生態(tài)保護(hù)紅線法律制度研究

長春理工大學(xué) 呂玥璁

一、生態(tài)保護(hù)紅線制度的含義及理論

（一）具體含義

生態(tài)保護(hù)紅線即生態(tài)環(huán)境安全的底線，是指為了保障國家或者區(qū)域的資源可持續(xù)利用，社會(huì)發(fā)展可持續(xù)，在自然生態(tài)服務(wù)、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資源利用等方面，進(jìn)行嚴(yán)格的空間邊界保護(hù)和管理限值的生態(tài)保護(hù)制度。

（二）理論依據(jù)

生態(tài)保護(hù)紅線制度提出的背后需要有環(huán)境法學(xué)的理論依據(jù)作為支撐。筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：

一是可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展原則是從全局的角度來考察生態(tài)環(huán)境問題，是一個(gè)囊括經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等各層面的綜合性概念，本質(zhì)在于追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境保護(hù)全方位多領(lǐng)域的發(fā)展，將其看做為一個(gè)密不可分的體系。該原則要求我們既要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，又要保護(hù)好人類賴以生存的自然家園，該原則蘊(yùn)含的發(fā)展、公平、和諧等主旨與生態(tài)保護(hù)紅線制度的理念價(jià)值相一致。

二是環(huán)境正義理論。環(huán)境正義具體指所有人，不論性別、國籍、工作、居所、語言等有何不同，都平等地?fù)碛胁皇墉h(huán)境污染侵害的權(quán)利。該理論提出的主要用意在于保障人們生活在平等環(huán)境下的權(quán)利，“同呼吸，共命運(yùn)”，減少人們因不平等身份造成的不平等生存環(huán)境的影響，從而維護(hù)人們的尊嚴(yán)和價(jià)值。

三是生態(tài)文明理論。生態(tài)文明理論具有顯著的中國特色，最早出現(xiàn)于在20世紀(jì)80年代中后期。開始是“社會(huì)主義物質(zhì)文明與精神文明”即“兩個(gè)文明”建設(shè)提法，現(xiàn)在已經(jīng)演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”的總體格局。這就要求我們站在社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的宏觀角度上全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，要把生態(tài)環(huán)境問題融入到社會(huì)發(fā)展的方方面面，從而打造一個(gè)和諧、美麗、文明的社會(huì)。

二、生態(tài)保護(hù)紅線制度的內(nèi)容

（一）生態(tài)空間紅線

生態(tài)空間紅線指在保障生態(tài)環(huán)境平衡中擁有不可替代的作用，必須加以管制的重要區(qū)域。具體包括禁止開發(fā)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)。以禁止開發(fā)區(qū)為例，該區(qū)域范圍可包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等，對于劃為禁止開發(fā)區(qū)的禁止工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。

（二）資源消耗紅線

資源消耗紅線是指資源開采與經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展相和諧的紅線制度。在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理配置的前提下，保證資源的有效利用和節(jié)約利用，對資源進(jìn)行限制性開發(fā)。具體包括資源消耗上線、資源產(chǎn)出控制線和資源保護(hù)使用底線。

嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障人民群眾身體健康為根本，從而達(dá)到保持自然本底、保障生態(tài)系統(tǒng)完整和穩(wěn)定性等要求，保證生態(tài)功能正常發(fā)揮、自然環(huán)境不被破壞、性質(zhì)不被改變；科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。

（三）污染排放紅線

污染排放紅線也是環(huán)境保護(hù)紅線，是指對于人類生活居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境中，保證水、空氣等所有自然要素排放限量的污染物，從而保證生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的自愈能力、污染處理能力以及在其能力范圍之內(nèi)而設(shè)立的限制。具體體現(xiàn)于環(huán)境污染排放總量、環(huán)境濃度控制線和環(huán)境質(zhì)量底線。

