貫徹《長江保護(hù)法》意識范疇的路徑思考

中共忠縣縣委黨校 羅崇逵

長江經(jīng)濟(jì)帶自西向東覆蓋我國沿江11省市，人口規(guī)模巨大，經(jīng)濟(jì)總量也在我國占據(jù)重要地位。做好長江經(jīng)濟(jì)帶沿岸生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)，完善相關(guān)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，在踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展中具有極其重要的地位。在以往的發(fā)展中，長江流域中各區(qū)域由于發(fā)展程度、發(fā)展目標(biāo)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意識等方面存在差異，生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)難以形成一盤棋的局面。隨著2021年3月1日《中華人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡稱《長江保護(hù)法》）的正式施行，目標(biāo)明確、協(xié)同保護(hù)的底層框架得以架構(gòu)，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的推動將更為有力。

一、《長江保護(hù)法》主要內(nèi)容

《長江保護(hù)法》共9章96條，是中國第一部以關(guān)于特定流域的全國性法律。除總則和附則外，主要包括規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任7個(gè)部分，從法律上對長江流域的國土資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、協(xié)同治理、綠色發(fā)展模式以及相關(guān)保障方面作出了具體規(guī)定，是我國第一部以流域保護(hù)為主體的重要法律。

作為我國環(huán)境法的最新一部法律，《長江保護(hù)法》體現(xiàn)著我國對環(huán)境問題的最新實(shí)踐。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展天然存在著矛盾，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，這種矛盾的調(diào)和又具有公益性，在這一中，環(huán)境保護(hù)需要政府等組織的強(qiáng)力推動，因此，環(huán)境保護(hù)與政治涉及必然密不可分?！堕L江保護(hù)法》的出臺預(yù)示著我國有了第一部專門針對河流流域，從其流域的系統(tǒng)性和特殊性出發(fā)制定的一部全國性法律，圍繞高質(zhì)量發(fā)展這一主題，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展為重要抓手，制定了一系列縱向、橫向的制度、保障條文，既有紅線的清晰劃定，又有探索方向的指導(dǎo)規(guī)定，在流域整合規(guī)劃及沿岸發(fā)展中有重要的引領(lǐng)作用和實(shí)踐價(jià)值。

二、《長江保護(hù)法》的遵循原則

《長江保護(hù)法》的頒布，與黨中央對長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展要求高度契合，法律條文既富含高質(zhì)量發(fā)展精神，也具有實(shí)踐的重要指導(dǎo)。如果說長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展是目標(biāo)性的頂層規(guī)劃，那法律就是制度性的頂層設(shè)計(jì)。相較其他法律，《長江保護(hù)法》將流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作放在壓倒性位置，統(tǒng)籌環(huán)境與發(fā)展這對矛盾，探尋平衡點(diǎn)?；仡櫡蓛?nèi)容，其在制定過程中遵循了如下原則：

（一）注重整體

長江流域是一個(gè)整體，其生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)也必須站在系統(tǒng)的高度開展工作是該部法律制定的核心，也是其頒布的意義所在?！堕L江保護(hù)法》中，站在全局高度的整體規(guī)劃及資源配置相關(guān)條文隨處可見，如在第2章規(guī)劃與管控部分，明確要求將長江流域保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展規(guī)劃，建立一整套流域規(guī)劃體系，各級政府在規(guī)劃下開展資源配置、經(jīng)濟(jì)建設(shè)。又如第3章資源保護(hù)部分，對水資源用途保障做了規(guī)劃分級，將水資源分配納入國家管控，統(tǒng)籌區(qū)域用水需求，將草、林、湖地納入重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，在保障流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)范有序。

（二）注重協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)推進(jìn)是該部法律的又一大重要原則。針對流域管理運(yùn)行來說，解決區(qū)劃割裂、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異帶來的矛盾，提升管運(yùn)效率，其方式就是建立一套縱向、橫向體系完整并行之有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。《長江保護(hù)法》設(shè)計(jì)了從上到下的較為完整的協(xié)調(diào)溝通體系，以長江流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為中心，到建立信息共享、溝通協(xié)作、聯(lián)合執(zhí)法、專家咨詢等機(jī)制都有明確的法律條文表述，體現(xiàn)了國家建立流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)聯(lián)動的管運(yùn)機(jī)制，破除溝通不暢、協(xié)同困難問題，提高實(shí)施效率的決心和定力。

（三）注重效益

長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)是“五位一體”總體布局中生態(tài)建設(shè)重要內(nèi)容，也是新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展要求的必要條件之一?！堕L江保護(hù)法》一方面不僅對長江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)做了細(xì)致周密的頂層設(shè)計(jì)，在如何將生態(tài)效益轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)效益也有方向性的指引。特別是在第6章綠色發(fā)展部分，對綠色經(jīng)濟(jì)應(yīng)該做什么，哪些實(shí)施和禁止做什么都有所涉及，條款清楚、表述明白，從頂層法律框架上為長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展打下基礎(chǔ)。另一方面，法律在流域安全方面也做了具體規(guī)劃。如站在全流域高度建立信息共享機(jī)制、建立應(yīng)急管理機(jī)制、建立防洪減災(zāi)工程體系，為構(gòu)建安瀾長江提供了法律保障。整部法律既突出了環(huán)保要求，又注重整體效益。

