城市內(nèi)澇災(zāi)害防治的社會管理問題

尚彩霞

(北京市水利規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100048)

近年來，受極端天氣和強降雨過程影響，許多城市出現(xiàn)內(nèi)澇，形成較大災(zāi)害，使人民生命和財產(chǎn)遭受了重大損失。如2021年7月17—23日，河南多地遭遇強暴雨襲擊，全省共有150個縣(市、區(qū))、1663個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1453.16萬人受災(zāi)，因災(zāi)死亡失蹤398人，其中鄭州市死亡失蹤380人[1]。城市出現(xiàn)嚴重的洪澇災(zāi)害，其主要原因固然是自然方面強降水過程遠超城市防洪排澇能力，但從社會方面看，也有對城市洪澇風險認識不足、應(yīng)急處置不當、社會動員不夠、公眾對災(zāi)害防范意識和避險能力較低等社會管理問題，在一定程度上加重了內(nèi)澇的災(zāi)害程度。

1 城市社會管理與內(nèi)澇災(zāi)害

城市內(nèi)澇問題實際上包括降雨導致地面積水產(chǎn)生內(nèi)澇和由于內(nèi)澇形成災(zāi)害2個方面[2]。

當降雨超過城市雨水系統(tǒng)排水能力，在規(guī)定的時間內(nèi)降雨不能被有效排除時，地面就會產(chǎn)生積水出現(xiàn)內(nèi)澇。這個過程與降雨強度、下墊面條件、雨水排除系統(tǒng)設(shè)計標準和運行狀況等有關(guān)。目前我國城市雨水排除基本采用“源頭減排+中間管網(wǎng)+末端河渠”的形式，前端通過建設(shè)海綿小區(qū)、海綿花園等滲蓄滯利用部分雨水，減少源頭排水，隨后多余的雨水進入城市排水管網(wǎng)，通過雨水管網(wǎng)排入城市排水河道排向下游或進入水庫、湖泊。前端滯蓄減排利用量較小，主要解決中小強度降雨。如北方地區(qū)城市海綿城市建設(shè)對應(yīng)的設(shè)計降雨量多在20～40mm。對于排水管網(wǎng)和排水河渠，GB 50014—2021《室外排水設(shè)計標準》、SL 723—2016《治澇標準》等文件對不同規(guī)模城市、不同區(qū)域都提出了相應(yīng)的設(shè)計要求，并明確城市內(nèi)澇防治中地面積水設(shè)計標準為：居民住宅和工商業(yè)建筑物的底層不進水；道路中一條車道積水深度不超過15cm。實際上，目前我國許多城市的雨水排除系統(tǒng)并不能全部達到規(guī)范要求，尤其是在老城區(qū)，管網(wǎng)標準大多較低，有的不足一年一遇[2]。當降雨強度超過城市雨水系統(tǒng)設(shè)計標準時，就會產(chǎn)生地面積水，出現(xiàn)內(nèi)澇。所以，在某種意義上講，發(fā)生超標準降雨就會導致城市出現(xiàn)內(nèi)澇。近年來北京、武漢、鄭州等許多城市出現(xiàn)的嚴重內(nèi)澇都是極端降雨所導致。

但內(nèi)澇引發(fā)的災(zāi)害大小除與積水嚴重程度有關(guān)外，還與社會對內(nèi)澇的應(yīng)急處置、搶險救援以及公眾的風險意識、避險技能等有關(guān)。同樣的降水和內(nèi)澇情形下，如果對降雨可能導致的內(nèi)澇有充分認識、前期準備充足、社會動員有效、對內(nèi)澇應(yīng)急處置得當、社會公眾有較強的風險意識和應(yīng)急避險技能等，即使出現(xiàn)局部或大范圍地面積水和內(nèi)澇，也可能不會產(chǎn)生較大的災(zāi)害。反之，同樣的內(nèi)澇可能會產(chǎn)生嚴重的直接災(zāi)害和次生災(zāi)害，給人民群眾造成重大的財產(chǎn)損失乃至生命傷害。因此，在發(fā)生極端天氣出現(xiàn)內(nèi)澇的情況下，城市社會管理直接關(guān)系到內(nèi)澇災(zāi)害的輕重，加強城市社會管理對于減輕和消除內(nèi)澇災(zāi)害具有重要意義。

