基層水管單位提升水行政執(zhí)法能力的思考

陳建標(biāo) 周葉平

水行政執(zhí)法是依法治水、依法管水的重要組成部分，是維護(hù)水事秩序、實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用的重要支撐。本文結(jié)合當(dāng)前基層水行政執(zhí)法的實(shí)際情況，分析了目前江蘇省基層水行政執(zhí)法取得的成就，指出現(xiàn)今執(zhí)法工作中的不足，并提出相應(yīng)的解決措施，以促進(jìn)水行政執(zhí)法的可持續(xù)發(fā)展。

一、基層水管單位水行政執(zhí)法工作成就

近年來(lái)，江蘇省基層水管單位加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)錘煉，深化水行政執(zhí)法能力建設(shè)。一是強(qiáng)勢(shì)開展“兩違三亂”專項(xiàng)整治。制定河湖“三亂”專項(xiàng)整治行動(dòng)方案，針對(duì)違法占用河湖管理范圍行為、違法建設(shè)涉水建筑物行為、違法向河湖排放廢污水和傾倒廢棄物行為，開展為期三年的亂占、亂建、亂排“三亂”專項(xiàng)整治行動(dòng)。此后，又開展了河湖違法圈圩和違法建設(shè)“兩違”專項(xiàng)整治工作。依托執(zhí)法巡查系統(tǒng)及河湖衛(wèi)星遙感資料，發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)河湖“三亂”問(wèn)題1250 個(gè)。各基層水管單位利用無(wú)人機(jī)、視頻監(jiān)控等信息化手段，結(jié)合人工實(shí)地調(diào)查，對(duì)全省727 條骨干河道、137 個(gè)湖泊、49 座大中型水庫(kù)實(shí)施全方位排查摸底，分類建檔發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，形成區(qū)域河湖“兩違三亂”問(wèn)題清單。針對(duì)一些難點(diǎn)案件、重點(diǎn)項(xiàng)目、傾向性問(wèn)題，及時(shí)協(xié)調(diào)相關(guān)單位辦理、解決。二是有力規(guī)范長(zhǎng)江河道采砂管理秩序。堅(jiān)決貫徹落實(shí)長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略，開展集中治理整頓，聯(lián)合公安、海事等部門，先后開展元旦春節(jié)非法采砂整治、兩會(huì)期間長(zhǎng)江采砂管理專項(xiàng)打擊等多次大規(guī)模專項(xiàng)整治行動(dòng)，采取依法扣船、涉刑案件移送公安機(jī)關(guān)等嚴(yán)厲措施，保證了整治效果。三是加強(qiáng)生態(tài)河湖建設(shè)。深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，積極踐行新時(shí)代治水思路，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，以生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃為引導(dǎo)，聚力河湖定空間、?？臻g、增空間，聚焦河湖保水域、護(hù)堤防、守灘地，聚智河湖生態(tài)修復(fù)建設(shè)，全力構(gòu)建生態(tài)、美麗、幸福的江蘇河湖新格局。

二、基層水管單位水行政執(zhí)法工作的不足

（一）水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有待提升

在人員方面，多數(shù)水管單位人員年齡偏大，結(jié)構(gòu)不合理，人員大多是“半路出家”，且在行政執(zhí)法時(shí)也存在無(wú)法可依、應(yīng)用法律條款不當(dāng)、執(zhí)法過(guò)程虎頭蛇尾等問(wèn)題和弊端，使執(zhí)法人員不能進(jìn)行針對(duì)性的操作，很多措施在實(shí)際實(shí)行過(guò)程中無(wú)法落實(shí)。在工作方面，兼職水行政人員占比較大，做好本職工作的同時(shí)往往還需要承擔(dān)執(zhí)法工作，工作量繁重，致使出現(xiàn)工作落實(shí)不到位的問(wèn)題。

（二）水行政執(zhí)法效能需要加強(qiáng)

一是水行政執(zhí)法法律依據(jù)欠缺。我國(guó)先后頒布了《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》等水法律法規(guī),江蘇省人大常委會(huì)也相繼頒發(fā)了《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》《江蘇省河道管理?xiàng)l例》，水法律法規(guī)體系基本形成。但是,與日益活躍的水事活動(dòng)相比,當(dāng)前水法律法規(guī)尚不能滿足依法治水管水的需要。二是水法規(guī)與刑法銜接缺失。水法規(guī)大部分都有“違反水資源、水域和水工程及其實(shí)施保護(hù)規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的法條，但《刑法》無(wú)一法條與之對(duì)應(yīng)。三是水事案件辦案效率低。執(zhí)法人員在水行政執(zhí)法過(guò)程中，一般采用責(zé)令停止、行政處罰等措施，因缺乏對(duì)違法人員進(jìn)行行政強(qiáng)制的有效手段，導(dǎo)致水行政人員對(duì)水事違法案件苗頭控制不力，對(duì)不履行行政處罰決定的水事違法案件，最終只能通過(guò)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，辦案時(shí)間長(zhǎng)、效率低。四是水行政處罰力度不夠。由于水行政執(zhí)法缺乏一定的強(qiáng)制執(zhí)法手段，對(duì)水事違法案件的處罰力度不大，水事違法成本較低，導(dǎo)致群眾在面對(duì)執(zhí)法人員的時(shí)候，由于自身水法律意識(shí)淡薄時(shí)常出現(xiàn)不配合的情況。

（三）水利普法面需要拓寬

雖然我國(guó)對(duì)于水法規(guī)的重視程度不斷加深，相關(guān)的水法規(guī)相繼出臺(tái)，但是在宣傳方面仍然存在后勁不足的狀況。群眾對(duì)于自覺(jué)保護(hù)水資源的意識(shí)還是不夠完善，甚至出現(xiàn)隨意破壞水工程等現(xiàn)象，還有一些群眾隨意侵占河道，在一定程度上構(gòu)成了違法行為。

（四）相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)亟待保障

市縣水行政監(jiān)察的工作經(jīng)費(fèi)基本上納入地方財(cái)政預(yù)算，有的市縣還設(shè)立專門經(jīng)費(fèi)為水行政執(zhí)法人員解決了人身意外傷害保險(xiǎn)、外勤補(bǔ)貼、通訊補(bǔ)助等實(shí)際問(wèn)題。但依然存在部分水管單位沒(méi)有專門用于水行政監(jiān)察的經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有執(zhí)法巡查經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有辦案經(jīng)費(fèi)，就連基本的辦公設(shè)施、水行政裝備經(jīng)費(fèi)都要從管理費(fèi)或工程項(xiàng)目費(fèi)中列支，水行政裝備設(shè)施不夠完善，人員工資、福利等各項(xiàng)待遇得不到保障。這些客觀因素的存在，導(dǎo)致水行政執(zhí)法人員工作積極性得不到充分發(fā)揮，影響了水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，從而使水行政執(zhí)法工作處于從屬、被動(dòng)、應(yīng)付的局面。

三、提升基層水管單位水行政執(zhí)法能力的舉措

（一）提升能力，打造一流的水行政執(zhí)法隊(duì)伍

要不斷提高水行政執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、廉政意識(shí)和職業(yè)道德水平。加強(qiáng)執(zhí)法資格管理。嚴(yán)把人員“入口”關(guān)，選優(yōu)配強(qiáng)水行政執(zhí)法隊(duì)伍。按照有關(guān)法律規(guī)定，組織執(zhí)法人員參加專業(yè)知識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)等學(xué)習(xí)培訓(xùn)，經(jīng)考試合格取得行政執(zhí)法證件后方可上崗。建立退出機(jī)制，定期確認(rèn)、清理執(zhí)法資格，對(duì)不合格人員依規(guī)暫扣或注銷其水行政執(zhí)法證件。

（二）構(gòu)建機(jī)制，提高聯(lián)合執(zhí)法合力

一要成立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。成立由水政支隊(duì)、漁政監(jiān)督支隊(duì)、公安局、海事局多方負(fù)責(zé)人組成的聯(lián)合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法工作。二要開展聯(lián)合宣傳。聯(lián)合執(zhí)法人員要深入到周邊社區(qū)開展水法律法規(guī)宣傳，走近村民、漁民，開展有針對(duì)性的宣傳，進(jìn)行面對(duì)面的教育，告知抗旱排澇的重要性、必要性以及非法捕魚、違章停泊的危險(xiǎn)性、危害性。三要開展聯(lián)合執(zhí)法會(huì)商。水管單位牽頭召集漁政、公安、海事相關(guān)人員，召開聯(lián)合執(zhí)法工作會(huì)議，明確各方職責(zé)，研究不同時(shí)期聯(lián)合執(zhí)法工作方案及突發(fā)事件處置措施，部署下階段主要執(zhí)法工作，提高執(zhí)法效果。四要開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。根據(jù)管理范圍內(nèi)發(fā)生的水事違法情況，適時(shí)開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，加大汛期聯(lián)合行動(dòng)力度，有效查處各種水事違法行為。

此外，水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間應(yīng)強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，開展聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法。結(jié)合事權(quán)劃分和工作實(shí)際，細(xì)化水行政執(zhí)法責(zé)任，明確問(wèn)責(zé)內(nèi)容、對(duì)象、事項(xiàng)、主體、程序和方式。堅(jiān)持有責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)水行政執(zhí)法各項(xiàng)工作落到實(shí)處。

