大中型水庫防洪調(diào)度常見問題分析及對策研究

王 韌 張方坤

一、水庫調(diào)度

大中型水庫一般屬于綜合利用水庫，通過實施防洪調(diào)度和興利調(diào)度，實現(xiàn)防洪、供水、發(fā)電、航運及改善河湖生態(tài)等綜合利用效益，是保障我國防洪安全、供水安全、糧食安全，滿足人民群眾美好生活需要的重要基礎(chǔ)設(shè)施。水庫防洪調(diào)度是運用水庫擋水建筑物和泄水建筑物，有計劃地實施洪水?dāng)r蓄或安排下泄，以達到防洪減災(zāi)和蓄水興利最優(yōu)效果的調(diào)度過程，是綜合利用水庫調(diào)度的重要內(nèi)容。

第一次全國水利普查公報顯示，我國有大型水庫750 余座、庫容約7500 億m3，中型水庫3930 余座、庫容約1120 億m3。大中型水庫數(shù)量占全國水庫總數(shù)的0.8%，庫容占比卻高達80.4%，在我國防洪工程體系中占有十分重要的地位。水庫調(diào)度要服從防洪總體安排，以保證水庫工程安全為前提，因此，無論是防治水災(zāi)害、防洪保安全，還是為城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活提供優(yōu)質(zhì)水資源、建設(shè)宜居水環(huán)境，做好水庫防洪調(diào)度工作，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供水安全保障都具有十分重要的意義。

二、防洪調(diào)度檢查

黨中央、國務(wù)院對水庫安全工作高度重視，黨的十九屆五中全會提出要加快病險水庫除險加固。2021年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》，明確要求“確保水庫安全長效運行，充分發(fā)揮其在防汛減災(zāi)、供水保障和農(nóng)業(yè)灌溉等方面的重要作用”。水利部高度重視和關(guān)注水庫安全工作，水利部部長李國英指出，要圍繞全面提升國家水安全保障能力這一總體目標，全面提升水旱災(zāi)害防御能力。

近年來，按照水利部統(tǒng)一部署，淮河水利委員會結(jié)合雨情汛情，對相關(guān)省份的132 座大中型水庫防洪調(diào)度工作進行了檢查，占同地區(qū)檢查目錄內(nèi)水庫總數(shù)的45%，檢查地域覆蓋了長江、黃河、淮河、太湖四大流域，發(fā)現(xiàn)了不少共性和突出問題，并及時督促有關(guān)地方和單位落實整改，消除風(fēng)險隱患。

（一）檢查依據(jù)

防洪調(diào)度檢查主要依據(jù)《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防汛條例》及《綜合利用水庫調(diào)度通則》《水工程防洪抗旱調(diào)度運用監(jiān)督檢查辦法（試行）》等相關(guān)法律法規(guī)與規(guī)范性文件。

（二）檢查內(nèi)容

防洪調(diào)度檢查以調(diào)度方案（運用計劃）、調(diào)度指令下達、調(diào)度執(zhí)行、調(diào)度信息發(fā)布和報送、調(diào)度信息記錄、其他等六個方面為主要檢查內(nèi)容。

1.調(diào)度方案（運用計劃）

主要包括調(diào)度方案（調(diào)度運用計劃）制定（修訂）、批復(fù)、備案情況，以及調(diào)度方案（運用計劃）的針對性、可操作性等。

2.調(diào)度指令下達

主要包括調(diào)度指令下達的合規(guī)性、調(diào)度指令下達和抄送范圍、調(diào)度指令的形式、調(diào)度指令的可操作性和規(guī)范性等。

3.調(diào)度執(zhí)行

主要包括調(diào)度指令執(zhí)行情況，以及調(diào)度指令執(zhí)行反饋情況等。

4.調(diào)度信息發(fā)布和報送

主要包括調(diào)度信息通報受影響部門和上下游地區(qū)，實時運行及調(diào)度信息報送水工程主管部門（單位）、水文部門及水行政主管部門等。

5.調(diào)度信息記錄

主要包括調(diào)度信息記錄的真實性、規(guī)范性、完整性等。

6.其他

主要為及時報告或跟蹤處理，影響防洪抗旱或應(yīng)急水量正常調(diào)度等情況，檢查以往問題整改情況等。

三、問題分析

（一）整體情況

通過對132 座大中型水庫防洪調(diào)度監(jiān)督檢查，共發(fā)現(xiàn)問題130 個，問題平均發(fā)生率為0.98 個/座。

從工程規(guī)?？矗瑱z查的37 座大型水庫，存在問題24 個，問題發(fā)生率為0.65 個/座；檢查的95 座中型水庫，存在問題106個，問題發(fā)生率為1.12個/座。由此得知，大型水庫在防洪調(diào)度管理方面相對規(guī)范，問題發(fā)生率低于平均水平，中型水庫問題發(fā)生率較高，不僅高于平均水平，而且是大型水庫的1.72 倍，表明中型水庫在防洪調(diào)度管理方面存在較為明顯的薄弱環(huán)節(jié)。