三、貫徹《長江保護(hù)法》應(yīng)有的意識轉(zhuǎn)變

《長江保護(hù)法》的頒布實(shí)行標(biāo)志著我國長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)走上了法治化、程序化道路。為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)還有很多工作需要落細(xì)落實(shí)。各區(qū)域政府需要完善相關(guān)地方法律法規(guī)，建立行之有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。對于基層政府，在貫徹落實(shí)法律過程中首先應(yīng)摒棄地方保護(hù)主義，轉(zhuǎn)變思維方式，提高政治站位，轉(zhuǎn)變發(fā)展意識，突破限制瓶頸，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)發(fā)揮應(yīng)有作用。

（一）樹立法治意識

2012年以來，生態(tài)環(huán)境的地位越來越突出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)逐漸與依法治國相結(jié)合，在法律的規(guī)范下一些環(huán)境問題得到根治，一些長期問題在逐漸好轉(zhuǎn)，全國的生態(tài)環(huán)保意識不斷增強(qiáng)，決策者的決策思維也有所調(diào)整。

隨著《長江保護(hù)法》的出臺，國家將長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)納入了法律紅線，流域環(huán)境保護(hù)將有法可依、有章可循，長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)成為流域內(nèi)相關(guān)區(qū)域長期任務(wù)，具有壓倒性地位。因此，作為決策者而言，從法治思維角度出發(fā)開展流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)決策變得尤為重要。這種思維模式，與政治思維、經(jīng)濟(jì)思維等其他施政角度相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，是以法律為底線，同時(shí)將法治觀念、法制程序作為核心參考要素，進(jìn)而開展決策工作的一種思維模式，這是一種將法律核心思想內(nèi)化的、上升為觀念和行動指導(dǎo)的思維。而增強(qiáng)法治意識，則是運(yùn)用法治思維的前提和基礎(chǔ)，也是長江保護(hù)應(yīng)該具有的重要思想基礎(chǔ)。

（二）樹立整體意識

馬克思主義哲學(xué)中，系統(tǒng)是一個(gè)相互聯(lián)系的整體，長江流域就是一個(gè)重要的生態(tài)系統(tǒng)，是一個(gè)客觀存在的不可分割的整體。在長江流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療，防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳?！薄耙页鰡栴}根源，從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)。”這就是一種系統(tǒng)意識、系統(tǒng)思維。

長江流域的整體性是一個(gè)客觀事實(shí)，正如前文所述，《長江保護(hù)法》所體現(xiàn)的特征也是將流域保護(hù)和修復(fù)作為一個(gè)整體來看待。要實(shí)現(xiàn)長江流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)修復(fù)，流域系統(tǒng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)發(fā)揮其相應(yīng)作用，如區(qū)域紅線、水源保護(hù)、資源分配、污染防治等缺一不可。而要實(shí)現(xiàn)這種保護(hù)長期有效，相應(yīng)的制度建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償、綠色產(chǎn)業(yè)、配套措施又尤為重要。因此，在貫徹《長江保護(hù)法》的過程中，也應(yīng)樹立整體意識，一隅能影響整體，從全局上對相關(guān)工作做出合理決策。

（三）樹立目標(biāo)意識

“推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，譜寫生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展新篇章”是中央對長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展總體要求之一。結(jié)合十四五規(guī)劃“生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”的相關(guān)內(nèi)容，長江經(jīng)濟(jì)帶要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，良好的生態(tài)環(huán)境是重要支撐條件。

《長江保護(hù)法》出臺的目的就是為了確保長江流域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，沿岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向可持續(xù)綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，法律9大部分96款條文都是緊緊圍繞這一目標(biāo)制定確立。法律的出臺既是發(fā)展紅線的勾勒，也是發(fā)展目標(biāo)的指引。轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，順應(yīng)黨中央要求，確立生態(tài)保護(hù)的綠色發(fā)展思路，這是貫徹《長江保護(hù)法》落地落實(shí)應(yīng)有的思想前提。

（四）樹立長遠(yuǎn)意識

生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)不是一朝之力，而需久久之功。《長江保護(hù)法》的出臺也意味著生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)是一項(xiàng)長期性、基礎(chǔ)性的重要工作。這也標(biāo)志著流域涉及區(qū)域政府在決策施政上必須要有連續(xù)性和持久性。

這種決策施政的連續(xù)性和持久性表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境的修復(fù)保護(hù)和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型兩個(gè)方面。針對前者而言，一些長期存在的環(huán)境問題與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)構(gòu)成、群眾生產(chǎn)方式密切相關(guān)，在沒有明確的可替代經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式或者生產(chǎn)生活方式的前提下盲目采取一刀切、一陣風(fēng)的整改形式，將難以達(dá)到理想效果，甚至反彈明顯。對于后者而言，生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展的內(nèi)在要求也促使決策者必須樹立長遠(yuǎn)發(fā)展意識，在發(fā)展目標(biāo)明確的前提下作出通過創(chuàng)新方式、提高效率的形式爭取當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，《長江保護(hù)法》的頒布施行在我國流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)恢復(fù)中具有重要意義，彌補(bǔ)了我國流域保護(hù)中頂層法律的缺失，可以預(yù)見將有效解決長期以來由于區(qū)域分割、權(quán)責(zé)不清、協(xié)作不暢帶來的效能低下等問題中發(fā)揮重要作用。同時(shí)，《長江保護(hù)法》也是一部法律底線清晰、職能職責(zé)分明、指引目標(biāo)明確的流域生態(tài)建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，隨著相關(guān)法律法規(guī)體系的不斷完善，必將在生態(tài)建設(shè)方面起到示范作用。