（三）強(qiáng)化手段，樹立信息化的執(zhí)法理念

建設(shè)移動(dòng)執(zhí)法巡查系統(tǒng)。按照能定位、能查詢、能跟蹤、能考核的要求，開發(fā)移動(dòng)執(zhí)法巡查系統(tǒng)，利用手持終端和無(wú)線通訊模塊，全程記錄水行政執(zhí)法巡查過(guò)程。積極融入智慧水利建設(shè)，加強(qiáng)移動(dòng)執(zhí)法巡查系統(tǒng)與水利工程管理系統(tǒng)和管理平臺(tái)聯(lián)通對(duì)接，及時(shí)吸納充實(shí)河湖工程劃界確權(quán)成果數(shù)據(jù)，不斷提高水行政執(zhí)法巡查的效率和效益。推進(jìn)執(zhí)法巡查信息共享利用。運(yùn)用湖泊網(wǎng)格化管理新機(jī)制，形成“全面覆蓋、層層履職、網(wǎng)格到底、人員入格、責(zé)任定格”的管理網(wǎng)絡(luò)體系，強(qiáng)化水事違法行為的信息通報(bào)和核查會(huì)商，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與管理無(wú)縫對(duì)接。及時(shí)更新水事違法信息數(shù)據(jù)庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法巡查信息、流程、活動(dòng)網(wǎng)上留痕。推進(jìn)立體式執(zhí)法巡查。完善執(zhí)法檢查、公眾舉報(bào)與技術(shù)手段相結(jié)合的工作機(jī)制。以“天上看、地上查、水上巡、網(wǎng)上管”為目標(biāo)，強(qiáng)化自動(dòng)監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)等高科技手段運(yùn)用，對(duì)各類水事違法行為早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。

（四）提高效能，用好兩法銜接機(jī)制

深入推進(jìn)“行政執(zhí)法與刑事司法銜接”，是推進(jìn)依法治水的必然要求。運(yùn)用兩法銜接，是深化聯(lián)合執(zhí)法、打擊水事違法行為、維護(hù)工程安全運(yùn)行的有效舉措。一要找準(zhǔn)兩法銜接切入點(diǎn)。要根據(jù)水行政執(zhí)法工作特點(diǎn)，結(jié)合相關(guān)刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，在禁捕管理、違章停泊管理、水事治安管理等方面找到兩法銜接切入點(diǎn)。二要建立兩法銜接會(huì)商機(jī)制。要會(huì)同漁政、公安、海事等執(zhí)法部門適時(shí)開展會(huì)商，明確行政案件向刑事司法移送的法律標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立兩法銜接會(huì)商機(jī)制。三要及時(shí)移送案件。要保持高壓態(tài)勢(shì)，時(shí)刻關(guān)注發(fā)生在河湖和水利工程管理范圍內(nèi)的各種水事違法行為，把握兩法銜接標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)移送達(dá)到司法刑事移送標(biāo)準(zhǔn)的案件，保證兩法銜接機(jī)制落到實(shí)處，提高執(zhí)法效能。

（五）突出效果，強(qiáng)化水利普法宣傳

一要?jiǎng)?chuàng)新普法宣傳載體和形式，堅(jiān)持重要節(jié)點(diǎn)的集中普法和日常普法相結(jié)合。二要聚焦重點(diǎn)熱點(diǎn)普法，圍繞貫徹新時(shí)期治水思路、河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制、生態(tài)河湖建設(shè)等中心工作，及時(shí)跟蹤熱點(diǎn)、關(guān)注重點(diǎn)，大力宣傳治水新思路、新舉措、新成效。三要積極推進(jìn)“以案釋法”，剖析典型案例，突出宣傳效果。四是注重在執(zhí)法實(shí)踐中普法，將水法宣傳貫穿執(zhí)法工作全過(guò)程。

（六）積極探索，打造一流執(zhí)法基地

合理布局執(zhí)法基地。按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)、適宜適度的原則，圍繞重點(diǎn)河湖，兼顧水系特征、地理環(huán)境、交通和通訊條件等，合理確定執(zhí)法基地的布局和規(guī)模。嚴(yán)格按照《江蘇省水行政執(zhí)法基地形象建設(shè)VIS 視覺(jué)識(shí)別系統(tǒng)》，規(guī)范執(zhí)法基地的標(biāo)志標(biāo)識(shí)，并廣泛運(yùn)用到主體設(shè)施、附屬設(shè)施、配套裝備等，做到易于群眾識(shí)別，方便群眾辦事，便于社會(huì)監(jiān)督。完善執(zhí)法基地配套設(shè)施。根據(jù)執(zhí)法任務(wù)需要，配置一定數(shù)量的陸域或水域管理設(shè)施。加強(qiáng)專用執(zhí)法碼頭、執(zhí)法躉船和指揮監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，改進(jìn)值班、訓(xùn)練、生活條件。執(zhí)法基地顯著位置設(shè)置執(zhí)法信訪舉報(bào)箱、水法規(guī)宣傳欄，公布群眾舉報(bào)熱線電話。

水行政執(zhí)法是水利管理工作的重要支撐，是維護(hù)水事秩序穩(wěn)定的重要手段，更是法治水利建設(shè)的重要保障。新時(shí)代法治水利建設(shè)任重道遠(yuǎn)，水行政執(zhí)法人員要始終不忘初心，牢記使命，努力提升水行政執(zhí)法能力，為水利工程安全運(yùn)行及河湖生態(tài)健康提供保障■