從問題類型看，檢查發(fā)現(xiàn)的問題主要集中在調(diào)度方案（運用計劃）、調(diào)度信息記錄、調(diào)度指令下達、調(diào)度執(zhí)行等四個方面，問題數(shù)分別為40 個、37 個、22 個、20 個，分別占問題總數(shù)的30.8%、28.5%、16.9%、15.4%，尤其是調(diào)度方案（運用計劃）、調(diào)度信息記錄領(lǐng)域存在的問題所占比例幾乎達到60%，表明該方面問題較為突出。

從地域分布看，檢查發(fā)現(xiàn)各地問題發(fā)生率差別較大，表明各地水庫防洪調(diào)度管理水平不均衡，存在較大的地區(qū)差異。

（二）典型問題

1.調(diào)度方案（運用計劃）可操作性不強

該類問題共30 個，占調(diào)度方案（運用計劃）類問題總數(shù)的75%。主要表現(xiàn)為調(diào)度方案（運用計劃）未明確防洪調(diào)度權(quán)限、調(diào)度權(quán)限表述前后矛盾、調(diào)度權(quán)限與實際情況不一致、防洪調(diào)度方式不夠具體等。

如某地部分水庫調(diào)度方案（運用計劃）或防洪方案等由相關(guān)水利設(shè)計單位協(xié)助編制，各種歷史數(shù)據(jù)、水文資料及輔助圖表、關(guān)系曲線等俱全，洋洋灑灑上百頁，在實際防洪調(diào)度工作中體制也很順暢，但通篇未提及水庫的調(diào)度權(quán)限；有的水庫實際是市、縣水利局調(diào)度，但在調(diào)度方案中卻是市、縣防指，與實際情況不一致；某地相關(guān)水行政主管部門按水庫規(guī)模對轄區(qū)內(nèi)大中型水庫調(diào)度方案進行了批復(fù)，個別水庫調(diào)度方案（運用計劃）僅僅兩頁紙，且內(nèi)容與防洪調(diào)度關(guān)聯(lián)性不大，操作性較差；個別水庫有放水洞、泄洪閘（洞）、橡膠壩、溢洪道等多種泄洪建筑物，調(diào)度方案中僅籠統(tǒng)規(guī)定了不同水位條件下的泄洪控制總量，未對不同泄洪模式下的調(diào)度方式進行細化，可操作性不強。

2.調(diào)度信息記錄不規(guī)范、不完整

該類問題共36 個，在各省檢查時均有發(fā)現(xiàn)，問題數(shù)量占調(diào)度信息記錄類問題數(shù)的97.3%，占防洪調(diào)度問題總數(shù)的27.7%，居各類問題之首，是防洪調(diào)度中的共性問題。

如通過查詢水情監(jiān)控系統(tǒng)或查閱水庫管理單位值班日志發(fā)現(xiàn)，有的水庫雖然發(fā)生了防洪調(diào)度過程，但未記錄調(diào)度信息；或未記錄防洪調(diào)度過程中某階段的調(diào)度信息，未實現(xiàn)全過程記錄；或水庫調(diào)度記錄不同程度缺少閘門啟閉時間、開啟閘門編號、閘門開啟高度、出入庫流量、壩前水位、調(diào)度指令內(nèi)容等；或出現(xiàn)將調(diào)度指令編號、調(diào)度時間、調(diào)度對象、閘門開啟編號等記錄錯誤。還有的水庫管理單位未建立專門調(diào)度信息記錄臺賬，僅以啟閉機操作票或操作記錄代替防洪調(diào)度記錄。某中型水庫調(diào)度較為頻繁，調(diào)度信息凌亂記于閘門啟閉記錄本、值班日志本、雨水情觀測記錄本，記錄極不規(guī)范，管理人員也理不清頭緒，信息毫無追溯性。

3.無書面正式調(diào)度指令

該類問題共16 個，占調(diào)度指令下達類問題數(shù)的72.7%，另外還有部分問題為調(diào)度指令中關(guān)于時間、水位、流量等信息不全等。

從檢查情況看，調(diào)度部門一般采取以下幾種模式下達調(diào)度指令。一是調(diào)度部門（一般是具有調(diào)度權(quán)限的水行政主管部門）根據(jù)雨水情變化，直接給水庫管理單位下達調(diào)度指令。二是水庫管理單位根據(jù)流域來水情況，提出防洪調(diào)度建議報調(diào)度部門，調(diào)度部門對調(diào)度建議予以批準。三是水庫管理單位和調(diào)度部門通過電話溝通確定調(diào)度具體事項，水庫管理單位留有電話記錄，然后實施水庫調(diào)度。

