發(fā)揮公益訴訟檢察職能助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的思考
——以X縣人民檢察院公益訴訟實(shí)踐為樣本

鄭來品，楊盈

1.湖北省宣恩縣人民檢察院；2.湖北省宣恩縣鄉(xiāng)村振興局

黨的十九大和中央農(nóng)村工作會議提出全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其提升到戰(zhàn)略高度、寫入黨章，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作擺在更加重要地位，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展指明了航向。如何守護(hù)好社會公共利益，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施具體措施在法治軌道上進(jìn)行，需要綜合運(yùn)用多元監(jiān)督手段,其中公益訴訟檢察監(jiān)督職能較為直接有效。法律監(jiān)督職能是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的，黨的十八屆四中全會后，探索建立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能被賦予了新內(nèi)涵，服務(wù)與保障鄉(xiāng)村振興增加了新手段。本文從X檢察院履行檢察公益訴訟職能的具體司法實(shí)踐中總結(jié)分析，思考如何更好發(fā)揮公益訴訟檢察職能，以期更好助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

一、X縣鄉(xiāng)村振興公益訴訟檢察實(shí)踐探索

（一）X縣鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀

H省X縣是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣、民族文化藝術(shù)之鄉(xiāng)、革命老區(qū)，該縣資源富集，被評為“國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”“全國有機(jī)農(nóng)業(yè)示范基地”“國家有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證示范區(qū)”“國家級出口茶葉質(zhì)量安全示范區(qū)”“全國重點(diǎn)產(chǎn)茶縣”“中國茶業(yè)百強(qiáng)縣”等。該縣國土面積2737平方公里，轄5鎮(zhèn)4鄉(xiāng)、276個村、17個社區(qū)，全縣常駐人口28.49萬人，其中城鎮(zhèn)常駐人口10.99萬人，農(nóng)村常駐人口17.5萬。2019年，城鎮(zhèn)、農(nóng)村常住居民人均可支配收入分別達(dá)到27326元、11225元。該縣生產(chǎn)總值達(dá)到80.5億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到49.4億元；該縣特色農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好，特色農(nóng)業(yè)基地達(dá)到86.8萬畝，“一村一品”專業(yè)村達(dá)到122個，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體962家；旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，有2個國家4 A級景區(qū)，該縣全域旅游入選世界旅游聯(lián)盟2020年減貧案例；城鄉(xiāng)環(huán)境宜人，成功創(chuàng)建省級園林縣城、森林城市和衛(wèi)生縣城，正在創(chuàng)建“全國最美山區(qū)縣城”，有美麗鄉(xiāng)村示范村26個、中國傳統(tǒng)村落15個。“十三五”時(shí)期，該縣鄉(xiāng)村建設(shè)取得一定發(fā)展，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中取得決定性勝利，累計(jì)投入68.7億元，實(shí)施扶貧項(xiàng)目4833個，持續(xù)補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)、水、電、路、網(wǎng)、房等脫貧短板。X縣在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，還存在重開發(fā)輕保護(hù)的問題，如鄉(xiāng)村傳統(tǒng)物質(zhì)文化保護(hù)、古樹名木保護(hù)、耕地資源保護(hù)等。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作中，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，法治化保障不可或缺。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足新時(shí)代鄉(xiāng)村振興大局，將公益訴訟檢察觸角進(jìn)一步延伸扎根鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施具體措施在法治軌道上進(jìn)行，培育發(fā)展鄉(xiāng)村建設(shè)軟實(shí)力，使鄉(xiāng)村發(fā)展的新動能得以快速成長。

