農(nóng)村治理方式轉(zhuǎn)型與路徑選擇探析

天津工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院 董劍菲

一、引言

改善民生、達到共同富裕目標,是人類經(jīng)濟社會發(fā)展必須面對的嚴峻任務(wù),是社會主義的根本需要,更是實現(xiàn)中華民族偉大復興所需要跨過的"屏障"。中國減貧事業(yè)取得歷史性成就[1]，到2020年底，中國實現(xiàn)了“到2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部脫貧、區(qū)域綜合脫貧”的偉大目標[2]，取得了全面建設(shè)小康社會的偉大歷史成就。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高和扶貧工作的深入，新時期貧困的內(nèi)涵也發(fā)生了一些新的變化。目前,由于我國農(nóng)村在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中存在著收入分配差異逐漸增大、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題,導致農(nóng)村社會治理工作由減少絕對貧困逐步走向了減少相對貧困的新階段[3]。農(nóng)村相對貧困主要源于農(nóng)戶收入水平低、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、農(nóng)村基本社會保障的落實不到位、公共服務(wù)和農(nóng)村基礎(chǔ)配套設(shè)施嚴重缺失、農(nóng)戶自身綜合素質(zhì)不高等原因。改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理方法的可行途徑就是形成長效治理機制。

二、當前我國農(nóng)村存在的問題

多年來中國的高速發(fā)展一直是效率導向的，資源配置也趨向于城市和效益優(yōu)先，導致各群體之間和各群體內(nèi)部的不平衡與貧富差距不斷擴大。國際上普遍將0.4視為社會貧富差距的警戒線,超過這一數(shù)字將極易引起社會動蕩,但按照統(tǒng)計局所發(fā)布的指標,中國基尼系數(shù)卻長期處在0.4的全球警戒線之上。2008年基尼系數(shù)達0.491的歷史峰值，后有所下降，但近年來又上漲趨勢，2019年該值依然達到0.465，不同群體間或群體內(nèi)部的收入和消費存在著巨大的差距。屆時，在中國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的情況下，農(nóng)村人口與其他社會成員的生活拉開了差距，相對貧困問題更加突出。由于我國經(jīng)濟增長已步入新常態(tài),社會的貧困結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了明顯改變,全國絕對貧困人員總量和比重均明顯呈現(xiàn)減少態(tài)勢,但相對貧困人員數(shù)量和比例則快速上升。根據(jù)現(xiàn)行扶貧標準,2019年全國平均年純收入在二千三百元以內(nèi)的鄉(xiāng)村相對貧困人口將達五百五十一萬,而從廣義上來說,這部分人口都屬于潛在的農(nóng)村相對貧困人群。目前，我國相對貧困人口主要由未享受建檔立卡的貧困“邊緣戶”、易受風險沖擊返貧的群體和進城農(nóng)民組成。相對貧困和絕對貧困比較,除了存在著人口基數(shù)大、貧困維度寬、致貧風險高的特征外,還存在著收入持續(xù)上升、多維貧困、內(nèi)生動力、體制機制等諸多困難,而這種特征和問題將對農(nóng)村治理方法和的解決途徑選擇產(chǎn)生重大影響。政府也應(yīng)該加強使用契約型和互動型政策工具,注重政府、社會和市場的有機結(jié)合,努力建立一個相互協(xié)作的治理機制。從我國中長期的社會發(fā)展目標考慮,通過對農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)變,以進一步縮小收入差距和貧富差距,讓農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展成果更好地惠及廣大低收入人群,進一步壯大中等收入人群規(guī)模,以完成人類未來共同富裕目標,是一個意義重大的戰(zhàn)略選擇。

三、農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型

（一）從絕對貧困治理轉(zhuǎn)向相對貧困治理

目前,根據(jù)中國的現(xiàn)行標準,農(nóng)村貧困人口已全面脫貧，但這里的脫貧是指絕對貧困的脫貧[4]，并不意味著貧困消失。在2020年后，我國的農(nóng)村治理目標將由減少“絕對貧困”向緩解“相對貧困”的過渡，生存和衣食不再是衡量貧窮的標準。相對貧困治理不應(yīng)局限于單一的基本生存維度，更應(yīng)關(guān)注全社會的收入分配差異和缺乏社會資源的多維貧困治理。

（二）從階段治理轉(zhuǎn)向長效治理

民眾對日益增長的美好生活需求,和不均衡不完善的經(jīng)濟發(fā)展條件之間的矛盾沖突,以及難以實現(xiàn)的絕對公平[5]，決定了相對貧困還將長期存在。在絕對貧困治理階段，生存問題需要解決，貧困治理較為簡單。然而，相對貧困治理不是一朝一夕的過程。相對貧困涉及群體多，又是不斷動態(tài)變化的，給統(tǒng)計監(jiān)測、政策制定和管理實施帶來巨大挑戰(zhàn)。在2020年后，農(nóng)村相對貧困的治理將由階段性、針對性的治理向長效、常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變。

（三）從物質(zhì)幫扶轉(zhuǎn)向能力幫扶

單純依靠物質(zhì)援助可以暫時擺脫貧困，但在遇到風險沖擊時很容易回歸貧困或陷入相對貧困。同時也會導致他們產(chǎn)生依賴的思想，依靠自己的力量很難擺脫貧困。授人以魚不如授人以漁，在2020年后，要由以往的物質(zhì)幫扶轉(zhuǎn)向能力幫扶方向過渡[6]，幫助弱勢群體提高抵御風險的能力，進一步鞏固扶貧成果，增強貧困者自我發(fā)展能力，激發(fā)內(nèi)生動力。

（四）從政府主導轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)調(diào)

以往的農(nóng)村治理方式大多是依靠政府的力量，治理重擔都依賴在政府官員的參與上，這對于政府來說財政方面的壓力過大。隨著農(nóng)村治理向相對貧困治理階段的轉(zhuǎn)變，要面臨的問題更加困難和復雜，政府很難依靠單單自身的力量來解決農(nóng)村的治理問題[7]。2020年后，政府、社會、市場以及第三方社會組織等等多元主體協(xié)同治理成為農(nóng)村治理的關(guān)鍵。農(nóng)村治理組織的角色應(yīng)逐步由領(lǐng)導向參與轉(zhuǎn)變，以促進扶貧主體的真正多元化。

四、2020年后農(nóng)村治理的路徑選擇

（一）完善相對貧困多維識別指標體系

相對貧困的影響因素較為多元，應(yīng)完善基于多維貧困的相對貧困識別指標體系建設(shè)[8]。不同區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，東部和西部之間、城市和農(nóng)村之間存在著很大的差距。因此，對相對貧困標準的理解也存在著一定程度的差異。東部城市地區(qū)的相對貧困群體可能達不到西部農(nóng)村地區(qū)的貧困標準。注意不同地區(qū)之間的差異，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相匹配的識別指標體系，提高識別精度[9]。同時，制定專業(yè)的相對扶貧認定啟動程序，協(xié)調(diào)和制約各部門，使認定啟動程序公開透明，科學簡化程序，減少不必要的步驟，提高扶貧效率。針對相對貧困家庭，將其納入扶貧目標，及時將脫貧人員撤出，避免有限的扶貧資源配置不當。