前兩種模式調(diào)度部門一般都下達書面正式調(diào)度指令，存在的問題一般是調(diào)度指令內(nèi)容不夠具體，缺少必要的調(diào)度信息。如某地水利防指下達某中型水庫的調(diào)度指令僅為“開啟水庫泄洪閘泄洪”，也無后續(xù)調(diào)度指令。該調(diào)度指令由于未明確閘門開啟時間、泄洪流量、水庫水位等控制性參數(shù)，水庫管理單位實際執(zhí)行起來就存在難度。后一種模式往往僅有電話調(diào)度指令記錄，且調(diào)度指令記錄一般不完整，調(diào)度完后調(diào)度部門也沒有及時補發(fā)調(diào)度指令。

四、對策建議

（一）強化流域?qū)傩?/h3>

鑒于水旱災(zāi)害防御工作的特殊性，宜尊重客觀規(guī)律，以流域為單元開展防洪調(diào)度檢查，從流域整體著眼，把握洪水發(fā)生和演進規(guī)律。各流域管理機構(gòu)亦可以流域水情監(jiān)控系統(tǒng)為信息支撐，及時掌握流域內(nèi)重點地區(qū)水情信息，明確監(jiān)督檢查重點，做到“有的放矢”，更可在防汛關(guān)鍵期同防汛工作組形成監(jiān)管合力，提升流域整體治水管水能力。對于檢查對象的選取，既要重點關(guān)注強降雨覆蓋區(qū)的大中型水庫，盡量避免重復(fù)檢查，又要兼顧到其他地區(qū)，以免出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，更好地服務(wù)流域綜合管理。

（二）加大統(tǒng)籌力度

防洪調(diào)度檢查以調(diào)度方案（運用計劃）、調(diào)度指令下達、調(diào)度執(zhí)行、調(diào)度信息發(fā)布和報送、調(diào)度信息記錄等為檢查重點，主要是通過核查防洪調(diào)度相關(guān)資料規(guī)范發(fā)現(xiàn)問題，管理防洪調(diào)度管理行為，督促提高管理水平，工作性質(zhì)較為單一。在當(dāng)前統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核事項的新形勢下，建議可考慮將水閘安全運行、水庫安全運行、事故隱患排查治理等統(tǒng)籌納入檢查范圍，提升檢查效能，盡量減少各類檢查對基層工作的影響，最大程度減輕基層負擔(dān)。

（三）強化問題整改

防洪調(diào)度檢查一般由流域機構(gòu)監(jiān)督部門組織實施，問題整改大多是地方各級水行政主管部門的水旱災(zāi)害防御等業(yè)務(wù)部門負責(zé)，流域機構(gòu)在跟蹤問題整改時，只能通過地方監(jiān)督部門了解整改進展。由于檢查和整改在業(yè)務(wù)上分屬不同條塊管理，有的省監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)部門往往推諉扯皮，不能及時準確反饋問題整改進展，監(jiān)督合力效應(yīng)打了折扣。各級水行政主管部門應(yīng)明確任務(wù)分工，落實整改責(zé)任，部門間建立高效溝通渠道，強化行業(yè)指導(dǎo)和檢查合力，實現(xiàn)“查、認、改、罰”全鏈條監(jiān)管，全面提高監(jiān)督工作成效。

（四）建立完善制度

水庫管理單位要圍繞工程安全和防洪安全，在崗位責(zé)任、防汛責(zé)任、安全生產(chǎn)、工程管理、維修養(yǎng)護、調(diào)度運用等方面建立必要的制度，明確各部門、崗位、人員的具體職責(zé)，形成縱向到底、橫向到邊的責(zé)任體系，使各項責(zé)任不留空白、不留盲區(qū)，各項工作有章可循，并以制度落實為抓手，推動工程管理、維修養(yǎng)護、調(diào)度運用等各項工作規(guī)范化、精細化、標準化。

（五）提升業(yè)務(wù)能力

持續(xù)深入開展《水法》《防洪法》《防汛條例》及《綜合利用水庫調(diào)度通則》《水工程防洪抗旱調(diào)度運用監(jiān)督檢查辦法（試行）》《大中型水庫汛期調(diào)度運用規(guī)定（試行）》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件的宣貫，提高技術(shù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。進一步發(fā)揮各級水行政主管部門行業(yè)指導(dǎo)和專業(yè)監(jiān)督的作用，強化對水庫防洪調(diào)度工作的日常監(jiān)督指導(dǎo)，并以防洪調(diào)度檢查為契機，督促相關(guān)單位針對發(fā)現(xiàn)的問題，及時補齊短板。

五、結(jié)束語

大中型水庫是水旱災(zāi)害防御工程措施體系的骨干工程，其防洪調(diào)度成效直接關(guān)系防洪安全、工程安全和人民群眾生命財產(chǎn)安全，各級水行政主管部門和水庫管理單位應(yīng)以如履薄冰的態(tài)度，抓嚴抓實抓細防洪調(diào)度工作，堵塞管理漏洞，努力提高水旱災(zāi)害防御能力，為新階段水利高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐■