金寨縣水土保持行政審批制度改革探索

王明生

一、概況

為深化行政審批制度改革，提高行政審批效率，2017年6月，金寨縣率先在安徽省開展集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作，成立了行政審批局，將原來分散在政府21 個(gè)部門的74 大項(xiàng)行政審批權(quán)集中起來交由一個(gè)部門行使，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”。原屬縣級(jí)水利局審批權(quán)限內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告審批事項(xiàng)也在劃轉(zhuǎn)序列，進(jìn)入了探索審批改革創(chuàng)新的新階段。

金寨縣位于皖西邊陲，大別山北麓。“八山半水半分田，一分道路和莊園”是金寨的基本地貌特征。全縣位于桐柏山—大別山國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)內(nèi)。根據(jù)《全國(guó)水土保持區(qū)劃》，金寨縣水土保持區(qū)劃屬南方紅壤區(qū)，土壤侵蝕屬微度水力侵蝕為主的北方土石山區(qū)，容許土壤流失量為200t/km2·a。金寨縣高度重視水土保持工作，近年來堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持預(yù)防與治理相結(jié)合，加大水土保持預(yù)防監(jiān)督執(zhí)法力度。督促生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)“三同時(shí)”制度，及時(shí)報(bào)批水保方案，履行水土流失治理義務(wù)。2020年金寨縣榮獲“全國(guó)水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范縣”稱號(hào)。

二、金寨縣水土保持行政審批工作的亮點(diǎn)

（一）認(rèn)真落實(shí)《金寨縣相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，堅(jiān)持四項(xiàng)審管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作制度

根據(jù)《金寨縣相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告審批事項(xiàng)的審批部門是金寨縣行政審批局，監(jiān)管部門是金寨縣水利局。為搞好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告審批工作，金寨縣行政審批局和水利局在受理和審批工作中，充分利用相對(duì)集中行政許可權(quán)事項(xiàng)審管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。一是堅(jiān)持審批與監(jiān)管聯(lián)絡(luò)員制度。監(jiān)管部門指導(dǎo)一名聯(lián)絡(luò)員全程參與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告審批事項(xiàng)辦理過程中審批與監(jiān)管的銜接、協(xié)調(diào)工作。審批部門明確一名負(fù)責(zé)人，與監(jiān)管部門聯(lián)絡(luò)員做好對(duì)接工作，確保審批與監(jiān)管工作形成合力，提升工作效能。二是堅(jiān)持審批與監(jiān)管聯(lián)合審查制度。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告審批事項(xiàng)復(fù)雜、技術(shù)性強(qiáng)，按要求在審批過程中需要組織專家審查。審查工作由縣行政審批局牽頭，要求監(jiān)管部門指派業(yè)務(wù)骨干或邀請(qǐng)上級(jí)有關(guān)專家參加，提供技術(shù)支持聯(lián)合審查。在聯(lián)合審查工作中明確聯(lián)合審查情形、內(nèi)容，規(guī)范聯(lián)合審查行為，縮短審批時(shí)間，提高審批效率。三是堅(jiān)持審批和監(jiān)管信息互通制度。審批部門將需監(jiān)管部門配合審批的需求及審批結(jié)果（要件）等信息，通過政府協(xié)同辦公系統(tǒng)或相關(guān)服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)傳送給監(jiān)管部門及聯(lián)絡(luò)員，便于加強(qiáng)監(jiān)管。同時(shí)，監(jiān)管部門將審批部門相關(guān)需求及在監(jiān)管中實(shí)施行政處罰等信息，及時(shí)反饋給縣行政審批局。實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，確保審批與監(jiān)管無縫對(duì)接。四是堅(jiān)持審批和監(jiān)管責(zé)任追究制度。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，對(duì)審批和監(jiān)管部門及其工作人員在履職盡責(zé)過程中，違反相關(guān)規(guī)定，造成不良影響或嚴(yán)重后果的，應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)和制度要求，對(duì)涉及單位及人員進(jìn)行責(zé)任追究，明確追責(zé)情形，規(guī)范審批行為，強(qiáng)化事后監(jiān)管，提升履職能力。

審批與監(jiān)管分離又堅(jiān)持聯(lián)合審查，打破審批和監(jiān)管在一個(gè)單位內(nèi)部的整體利益，形成審批和監(jiān)管的責(zé)任共同體。審批事項(xiàng)在政策尺度把握、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)等方面行政審批局仍需要與原主管部門協(xié)商溝通，讓審批和監(jiān)管互相制約，審批的人要考慮監(jiān)管的后果，監(jiān)管的人愿意承擔(dān)管理的責(zé)任。