（二）形成多元主體協(xié)同的長效治理機制

深刻理解相對貧困治理的長期性和復雜性。解決相對貧困問題不是一蹴而就的。它不能采取脫貧攻堅的形式。它更多地依賴于區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展水平以及各方面保障政策的長期保護。農(nóng)村的相對貧困治理將步入常態(tài)化階段，優(yōu)化資源配置，將更多資源和政策向相對貧困群體傾斜，縮小貧富差距。與此同時，治理貧困的長期性和復雜性也意味著需要更多的財政投資。僅靠政府的力量去解決這個問題是很難的。要形成以政府為主導、多主體參與的治理模式，加強扶貧效果的整體性和發(fā)展性。政府、市場、社會聯(lián)動協(xié)調(diào)，實施基層扶貧，推動貧困戶參與扶貧項目，構(gòu)建信息共享的大數(shù)據(jù)資源網(wǎng)絡(luò)平臺，提高現(xiàn)代農(nóng)村治理能力。

（三）完善社會保障體系促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

從目前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的水平來看，仍存在較大的差距，這也是導致相對貧困問題產(chǎn)生的重要因素。相對貧困的人群絕大多數(shù)是農(nóng)村地區(qū)的老弱病殘等弱勢群體，他們沒有自我發(fā)展的能力。當農(nóng)村治理轉(zhuǎn)向相對貧困問題的長期解決時，相對貧困人口將成為社會保障的關(guān)鍵群體。要不斷推動城市融合發(fā)展，以城市教育、就醫(yī)、社保、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)為重點,補齊城市基礎(chǔ)公共服務(wù)的不足，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的減貧效應(yīng)。完善社會保障體系，鞏固前期脫貧攻堅的成果，全面建設(shè)小康社會，探索推進相對貧困治理的有效途徑，促進社會保障與相對貧困治理的有效銜接，提高養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險覆蓋面，充分發(fā)揮社會保障的再分配功能。

（四）激發(fā)農(nóng)戶發(fā)展的內(nèi)生動力

在相對貧困現(xiàn)象下，必然會出現(xiàn)相對剝奪的問題，這不僅體現(xiàn)在貧富差距大上，還體現(xiàn)在對各種社會資源和機會的剝奪上，這使得他們很容易陷入貧困的陷阱。一方面,要由以往的"輸血式"幫扶治理向"造血式"治理方式的過渡，注重貧困主體脫貧意識的培養(yǎng)和提高，扭轉(zhuǎn)貧困主體“等靠要”的依賴消極思想，從思想根源上激發(fā)農(nóng)戶發(fā)展的內(nèi)生動力，形成積極脫貧致富的主體責任意識。另一方面，加強人力資源和教育資源的投入，對具有勞動能力但文化水平較低的貧困人群進行有針對性的教育培訓，增強相對貧困主體自我發(fā)展的可行性能力，提高就業(yè)率。

（五）構(gòu)建防控預(yù)警政策體系

相對貧困群體本身具有脆弱性，面對風險沖擊時的抵抗能力弱，部分已經(jīng)擺脫貧困的人員又可能面臨著重返貧困的巨大壓力。為了實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定擺脫貧困的愿景,有必要加強貧困監(jiān)測、預(yù)警和緊急干預(yù),對已經(jīng)脫貧的人口進行實時動態(tài)的監(jiān)測,并找出可能導致回到貧困的風險因素,并對重返貧困的人采取緊急援助和干預(yù)措施。同時，提高貧困群體抵抗風險的自身防控能力，促進貧困家庭收入穩(wěn)定增長，降低返貧率。優(yōu)化扶貧治理的評價、反饋和責任評估，將農(nóng)村各項治理工作進程落實到個人，實現(xiàn)對相對貧困人群的高質(zhì)量脫離貧困，有效提高扶貧效果的可持續(xù)性。

五、結(jié)束語

中國實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，意味著下一階段農(nóng)村治理的重點將由絕對貧困治理向相對貧困治理轉(zhuǎn)變。2020年后的農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型和路徑的選擇，應(yīng)根據(jù)全面建設(shè)小康社會后邁面臨的新形勢進行調(diào)整。相對貧困的緊迫性和重要性日益凸顯，對2020年后的農(nóng)村治理提出了新的挑戰(zhàn)，探索和重構(gòu)農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型和路徑選擇勢在必行。