2 內(nèi)澇災(zāi)害暴露的城市社會管理問題

以鄭州“7.20”暴雨為例，分析對暴雨的應(yīng)當過程，可以看到目前在城市社會管理方面還存在一些問題。

一是對城市內(nèi)澇問題重視不夠。自20世紀末以來，我國北方地區(qū)曾遭遇連續(xù)10多年的持續(xù)干旱，降雨偏少，干旱缺水，許多地區(qū)將更多的注意力放在了干旱應(yīng)對方面。近些年來，雖然降水增加，一些城市發(fā)生洪澇，出現(xiàn)了“城市看海”現(xiàn)象，但在許多城市，包括管理者和社會公眾，對內(nèi)澇問題并沒有真正從思想上高度重視，尤其對極端天氣可能引發(fā)的洪澇災(zāi)害認識不足，僥幸心理、應(yīng)付思想依然存在。

二是應(yīng)急預案不完備。城市災(zāi)害應(yīng)急預案一般包括總體應(yīng)急預案、專項應(yīng)急預案和專題應(yīng)急預案。應(yīng)根據(jù)當?shù)鼐唧w情況，分層次、分部門編制各自的應(yīng)急預案，明確各自的職責范圍和任務(wù)，對各類情形下的處置對策、處置程序、應(yīng)對措施、啟動條件等作出明確的、具體的、可操作的預案。但從近幾年出現(xiàn)的城市內(nèi)澇災(zāi)害來看，目前一些城市還存在應(yīng)急預案職責不明、步驟不清、方案籠統(tǒng)、可操作性不強的問題，預案多以出現(xiàn)嚴重后果為啟動條件，沒有做到預防為主[1]，遇到實際問題不能快速提出相應(yīng)的解決方案，以至于在出現(xiàn)較大汛情的情況下，匆忙應(yīng)對，決策遲緩。

三是應(yīng)急響應(yīng)制度不健全。城市應(yīng)急管理是指針對城市自然災(zāi)害及其引發(fā)的次生、衍生災(zāi)害而開展的從預防與準備、監(jiān)測與預警、應(yīng)急處置與救援，到事后恢復與重建等全方位、全過程的管理[3]。城市內(nèi)澇防治涉及應(yīng)急、氣象、水務(wù)、交通、城建、園林、教育等城市運行管理部門，在存在內(nèi)澇風險、可能出現(xiàn)較大內(nèi)澇的情況下，需要相關(guān)部門的科學研判、果斷決策，需要各部門依據(jù)相應(yīng)預案的及時響應(yīng)，需要全社會的積極配合。但從一些案例看，還存在部門間的相互銜接聯(lián)動不順暢、應(yīng)急響應(yīng)不到位、應(yīng)急救援處置不及時、運行管理混亂等問題。如鄭州“7.20”暴雨中，鄭州市氣象臺最早于7月19日21:59發(fā)布暴雨紅色預警，隨后又多次發(fā)布紅色預警，但有關(guān)部門直到20日16:00才將應(yīng)急響應(yīng)級別提升為I級。在20日早上6:00氣象部門發(fā)布第2次暴雨紅色預警后，相關(guān)部門沒有按紅色預警果斷采取停止集會、停課、停業(yè)措施，只提出“全市在建工程一律暫停室外作業(yè)、教育部門暫停校外培訓機構(gòu)”，并建議“全市不涉及城市運行的機關(guān)、企(事)業(yè)單位今日采取彈性上班方式或錯峰上下班”，沒有根據(jù)暴雨紅色預警及時采取足夠的避險措施。對京廣快速路北隧道低洼易積水路段，未充分利用視頻監(jiān)控實時掌握交通狀況，未及時疏散交通、封閉隧道，導致了247輛汽車被淹、6人死亡的災(zāi)難發(fā)生[1]。

四是社會動員力不強。城市內(nèi)澇災(zāi)害防治和應(yīng)急處置不僅僅是政府部門的事情，而是需要全社會的配合協(xié)同，需要廣泛的社會動員。目前一些城市對社會動員重視不夠，對政府組織、社會團體、傳播媒體等在社會動員中的作用發(fā)揮不充分，不能充分利用各種途徑將相關(guān)信息和要求迅速傳播到全社會，致使社會公眾對城市汛情和政府要求和部署不能及時了解，也就談不上全社會的協(xié)同配合。如鄭州“7.20”暴雨，19日21：00至20日16:00氣象部門先后發(fā)布了5次暴雨紅色預警，但電視臺只是常規(guī)化在天氣預報中播報，電信運營商也只在全網(wǎng)推送了一次預警信息；20日8:00市防指發(fā)出緊急明電通知，建議市民盡量減少外出，而宣傳部門到下午5時才部署“所屬新媒體不間斷滾動播放本地氣象預報預警、雨情等信息”。此時，人們早已正常上學上班了，全市已經(jīng)嚴重受災(zāi)[1]。

五是社會風險意識和避險技能缺乏。受多年干旱、無大汛的影響，一些地區(qū)尤其是北方地區(qū)多年未經(jīng)歷洪澇災(zāi)害，加之日常宣傳教育不夠，社會對汛期可能出現(xiàn)的洪澇災(zāi)害認識不深，風險意識不強，重視程度不夠，預期準備不足。許多市民對降雨分級不了解，對暴雨預警關(guān)心不夠，對可能出現(xiàn)的災(zāi)害和應(yīng)采取的措施不清楚，對汛期什么情形下不宜出行，遇道路積水什么情況不能冒險涉水前行，什么情形下應(yīng)棄車避險，如何防止水中觸電，如何防止掉入水坑或排水井等應(yīng)急避險知識缺乏[2]。在一些地方，由于多年干旱，排水溝被截堵，防護堤被挖斷，坑塘填土占用，遇到暴雨無法排水、無處滯水，導致內(nèi)澇嚴重。

3 加強城市內(nèi)澇災(zāi)害防治的社會管理策略

3.1 提升全社會對城市內(nèi)澇風險的重視

多年來，隨之城市化進程的加快，我國城市范圍不斷擴大，建成區(qū)面積逐步增加，下墊面條件發(fā)生較大變化。城鎮(zhèn)化發(fā)展影響了局地氣候特征和水文變化規(guī)律，“熱島效應(yīng)”和“雨島效應(yīng)”導致短時強降雨由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，降雨產(chǎn)生的地表徑流呈現(xiàn)產(chǎn)匯流時間短、流量峰值高等特征[4]。但城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并未完全跟上，雨水系統(tǒng)排水能力相對較低，與城市化發(fā)展不相匹配，造成雨水短時間無法排出。加之隨著全球氣候變暖，增加了城市降水強度和洪澇災(zāi)害事件發(fā)生的風險。近年來暴雨大暴雨等極端天氣時有發(fā)生，導致城市內(nèi)澇問題日益突出，內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。因此，應(yīng)提升全社會對城市內(nèi)澇問題的重視，從城市建設(shè)部門、管理運行部門到社會公眾，應(yīng)充分認識氣候變化條件下城市存在的內(nèi)澇風險，充分認識城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化以及社會財富不斷增長形勢下內(nèi)澇對城市安全運行和經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大影響，從城市規(guī)劃、建筑設(shè)計、運行管理等方面，充分考慮內(nèi)澇防治需求，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施尤其是城市生命線工程防澇能力建設(shè)，優(yōu)化城市雨水排除工程規(guī)劃布局，強化城市建筑防澇設(shè)計，建設(shè)城市防澇基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及管理平臺，提升內(nèi)澇監(jiān)測、預報、預警、預演能力，增強整個城市抵御和消除內(nèi)澇災(zāi)害的能力。

3.2 完善城市內(nèi)澇應(yīng)急預案

按照習近平總書記“堅持預防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)與非常態(tài)救災(zāi)相結(jié)合”的要求，結(jié)合城市實際，堅持問題導向，注重災(zāi)前預防，以風險研判為啟動條件，突出預報、預警、預演、預案措施，分層次、分部門科學編制應(yīng)急預案，提高應(yīng)急預案的針對性和實用性。城市內(nèi)澇災(zāi)害防治涉及應(yīng)急、氣象、水務(wù)、交通、城建、教育等眾多部門，在總體應(yīng)急預案的指導下，各部門都應(yīng)根據(jù)部門職責，結(jié)合部門工作特點編制部門應(yīng)急預案。對于機場、地鐵、立交橋、隧道、低洼易澇區(qū)等重點區(qū)域、重點設(shè)施還應(yīng)有單獨的預案[2]。如北京市新修訂的突發(fā)事件總體應(yīng)急預案明確應(yīng)急預案體系分市、區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))三級管理，分為政府及其部門應(yīng)急預案、單位和基層組織應(yīng)急預案兩大類。政府及其部門應(yīng)急預案由總體應(yīng)急預案、專項應(yīng)急預案、部門應(yīng)急預案、應(yīng)急保障預案、巨災(zāi)應(yīng)急預案，以及為應(yīng)急預案提供支撐的應(yīng)急工作手冊、事件應(yīng)對行動方案等組成[5]。北京市水務(wù)部門對重點橋區(qū)、易積滯水點實行“一橋一預案”“一點一預案”。

3.3 健全內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)制度

預警的目的是引起社會對可能出現(xiàn)災(zāi)害的重視，啟動應(yīng)急響應(yīng)并采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，預防和減輕災(zāi)害損失。建立健全應(yīng)急、氣象、水務(wù)、交通、城建、園林、教育、通信等部門預警響應(yīng)聯(lián)動機制，加強暴雨預警風險研判，按照應(yīng)急預案及時啟動應(yīng)急響應(yīng)，果斷采取相應(yīng)措施，做到迅速響應(yīng)、快速行動、人員到位、設(shè)備到位、措施到位。如2021年7月11日上午，北京市氣象臺發(fā)布暴雨黃色預警，預計11日17：00至13日8:00北京將出現(xiàn)暴雨、大暴雨天氣，可能誘發(fā)山洪、泥石流等次生災(zāi)害。11日中午12：00，北京市規(guī)資委和氣象局聯(lián)合發(fā)布地質(zhì)災(zāi)害氣象黃色預警，0.5h后市水文總站又發(fā)布洪水黃色預警，提示市民遠離河道。各類預警信息及安全提示通過電視、廣播和手機短信及時發(fā)布并在電視和廣播持續(xù)播出。11日下午2:00，市防汛指揮部啟動III級應(yīng)急響應(yīng)，各部門立即采取應(yīng)對措施。水務(wù)部門強化雨水情分析研判，加強工程巡查和防汛調(diào)度，及時降低河道水位；自來水集團組織搶險分隊，承擔應(yīng)急搶險任務(wù)；排水集團提前布控，動態(tài)管控再生水廠(污水處理廠)運行，提前預留排水管網(wǎng)調(diào)蓄空間；交通部門加強“六站兩場”應(yīng)對措施，做好交通提示、引導和疏導，科學調(diào)配調(diào)度運輸工具，保障早晚高峰運營秩序；地鐵公司加大車站出入口、樓梯、通道積水清掃準備，擺設(shè)防滑提示牌，鋪設(shè)防滑墊，為顧客發(fā)放一次性雨衣，并在降雨期間地面和高架線路自動駕駛改為人工駕駛，確保行車安全；教育部門提出7月12日當天中小學、幼兒園停止返?；顒樱咝ＭＶ菇M織戶外活動；各區(qū)全部關(guān)閉山區(qū)公園和林區(qū)景點，文旅部門停止安排組織山區(qū)景區(qū)旅游，同時對游客盡到安全告知和提示義務(wù)[6]。7月11日夜間至12日白天，降雨如期而至，而全市運行秩序平穩(wěn)。