（二）利用集中審批信息資源共享優(yōu)勢(shì)，助力推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革

為貫徹落實(shí)水土保持法，助力水土保持預(yù)防監(jiān)督執(zhí)法工作，督促生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)“三同時(shí)”制度，要求生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)報(bào)批水保方案，履行水土流失治理義務(wù)。一是將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告審批事項(xiàng)納入一次性告知審批事項(xiàng)內(nèi)容。對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目需要水土保持方案報(bào)告審批的，在項(xiàng)目進(jìn)駐金寨政策咨詢時(shí)與備案、環(huán)評(píng)、能評(píng)、安評(píng)等一并告知給建設(shè)單位，幫助建設(shè)單位早了解水保政策，早準(zhǔn)備，及時(shí)履行報(bào)批手續(xù)。二是試行推廣的工程建設(shè)項(xiàng)目“容缺審批”制度，助力生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告審批工作。對(duì)獨(dú)立工地工業(yè)招商項(xiàng)目，在具備基本條件基礎(chǔ)上，推行施工許可“容缺”預(yù)審，提前下達(dá)施工許可預(yù)審意見書，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，要求企業(yè)補(bǔ)充完善相關(guān)資料。水土保持法明確要求建設(shè)單位在開工前要辦理生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告審批手續(xù)，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告審批手續(xù)納入“容缺審批”要求企業(yè)補(bǔ)充完善相關(guān)資料之一，有助于督促建設(shè)單位及時(shí)報(bào)批水保方案，減少建設(shè)單位違法成本，提高了審批和監(jiān)管部門行政執(zhí)法效能。

政務(wù)服務(wù)對(duì)象更多關(guān)心審批事項(xiàng)的多少、難易程度、便利化狀況等實(shí)質(zhì)內(nèi)容。通過改革行政審批方式，規(guī)范審批行為，實(shí)行集中審批，實(shí)現(xiàn)部門信息共享，既滿足了社會(huì)公眾和企業(yè)需求，又提高了依法行政效能。

三、金寨縣水土保持行政審批制度改革工作中存在的問題

（一）缺乏上位法支撐，審監(jiān)職能不清

金寨縣行政審批局的成立和運(yùn)行是基層首創(chuàng)模式的現(xiàn)行體現(xiàn)，對(duì)下一步改革走向和適用范圍還需繼續(xù)探索和嘗試。當(dāng)前，用于指導(dǎo)地方行政審批的部分上位法沒有修改，一些專業(yè)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)行政職能和法律責(zé)任主體還不明確，容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)矛盾和部門推諉問題。

（二）上下關(guān)系不匹配，會(huì)降低行政效率

六安市及安徽省還沒有成立行政審批局，金寨縣行政審批局沒有“職責(zé)同構(gòu)”的上級(jí)主管部門，使得相關(guān)業(yè)務(wù)部門的上下級(jí)溝通和協(xié)調(diào)困難，一個(gè)單位需要與上層級(jí)20 多個(gè)委辦局對(duì)口協(xié)調(diào)，增加了工作對(duì)接和協(xié)調(diào)的難度，也增加了許多工作量，影響工作效率。行政審批局模式應(yīng)盡早得到推廣，并在政府體制上得以盡快理順。

（三）審批與監(jiān)管脫離，易導(dǎo)致審管混亂

審批權(quán)集中到行政審批局，監(jiān)管責(zé)任由原單位負(fù)責(zé)，打破了審批監(jiān)管的責(zé)任共同體利益格局，容易出現(xiàn)審批與監(jiān)管相互脫離或割裂的弊端。造成審批的只管審批，為規(guī)避審批責(zé)任過度增加審批難度或迎合改革發(fā)展需要隨意簡(jiǎn)化審批程序；監(jiān)管的不愿承擔(dān)管理責(zé)任消極監(jiān)管或故意強(qiáng)化監(jiān)管，變相增加權(quán)力。對(duì)此需要規(guī)范審批流程，劃清審管責(zé)任，做到權(quán)責(zé)明確，公開透明。

（四）審批權(quán)力過于集中，容易產(chǎn)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)

審批事項(xiàng)集中納入行政審批局后，由行政審批局單一主體負(fù)責(zé)多種審批管理，改變了原部門之間的制衡關(guān)系，容易形成“超級(jí)審批單位”，導(dǎo)致審批權(quán)力過于集中，自由裁量空間過大，如果缺乏有效的監(jiān)管制度，容易滋生權(quán)力尋租等腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

另外，行政審批制度改革受傳統(tǒng)行政觀念影響，缺乏廣泛共識(shí)，改革信心不足等都需要在審批工作實(shí)踐中克服解決■