生態(tài)文明建設(shè)法治遵循

中共株洲市委黨校 易泉生

生態(tài)文明建設(shè)必須實(shí)行最嚴(yán)密的制度和法治作為保障，生態(tài)文明法治建設(shè)主要從立法、執(zhí)法和司法層面來把握，需要堅(jiān)持三個(gè)“遵循”。

一、完善立法,生態(tài)文明建設(shè)法治遵循有法可依

（一）生態(tài)文明建設(shè)立法欠缺

（1）部分環(huán)境保護(hù)法律急需制定。環(huán)保法律未明確地方環(huán)保執(zhí)法部門對于存在于地方的中央企業(yè)造成環(huán)境污染和破壞時(shí)，地方環(huán)保執(zhí)法部門如何對污染企業(yè)進(jìn)行限制、關(guān)停的具體實(shí)施程序;土壤污染防治的治理主體分工法律未明確；有毒有害土壤污染物名錄及時(shí)公布；核安全法未依法強(qiáng)化核安全監(jiān)管部門責(zé)任和國家核能領(lǐng)導(dǎo)部門的法律責(zé)任；規(guī)定核設(shè)施營運(yùn)單位承擔(dān)核安全責(zé)任的能力過大；生物多樣性保護(hù)缺乏整體性、系統(tǒng)性立法、行政管理體制分工不明和權(quán)力界限不清；缺乏一部專門的《自然保護(hù)區(qū)域管理法》。

（2）立法部門之間缺乏溝通，法律措施落空。立法機(jī)構(gòu)未平衡環(huán)保法律之間的立法內(nèi)容，環(huán)保法律的措施無法執(zhí)行，因其他法律內(nèi)容抵銷該措施的執(zhí)行，因而形成執(zhí)行的硬措施無法有效執(zhí)行。

（3）生態(tài)保護(hù)法律規(guī)定原則籠統(tǒng)。生態(tài)保護(hù)法律規(guī)定的條款原則生硬和口號式條款較多，缺乏操作性和針對性的解決措施和實(shí)施方案，從而制約環(huán)保工作的推進(jìn)和環(huán)保違法糾正。

（二）完善生態(tài)文明建設(shè)立法理念

（1）確保生態(tài)文明建設(shè)良法之治,立法須有正確的指導(dǎo)思想。一是保護(hù)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展并行，先破壞和污染環(huán)境再治理或邊污染邊治理的方式均不可取，要做到二者相協(xié)調(diào)；二是要將實(shí)行行政強(qiáng)制措施與人文關(guān)懷相統(tǒng)一，可以通過運(yùn)用行政手段推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，但同時(shí)應(yīng)關(guān)注人與動植物保護(hù)之間的和諧共處，特別是為了保護(hù)自然環(huán)境中的珍貴動植物而損害人民群眾的財(cái)產(chǎn)時(shí)，政府應(yīng)對人民群眾的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦媲鍍?；三是生態(tài)文明建設(shè)立法的質(zhì)量是王道，不能偏頗，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，考慮生態(tài)文明建設(shè)立法的速度和數(shù)量，更要注重立法的質(zhì)量和效果。（2）始終樹立預(yù)防修復(fù)與獎(jiǎng)懲相結(jié)合的立法理念。生態(tài)文明建設(shè)立法應(yīng)體現(xiàn)在發(fā)展生產(chǎn)、開發(fā)建設(shè)首先進(jìn)行環(huán)境評估和預(yù)防；生產(chǎn)和建設(shè)過程中應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督；生產(chǎn)和建設(shè)造成環(huán)境破壞和污染，必須履行治理和修復(fù)。始終貫徹預(yù)防保護(hù)和生態(tài)修復(fù)理念；強(qiáng)調(diào)懲治污染與獎(jiǎng)勵(lì)保護(hù)并行理念。（3）依靠全民參與共護(hù)共治生態(tài)理念。用綠色、環(huán)保、生態(tài)和發(fā)展觀念，綠水青山就是金山銀山的理念，積極調(diào)動公民共同參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境；環(huán)境遭受破壞和污染時(shí)積極動員人民群眾舉報(bào)，提供線索，與破壞和污染環(huán)境的違法犯罪行為人作斗爭，有利于公民參與環(huán)境的共治，也更能促進(jìn)公民自覺守法。

二、落實(shí)執(zhí)法,生態(tài)文明建設(shè)法治遵循執(zhí)法必嚴(yán)

（一）生態(tài)文明建設(shè)執(zhí)法存在不嚴(yán)的現(xiàn)象

（1）生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中以罰款收費(fèi)代替執(zhí)法。如：一些地方對于超載執(zhí)法問題，按月開具一定數(shù)量的罰款或收費(fèi)收據(jù)，以此作為通行證，以罰款收費(fèi)代替執(zhí)法。（2）形式化執(zhí)法使執(zhí)法對象違法受查率偏低。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法檢查時(shí)主要以證照檢查為主；執(zhí)法取證過程中主要以法律文書為主；執(zhí)法處罰過程中以被處罰對象可接受的程度為主。這種“形式化執(zhí)法”現(xiàn)象的存在,使執(zhí)法對象違法受查的幾率偏低。（3）生態(tài)文明建設(shè)與物質(zhì)文明建設(shè)執(zhí)法觀念存在沖突。由于對領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求GDP的考核，忽視對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境發(fā)展的保障考核。甚至一些領(lǐng)導(dǎo)同意在本地區(qū)建設(shè)或批準(zhǔn)重污染企業(yè)，影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，激發(fā)群眾情緒，除讓國家利益受損外，還造成大量的不必要的環(huán)境污染信訪事件，給接訪和處置增加難度。（4）生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)管缺位。由于財(cái)政支出不足、專業(yè)人才缺乏和科技產(chǎn)品設(shè)施投入不足等原因，制約生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力的提升；生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管缺乏科學(xué)考核依據(jù)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管措施不力；由于破壞和污染生態(tài)環(huán)境是常態(tài)化的存在，但是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法工作未實(shí)行常態(tài)化，監(jiān)管工作缺失常態(tài)化監(jiān)督。

（二）生態(tài)文明建設(shè)執(zhí)法必嚴(yán)的保障

（1）提高生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法人員的素質(zhì)。增加生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員的選拔標(biāo)準(zhǔn),讓優(yōu)秀的執(zhí)法人才進(jìn)入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍；加大對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員定期的專業(yè)知識培訓(xùn)力度，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求打造一支適應(yīng)現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)執(zhí)法的專業(yè)素養(yǎng)高、法律意識強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。

（2）保障生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的持續(xù)財(cái)政投入。執(zhí)法工作人員的薪酬和專業(yè)人才培訓(xùn)費(fèi)用的支出和檢測設(shè)備、科技產(chǎn)品的投入，其主要來源仍然是財(cái)政資金供給,不能依賴罰沒收入直接用于執(zhí)法經(jīng)費(fèi)開支,以免影響執(zhí)法的公正性和執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威。同時(shí)，對于檢測設(shè)備和科技產(chǎn)品的投入可以接受企業(yè)單位和個(gè)人的捐贈。

（3）構(gòu)建環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任等法律制度。完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的損害賠償制度，著力構(gòu)建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的法律責(zé)任制度。具體建立和完善損害環(huán)境的賠償標(biāo)準(zhǔn)、范圍以及生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的收繳和使用，破壞和污染生態(tài)環(huán)境的法律責(zé)任等法律制度。

（4）推行社會強(qiáng)制保險(xiǎn)和公共基金補(bǔ)償制度。環(huán)境污染生產(chǎn)企業(yè)必須強(qiáng)制購買環(huán)境損害責(zé)任商業(yè)保險(xiǎn)，一旦環(huán)境污染企業(yè)造成污染損害立即啟動社保承擔(dān)理保救濟(jì)措施；二是籌集和成立環(huán)境污染損害公共補(bǔ)償基金和機(jī)構(gòu)，由成立的機(jī)構(gòu)發(fā)放一定金額的公共補(bǔ)償金給受害者，分擔(dān)涉環(huán)污企業(yè)和政府的賠償責(zé)任。但該公共補(bǔ)償基金內(nèi)資金需嚴(yán)格規(guī)范使用、監(jiān)管、賠付和申請補(bǔ)償?shù)臈l件、支付程序等制度。

三、推進(jìn)司法,生態(tài)文明建設(shè)法治遵循司法公正

（一）生態(tài)文明建設(shè)司法公正缺陷

（1）司法預(yù)防作用發(fā)揮不夠。未將生態(tài)文明優(yōu)先理念貫徹人民法院對環(huán)境案件的審理、裁判和執(zhí)行的始終，影響了生態(tài)環(huán)境案件的裁判和執(zhí)行效果。對環(huán)境民事案件,部分法官僅考慮當(dāng)事人賠償損失的訴請,沒有從環(huán)境遭受破壞后的修復(fù)上下功夫，特別是污染后的治理效果的關(guān)注不夠，重視賠償金額的到位，忽視環(huán)境秩序的維護(hù)，從而不能有效遏制各類環(huán)境污染行為的頻繁發(fā)生。

（2）以刑事處罰代替環(huán)境修復(fù)的民事責(zé)任。特別是當(dāng)環(huán)境損害者無力或不愿承擔(dān)賠償?shù)那闆r下，司法機(jī)關(guān)只好對企業(yè)負(fù)責(zé)人或直接破壞者予以刑事追究，但生態(tài)破壞者或污染肇事者對環(huán)境損害的高昂修復(fù)成本留給社會和政府來承擔(dān)了。

