會(huì)公眾面前，反腐工作就會(huì)更加得心應(yīng)手。

五、提高財(cái)政透明度，高效防治財(cái)政腐敗

（一）改革財(cái)政信息披露制度，提高財(cái)政數(shù)據(jù)質(zhì)量

財(cái)政信息披露制度包括政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度、財(cái)政管理制度和財(cái)政信息公開制度。政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度是財(cái)政信息披露制度最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，也直接影響著后兩個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量?！墩畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》與《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》于2017年1月1日同步發(fā)行、同步施行。自此，中國(guó)政府會(huì)計(jì)進(jìn)入 “雙分錄” 時(shí)代。然而以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)記錄的會(huì)計(jì)報(bào)表，尚且不夠成熟，沒有對(duì)外公開。因此，要進(jìn)一步加速預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革的步伐。

改革和完善政府統(tǒng)計(jì)制度和財(cái)政收支分類制度。目前公開的預(yù)決算數(shù)據(jù)依然存在財(cái)政收支分類科目不統(tǒng)一的情況。財(cái)政數(shù)據(jù)的分類方法和統(tǒng)計(jì)邊界是財(cái)政數(shù)據(jù)有效性的關(guān)鍵。財(cái)政數(shù)據(jù)的規(guī)范性是提高財(cái)政透明度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前我國(guó)從中央到地方公開的財(cái)政數(shù)據(jù)信息確實(shí)越來越多，但還沒有做到越來越規(guī)范。因此，應(yīng)該把加快政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度的改革作為突破口，完善我國(guó)的財(cái)政信息披露制度。

（二）提高預(yù)決算公開平臺(tái)信息質(zhì)量，為腐敗防治提供有力工具

目前，各省及省會(huì)城市的財(cái)政預(yù)決算公開工作做的比較好，一些地級(jí)市、縣（市區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)披露的預(yù)決算財(cái)政信息質(zhì)量無法保證。雖然從中央到地方公開了很多財(cái)政預(yù)決算數(shù)據(jù)，但是各級(jí)政府和各個(gè)部門的財(cái)政預(yù)決算規(guī)范卻有較大的差距，可比較性、便利性、可理解性均存在比較嚴(yán)重的問題。應(yīng)該進(jìn)一步集中預(yù)決算公開平臺(tái)，全國(guó)的預(yù)決算信息集中到一個(gè)平臺(tái)。五級(jí)政府全部按照相同的規(guī)范集中在同一個(gè)平臺(tái)發(fā)布預(yù)決算信息和財(cái)務(wù)綜合分析報(bào)表。審計(jì)部門、上級(jí)財(cái)政部門、紀(jì)委監(jiān)委等相關(guān)部門可以非常便捷的使用這些數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行歷史比較、橫向比較，債務(wù)分析等。及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政數(shù)據(jù)重隱藏的財(cái)政貪腐行為。

（三）提高財(cái)政透明度，充分發(fā)揮社會(huì)力量協(xié)同防治腐敗

利益相關(guān)者、社會(huì)媒體和普通群眾均將成為重要的協(xié)同防治腐敗的力量。群眾的眼睛是雪亮的，群眾的力量是巨大的。群眾和社會(huì)力量的監(jiān)督需要財(cái)政透明度的提高，財(cái)政信息規(guī)范、及時(shí)、便捷、真實(shí)的公開。重要項(xiàng)目不僅要公開詳細(xì)的數(shù)據(jù)，而且要配合相應(yīng)的文字說明和相關(guān)的資金分配表格。利益相關(guān)者一旦有合法和便捷的途徑可以獲得相關(guān)財(cái)政信息會(huì)給他們帶來極高的關(guān)注熱情，作為利益相關(guān)者也更有動(dòng)機(jī)，更愿意花時(shí)間和精力去研究和發(fā)現(xiàn)其中的財(cái)政腐敗問題。當(dāng)下，社會(huì)媒體多元化，媒體力量不容小覷。財(cái)政資金是納稅人的錢，是每個(gè)公民都關(guān)注的，更容易成為新聞的爆點(diǎn)，因此，社會(huì)媒體也有動(dòng)機(jī)去關(guān)注相關(guān)信息，發(fā)現(xiàn)可能存在的腐敗問題。在自媒體發(fā)達(dá)的時(shí)代，每個(gè)人都是媒體人，熱心群眾對(duì)財(cái)政信息的關(guān)注也將成為巨大的反腐力量。