3.4 增強社會公眾的防災(zāi)意識和避險技能

充分發(fā)揮政府、社會組織和志愿者的作用，通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳冊、宣傳欄等載體，采取宣傳畫、主題活動、知識問答、模擬演練等多種形式，加強對社會公眾災(zāi)害風險宣傳教育，傳播城市洪澇災(zāi)害預防知識，提升社會公眾的防災(zāi)意識；利用公園、展覽館、博物館等，建設(shè)城市風險災(zāi)害教育基地，宣傳普及各種緊急狀態(tài)下公眾應(yīng)急避險和自救知識。通過常態(tài)化宣傳教育，使所有人了解掌握災(zāi)害預警知識、清楚預警等級含義、潛在風險、和避險措施等，讓災(zāi)害防治知識和避險技能深入到每一個人，化為社會公眾的思想意識。北京“7.21”暴雨后，在加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消除城市低洼易澇積水點的同時，針對提升社會防災(zāi)意識做了大量工作，在可能積水點標記了水尺和警戒水位，向廣大市民宣傳普及洪澇災(zāi)害防御知識，發(fā)放水旱災(zāi)害防御知識手冊，印制防汛主題公益海報，開展洪澇災(zāi)害主題宣傳活動，開展“不要占壓雨水箅子，不要向雨水口傾倒垃圾”倡議，汛期通過電視、手機向全體市民發(fā)布暴雨雷電預警及避險提示等[10]，取得了很好的社會效果。

3.5 提升災(zāi)害防治社會動員能力

城市內(nèi)澇防治是政府組織、全社會參與的社會化工作，無論事前災(zāi)害預防，還是事中應(yīng)急處置、搶險救援和事后重建恢復，都需求全社會的配合協(xié)同，需要較強的社會動員組織能力。我國作為社會主義國家，具有強大的社會組織動員體制優(yōu)勢，近年來的新冠肺炎疫情防控救體現(xiàn)了這一優(yōu)勢。針對城市內(nèi)澇防治的社會化特點，城市管理者也應(yīng)高度重視社會動員工作，充分發(fā)揮政府、社會、市場各方面作用，整合政府組織、社會團體、公益組織、服務(wù)企業(yè)等各種資源，提升城市社會動員能力；強化預警發(fā)布渠道，利用電視、廣播、電話、短信、微信、微博等各種現(xiàn)代化傳播工具，及時發(fā)布預警信息、風險警示、應(yīng)急對策；在內(nèi)澇發(fā)生時，充分利用現(xiàn)代化通訊手段，及時向公眾發(fā)布應(yīng)急避險提示和城市應(yīng)急避險點、救助點位置圖，指導和引導遇險市民安全快速脫險。通過廣泛的社會動員，將政府的決策部署、方案措施、建議要求及時傳播到社會方方面面，變?yōu)槿鐣淖杂X行動。

4 結(jié)語

隨著全球氣候條件的變化和城市化發(fā)展的加快，城市地區(qū)極端天氣及短歷時大強度降水頻率增加，城市內(nèi)澇災(zāi)害時有發(fā)生，經(jīng)濟損失和社會影響越來越大。導致城市內(nèi)澇的根本原因是降水遠遠超過了城市排水系統(tǒng)排水能力。但通過對近年來城市嚴重澇災(zāi)產(chǎn)生及應(yīng)對過程分析，在一些城市還存在對內(nèi)澇風險重視不夠、應(yīng)急管理體系不完善、社會動員能力弱、公眾風險意識和應(yīng)急避險能力低等社會管理問題，在一定程度上加重了內(nèi)澇災(zāi)害和次生災(zāi)害。因此，在難以避免極端天氣導致城市內(nèi)澇的情況下，重視城市內(nèi)澇災(zāi)害防治，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施和防澇管理平臺建設(shè)，科學編制洪澇災(zāi)害應(yīng)急預案，提高應(yīng)急預案的針對性和實用性，健全城市災(zāi)害應(yīng)急體系，建立多部門協(xié)同聯(lián)動應(yīng)急工作機制，加強城市災(zāi)害宣傳教育和社會動員，普及災(zāi)害預防知識，提高社會公眾的防災(zāi)避災(zāi)意識，對于消除或減輕洪澇災(zāi)害損失，保障人民財產(chǎn)和生命安全極其重要。