（3）公益組織提起公益訴訟難。一是提起公益訴訟的門檻過高，訴訟主體法律規(guī)定過窄；二是提請環(huán)境公益訴訟的組織不能獲利，經(jīng)費(fèi)奇缺；三是環(huán)境公益案件比其他民事、行政案件執(zhí)行更難；四是公益訴訟主體缺乏對立案條件、審判機(jī)制、審判模式以及非訴執(zhí)行、環(huán)境資源審判基本理論的研究。

（4）環(huán)境污染損害司法鑒定結(jié)果影響法院案件審理效果。環(huán)境損害的司法鑒定局限性明顯，涉及的領(lǐng)域過窄，不能全面地對環(huán)境破壞和污染案件進(jìn)行有效的司法鑒定；司法鑒定結(jié)果出現(xiàn)權(quán)威性不夠、重復(fù)鑒定和客觀真實(shí)性不足等現(xiàn)象，直接影響法官對生態(tài)環(huán)境案件中專業(yè)性問題作出客觀判斷,影響案件的審理效果。

（二）生態(tài)文明建設(shè)司法公正保障

（1）突出檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)文明建設(shè)的主體地位。檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理發(fā)揮著十分重要的作用，特別是其法律規(guī)定的職能更不能缺位。如：提起環(huán)保公益訴訟；對造成大氣、水和土壤污染以及農(nóng)村環(huán)境綜治等方面的違法犯罪行為及時(shí)行使檢察職能；為依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)保駕護(hù)航；對司法案件審理、裁判結(jié)果和執(zhí)行過程實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督。

（2）檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)未及時(shí)履職，缺位公益訴訟時(shí)應(yīng)主動提請公益訴訟。明確生態(tài)破壞時(shí)政府優(yōu)先進(jìn)行行政處罰和主動執(zhí)法，代表政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行索賠，做到“先行后民”；當(dāng)行政機(jī)關(guān)救濟(jì)、公民和社會組織均缺位的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)行使檢察監(jiān)督職能，對環(huán)保工作中存在失職和瀆職行為的行政工作人員進(jìn)行及時(shí)立案查處，同時(shí)主動提起公益訴訟保護(hù)受害者的合法利益，為及時(shí)保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮主體作用。

（3）人民法院積極發(fā)揮在生態(tài)文明建設(shè)司法保障中的主體作用。一是改革環(huán)境資源傳統(tǒng)分類方法，由原來的民事、刑事和行政案件的三類分法轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源開發(fā)利用、氣候變化應(yīng)對和生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)等五類分法；二是對生態(tài)環(huán)境案件的責(zé)任承擔(dān)方式和執(zhí)行方式進(jìn)行改革，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境及時(shí)有效的恢復(fù)。由原來的一次性現(xiàn)金履行，改為限期履行、勞務(wù)代償和替代性修復(fù)等擔(dān)責(zé)方式；由原來的本人履行改變?yōu)榇男械膱?zhí)行方式；三是人民法院對長江黃河保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)案件加大審判力度，將司法保護(hù)工作提升至流域和區(qū)域?qū)用?助力打好藍(lán)天碧水凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。

（4）人民法院落實(shí)生態(tài)文明體制各項(xiàng)具體改革措施。一是對自然資源產(chǎn)權(quán)糾紛案件及時(shí)發(fā)布典型案例，依據(jù)自然資源的所有權(quán)屬性和物權(quán)的狀態(tài)確立國有礦藏、水流、森林和土地，并及時(shí)進(jìn)行確權(quán)登記。依法維護(hù)國家自然資源的所有權(quán)和開發(fā)利用權(quán)；二是依法公正審理各類主體提起的破壞和污染環(huán)境的民事、行政和刑事訴訟案件。三是及時(shí)終結(jié)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，完善各類訴訟案件的協(xié)調(diào)銜接；四是各級人民法院下大力氣解決生態(tài)環(huán)境破壞和污染案件生效判決書和裁定書執(zhí)行難的問題。

（5）公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)處置破壞生態(tài)環(huán)境的各類案件。一是對破壞生態(tài)環(huán)境的治安案件采取罰款和行政拘留措施；二是對破壞生態(tài)和污染環(huán)境的違法犯罪行為人及時(shí)立案偵查，繩之以法，決不手軟；三是對于食品藥品犯罪案件及時(shí)與市場監(jiān)管、衛(wèi)健委生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門等聯(lián)合執(zhí)法或司法；四是促進(jìn)建立和完善全國公安系統(tǒng)所有案件線索、執(zhí)法設(shè)施和情報(bào)信息共享機(jī)制。