三、生態(tài)保護(hù)紅線制度存在的問題

（一）監(jiān)測和評估工作難度大

環(huán)境監(jiān)測是對于環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測以確定環(huán)境污染情況和環(huán)境質(zhì)量情況的，這其中要通過物理化學(xué)指標(biāo)和生態(tài)系統(tǒng)來進(jìn)行。以此通過技術(shù)規(guī)范和程序來測定環(huán)境的運(yùn)行狀況、污染源的確定、判定對人類健康甚至是生態(tài)系統(tǒng)是否有害。就我國目前的情況來說，我國各省市在生態(tài)區(qū)的監(jiān)管中設(shè)立了很多環(huán)境監(jiān)測部門和相關(guān)單位，但是總體來說，仍然沒有一個(gè)全國統(tǒng)一性的，標(biāo)準(zhǔn)有效的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測模式。環(huán)境監(jiān)測工作在具體事實(shí)上，存在多部門負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)不同一的情況。這樣導(dǎo)致的負(fù)面影響是國家匯總的環(huán)境監(jiān)測信息不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)雜亂，很難進(jìn)行后續(xù)工作。同時(shí)也出現(xiàn)管理上的缺位，一旦追究責(zé)任很可能出現(xiàn)各部門推脫責(zé)任轉(zhuǎn)嫁他人的情況，由此造成的后果難以追究，具體的責(zé)任無人承擔(dān)。部門之間只強(qiáng)調(diào)利益上的平衡，而無責(zé)任意識(shí)，不利于我國建立統(tǒng)一的監(jiān)測和評估制度。不僅如此，從科技水平角度來說，我國生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備水平有待提升、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也需要撥款。如果缺少先進(jìn)精確的環(huán)境監(jiān)測儀器，可能會(huì)造成數(shù)據(jù)誤差，檢測結(jié)果與真實(shí)情況相差較大的后果。

（二）補(bǔ)償激勵(lì)制度單一化

在生態(tài)保護(hù)紅線制度的具體實(shí)施中，如何正確認(rèn)識(shí)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系也十分重要。且想要在保護(hù)性的前提下進(jìn)行合理的開發(fā)也存在一定的難度，為使該制度在實(shí)施中獲得到社會(huì)公眾以及相關(guān)部門的支持，我們需要將補(bǔ)償機(jī)制和懲戒手段科學(xué)結(jié)合。我國生態(tài)補(bǔ)償制度主要方法為金錢補(bǔ)償，長遠(yuǎn)性欠缺，容易造成一段時(shí)間后，受償主體沒有后續(xù)的補(bǔ)償就很難支撐日后的生活水平，而之前依賴的生態(tài)資源也不能為其提供生活來源。并且國家通過征收、征用等方式來進(jìn)行生態(tài)區(qū)域保護(hù)，會(huì)使得當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展空間受到限制，甚至?xí)犭x該區(qū)域，對于可能造成的不利于民生的后果，國家應(yīng)該實(shí)施長遠(yuǎn)的補(bǔ)償手段。僅是運(yùn)用單一的形式很難根本上解決問題，并且如果當(dāng)?shù)鼐用癫荒苷业街\生出路，很可能回到之前的生存環(huán)境，對于生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行新一輪的破壞。

（三）法律責(zé)任追究力不足

對于破壞生態(tài)保護(hù)紅線行為的我們要建立嚴(yán)格的法律責(zé)任追究制度。部分地方劃定生態(tài)紅線的方案中，對承擔(dān)責(zé)任的主體和實(shí)行的具體管制措施很詳細(xì)，但是，法律責(zé)任上沒有過多規(guī)定，這會(huì)使得法律在具體的運(yùn)用上不能有效地實(shí)施，缺少了民事責(zé)任。這就沒有形成完整的責(zé)任體系。所以，如果不制定詳盡全面的違法生態(tài)保護(hù)紅線的追責(zé)體系，那么生態(tài)環(huán)境的安危也很難得到保障。