（二）X縣公益訴訟服務(wù)和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的司法實(shí)踐

X縣檢察院圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，發(fā)揮公益訴訟檢察職能，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供法治保障。2020年1月至2021月7月，共立案涉農(nóng)公益訴訟案件58件，發(fā)出訴前檢察建議49件，提起行政公益訴訟2件、民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）6件。X縣公益訴訟案件類型主要有人居環(huán)境整治、食品安全等類型，“等”外領(lǐng)域的司法實(shí)踐還不夠。（1）檢察公益訴訟在農(nóng)村人居環(huán)境整治方面的實(shí)踐。X縣檢察院按照農(nóng)村人居環(huán)境整治行動要求，針對農(nóng)村生活垃圾處理、鄉(xiāng)村污水排放、飲用水源地污染等問題，充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能，推動以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。共督促整治違法養(yǎng)殖場2家，追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費(fèi)用60余萬元。（2）檢察公益訴訟在保障食用農(nóng)產(chǎn)品安全方面的實(shí)踐。為服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興，回應(yīng)人民群眾對美好生活新需求，X縣檢察開展“保障農(nóng)村食品安全”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動。重點(diǎn)對銷售假冒偽劣食品、生產(chǎn)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)食品銷售監(jiān)管等方面開展深入監(jiān)督，以農(nóng)村食品安全為監(jiān)督重點(diǎn)，加大農(nóng)村及城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)食品生產(chǎn)、銷售領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度。（3）檢察公益訴訟在保護(hù)基本農(nóng)田、林地等農(nóng)用地方面的實(shí)踐。X縣檢察院協(xié)同生態(tài)環(huán)境局、自然資源和規(guī)劃局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等，開展農(nóng)田、林地專項(xiàng)治理，堅(jiān)持把耕地養(yǎng)護(hù)、修復(fù)、休耕作為重點(diǎn)，通過檢察建議的手段督促相關(guān)部門認(rèn)真履職，及時(shí)開展“補(bǔ)植復(fù)綠”生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償工作。

二、目前司法實(shí)踐面臨困難及原因分析

（一）線索渠道單一，案源瓶頸難以突破

一是檢察公益訴訟宣傳力度不大，普法效果不好，群眾知曉率低，當(dāng)身邊發(fā)生社會公共利益受損時(shí)，群眾可能直接向村（社區(qū)）或政府相關(guān)職能部門反映，他們不知道還可以向檢察機(jī)關(guān)提供線索；二是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念尚未形成，信息共享和線索移送機(jī)制不健全，目前行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的線索，他們還不會主動向檢察機(jī)關(guān)移送。

（二）溝通協(xié)調(diào)不暢，橫向支持力度不夠

“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念還沒有在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間形成普遍共識，一方面導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)履職過程中發(fā)現(xiàn)社會公共利益受損問題，不會及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)移送線索；另一方面當(dāng)行政機(jī)關(guān)自身履職不當(dāng)或怠于履職致社會公共利益受損時(shí)，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)過程中，以及后續(xù)發(fā)出訴前檢察建議督促其整改過程中，會面臨兩方面的問題，一是公益受損問題原因復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)自身難以獨(dú)立解決，二是檢察機(jī)關(guān)面臨上級垂管機(jī)關(guān)考核督導(dǎo)的壓力，為快速完成工作任務(wù)，案件辦理質(zhì)量不高，導(dǎo)致公益訴訟案件辦理沒有達(dá)到預(yù)期效果。

（三）監(jiān)督的精準(zhǔn)性不夠，參與鄉(xiāng)村治理效果有待提升

在司法實(shí)踐中，檢察院存在重?cái)?shù)據(jù)輕辦案質(zhì)量問題，監(jiān)督不夠精準(zhǔn)，如針對同一社會公益受損問題，向數(shù)個行政主體發(fā)出訴前檢察建議，而這些主體之間又存在行政職權(quán)邊界問題互相推責(zé)，致使受損公益難以及時(shí)解決。究其原因，主要有二，一是辦案人員對監(jiān)督理念更新不夠，習(xí)慣就案辦案，沒有從國家治理層面來分析研究問題。二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核評價(jià)不完善，公益訴訟案件數(shù)量所占權(quán)重過高。辦案人員迫于考核壓力，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，因而出現(xiàn)一問題發(fā)出多份檢察建議的現(xiàn)象。

（四）辦案人員素能不高，調(diào)查取證難度大

鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域公益訴訟案件對辦案人員來說，算是一項(xiàng)全新的業(yè)務(wù)工作，針對生態(tài)環(huán)境、食品藥品等面對專業(yè)性較強(qiáng)的問題，辦案人員需要了解相關(guān)領(lǐng)域的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)定，還要論證行政機(jī)關(guān)履職行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。案件辦理過程中，無論是前期的調(diào)查取證，還是訴前程序中生態(tài)環(huán)境損害的評估鑒定，包括后期行政機(jī)關(guān)整改成效評估等問題，檢察院都只能“摸著石頭過河”，稍不注意就可能出現(xiàn)紕漏，影響部門關(guān)系和訴訟進(jìn)程。

三、公益訴訟檢察服務(wù)和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的著力點(diǎn)

（一）著力強(qiáng)化宣傳教育，提升認(rèn)識達(dá)成共識，形成工作合力

一方面，通過法治宣傳、環(huán)保宣傳、鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)宣傳，同時(shí)加大檢察機(jī)關(guān)“雙贏多贏共贏”法律監(jiān)督理念的宣傳，要讓相關(guān)部門充分認(rèn)識檢察公益訴訟制度對于助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施在法治軌道上推進(jìn)的作用，對于規(guī)范行政行為、推進(jìn)依法治理、建設(shè)法治政府、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要意義。另一方面，強(qiáng)化溝通聯(lián)系，爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)政府支持?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。只有黨政領(lǐng)導(dǎo)重視了，相關(guān)職能部門才會積極支持，環(huán)境行政公益訴訟中的腸梗阻才能打通，才能形成工作合力。

（二）拓寬案件線索來源，突破監(jiān)督瓶頸

首先應(yīng)進(jìn)一步從立法角度來賦予檢察院更多獲取案件線索渠道的權(quán)力，不能局限于在履行法律監(jiān)督職權(quán)來獲取線索。其次應(yīng)進(jìn)一步加大環(huán)境行政公益訴訟的宣傳，動員全員參與，鼓勵舉報(bào)。必須轉(zhuǎn)變觀念，加大宣傳力度營造濃厚工作氛圍，緊緊圍繞人民群眾關(guān)心的耕地資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村人居環(huán)境整治、傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌保護(hù)等領(lǐng)域問題，拓寬案源線索來源，強(qiáng)化對線索的排查、評估和管理。第三應(yīng)加強(qiáng)與政府部門溝通協(xié)商，建立重點(diǎn)領(lǐng)域公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享和線索移送，進(jìn)一步優(yōu)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺功能，提供行政執(zhí)法信息錄入的及時(shí)性和準(zhǔn)確度。

（三）強(qiáng)化案件辦理質(zhì)效，助力鄉(xiāng)村治理

一是加強(qiáng)辦案分析，有針對性提出檢察建議。對于同一時(shí)期同一行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)同類監(jiān)管缺位問題，深入調(diào)查，分析原因，就共性問題發(fā)出檢察建議，推動堵塞行業(yè)監(jiān)管漏洞。同時(shí)對涉及多部門的類案和典型案件中普遍性、傾向性問題進(jìn)行梳理總結(jié)，及時(shí)向黨委政府相關(guān)部門提出加強(qiáng)監(jiān)管的檢察建議。二是推動健全治理措施和配套制度機(jī)制，完善鄉(xiāng)村治理體系。通過公益訴訟檢察案件的辦理，針對涉弄領(lǐng)域公益受損問題，有針對性的提出配套解決措施，積極向相關(guān)部門提出完善機(jī)制體制的意見建議，推進(jìn)完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。三是落實(shí)普法責(zé)任制，結(jié)合涉農(nóng)公益訴訟典型案件，加強(qiáng)以案釋法，增強(qiáng)全社會保障“三農(nóng)”的法治意識。

（四）加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)，提升專業(yè)水平

一是內(nèi)部挖潛，全面提升公益訴訟辦案團(tuán)隊(duì)素能。合理調(diào)配人員，將溝通協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、熟悉民事行政及公益訴訟業(yè)務(wù)的干警調(diào)配至公益訴訟辦案組，建立符合公益訴訟調(diào)查、出庭規(guī)律的辦案組織。充分利用好檢察機(jī)關(guān)“一體化”辦案機(jī)制的優(yōu)勢，通過以案代訓(xùn)、庭審觀摩、交流座談等方式，全面提升辦案人員綜合素能。二是巧借外力，形成合力提升公益訴訟質(zhì)效。認(rèn)真落實(shí)干部交流掛職制度機(jī)制，加強(qiáng)與組織人事部門和行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，完善行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員兼任檢察官助理、行政機(jī)關(guān)與檢察人員互相掛職交流、成立專家咨詢委員會等機(jī)制，組織辦案人員積極參加審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升公益訴訟業(yè)務(wù)能力。