四、現(xiàn)存問題的解決建議

（一）構(gòu)建監(jiān)測評估制度

對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測和評估工作是生態(tài)保護(hù)紅線工作的基礎(chǔ)。目前，我國應(yīng)制定一套全國統(tǒng)一的操作模式環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，加大對具體的環(huán)境監(jiān)測工作的關(guān)注度，對于相關(guān)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)予以財(cái)政支持，加大對環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估等基礎(chǔ)工作的資金投入，購買能夠達(dá)到國際領(lǐng)先水平的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，以此提升數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性。建立一個(gè)技術(shù)水平先進(jìn)、功能多樣齊全、聯(lián)通全國各地的生態(tài)紅線監(jiān)督管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)可以如“北斗”衛(wèi)星等先進(jìn)科技，對于生態(tài)環(huán)境進(jìn)行無死角、全天候的監(jiān)控，而各級相關(guān)部門也可以在約定的時(shí)間段里，對生態(tài)紅線區(qū)域進(jìn)行自然生態(tài)狀況的全面系統(tǒng)調(diào)查總結(jié)，再將調(diào)查結(jié)果整理匯集，構(gòu)建一個(gè)多層次多元化的信息系統(tǒng)，以此保障管理部門進(jìn)行高效的監(jiān)督。

（二）建立多樣化補(bǔ)償機(jī)制

我們要采用多樣化的、靈活的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。首先國家層面上，要運(yùn)用深化財(cái)政機(jī)制進(jìn)行改革，建立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專項(xiàng)資金，對于資金去向進(jìn)行監(jiān)督，保證地方上的資金到位并用于指定的項(xiàng)目中，并且增加對于生態(tài)保護(hù)紅線地區(qū)的資金支付力度。拓寬現(xiàn)有的生態(tài)保補(bǔ)償渠道，通過減免稅務(wù)、轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼、公共捐款等各種方式進(jìn)行補(bǔ)償；其次是制度層面上的，通過向生態(tài)保護(hù)紅線地區(qū)提供建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)援助以及專業(yè)項(xiàng)目培訓(xùn)等方式，建立起特色的，符合我國實(shí)際情況的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，提升科學(xué)技術(shù)和自身發(fā)展水平；最后是精神層面上的補(bǔ)償?？梢酝ㄟ^媒體宣傳、學(xué)校教育、真人事跡等樹立公民生態(tài)環(huán)保理念，要想提高公民的道德文明水平，光靠明文的法律規(guī)定是不夠的，對此我們還要重視人們樹立其保護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的觀念，生活在同一片天空下，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全是我們共同的責(zé)任。

（三）法律責(zé)任形式明確化

應(yīng)當(dāng)規(guī)定法律責(zé)任主體在生態(tài)區(qū)域中具體的義務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任，并根據(jù)違反規(guī)定導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域遭受重大損失的責(zé)任主體，依據(jù)情節(jié)輕重追究其民事、行政或刑事等相關(guān)法律責(zé)任。以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》為例，該意見明確規(guī)定了目標(biāo)責(zé)任制和創(chuàng)新激勵(lì)約束機(jī)制，對于在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中表現(xiàn)突出，做出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)對于造成破壞的單位和個(gè)人進(jìn)行責(zé)任追究，具體根據(jù)情節(jié)輕重，分為誡勉、公開道歉、黨紀(jì)政紀(jì)處分，嚴(yán)重行為構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。使得生態(tài)環(huán)境和資源遭受嚴(yán)重打擊，且行為影響惡劣的，不論責(zé)任人是否在其原崗位，都要對其進(jìn)行終身追責(zé)。這是一個(gè)進(jìn)步，能夠看出中央在生態(tài)保護(hù)上的重視程度以及懲戒力度。

在實(shí)際的操作中，筆者認(rèn)為依據(jù)具體情形來判定。首先在民事責(zé)任上，責(zé)任主體要停止侵害行為，并對生態(tài)系統(tǒng)所遭受的損害進(jìn)行賠償，積極主動(dòng)修復(fù)受到破壞的生態(tài)環(huán)境使其恢復(fù)至初始狀態(tài)；其次，行政責(zé)任上，要根據(jù)造成的具體的損害結(jié)果以及違法所得等進(jìn)行綜合評估，確定采取哪種行政處罰方式；最后，是刑事責(zé)任上，我國在《刑法》中規(guī)定了污染環(huán)境罪，但缺少對于生態(tài)破壞的刑罰規(guī)定。生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)最重要的問題就是破壞生態(tài)環(huán)境的行為，應(yīng)該對此規(guī)定具體的罪名，使生態(tài)破壞者承擔(dān)嚴(yán)厲的刑事責(zé)任。