城管行政執(zhí)法的問(wèn)題與對(duì)策研究

河北大學(xué) 程明航

隨著城市化進(jìn)程的逐步加快，在城市管理行政執(zhí)法中，執(zhí)法人員和執(zhí)法相對(duì)人之間的矛盾日益凸顯。城管行政執(zhí)法人員作為直接面向公眾的基層政府管理人員，其言行代表著政府的形象，而現(xiàn)階段城管行政執(zhí)法人員簡(jiǎn)單、粗暴的執(zhí)法方式只能加劇管理者與被管理者之間的沖突，這不僅嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，而且給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重威脅，為群體性突發(fā)事件埋下了隱患。如何整合城市管理行政資源，打造和諧執(zhí)法環(huán)境，提升執(zhí)法品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，是城市管理和行政執(zhí)法工作值得深入研究和探討的重要課題。

城管行政執(zhí)法的內(nèi)容與我們的日常生活密切相關(guān)，如市容市貌、綠化道路、違章建筑、亂倒垃圾、隨意張貼小廣告、亂停車(chē)、污水亂排放、占道經(jīng)營(yíng)等。城管行政執(zhí)法的特征為：第一、執(zhí)法主體的合法性；第二、執(zhí)法主體的綜合性；第三、執(zhí)法范圍的廣泛性。

一、現(xiàn)階段我國(guó)城管行政執(zhí)法存在的主要問(wèn)題

（一）法律法規(guī)滯后，行政執(zhí)法依據(jù)不足

當(dāng)前，我國(guó)的城市管理尚無(wú)一部專(zhuān)門(mén)完整的法律來(lái)規(guī)范。城管執(zhí)法人員面對(duì)的執(zhí)法對(duì)象十分廣泛，針對(duì)各種違法情況，城管執(zhí)法人員很難依據(jù)有效、準(zhǔn)確的行政法律法規(guī)對(duì)違法人的具體的違法行為做出嚴(yán)格的行政處罰。目前城管行政執(zhí)法的依據(jù)僅是《行政處罰法》中相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定和散見(jiàn)于各部門(mén)的法律規(guī)范以及參照國(guó)務(wù)院頒布的相關(guān)部門(mén)規(guī)章，還有各地方政府根據(jù)立法權(quán)限和當(dāng)?shù)氐囊话氵`法情節(jié)而制定的一些地方性的城市市容市貌管理?xiàng)l例。由于城管行政執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不高，城管執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中處于一種難堪的窘境：他們不僅面臨著城市管理執(zhí)法相對(duì)人的質(zhì)疑，而且在與其他行政部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法過(guò)程中也處于“弱勢(shì)地位”。

（二）城管行政執(zhí)法程序不規(guī)范，落實(shí)不到位

打造整潔有序的城市環(huán)境，是城管執(zhí)法的初衷和目的，而公正、公平、公開(kāi)的執(zhí)法機(jī)制流程，則是保證公平正義的必要措施。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城管執(zhí)法一直處于相對(duì)粗獷和無(wú)序的狀態(tài)，懲罰規(guī)則、流程不健全、不完全，執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)著裝不整，不按要求佩戴執(zhí)法記錄儀、亮明執(zhí)法證件，暫扣相關(guān)車(chē)輛物品時(shí)手續(xù)不完善，行政處罰時(shí)不開(kāi)票，沒(méi)有依法告知當(dāng)事人個(gè)人申訴等維權(quán)事項(xiàng)和后續(xù)復(fù)議訴訟等救濟(jì)事項(xiàng)等等。同時(shí)，城管執(zhí)法還存在一線(xiàn)執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過(guò)大，執(zhí)法方式方法偏激、人性化不足，缺少理解和溫度。這不僅導(dǎo)致很多違法行政法律法規(guī)行為的出現(xiàn)，違背依法治國(guó)的基本要求，容易導(dǎo)致被處罰人的正當(dāng)權(quán)益受到侵犯，也容易出現(xiàn)重案輕判、該罰不罰等嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。而且與占道小商小販之間矛盾沖突十分激烈，造成了惡劣的社會(huì)影響，降低了政府的公信力。

（三）城管行政執(zhí)法方式單一

執(zhí)法方式過(guò)于簡(jiǎn)單，面對(duì)流動(dòng)商販以驅(qū)趕為主，情節(jié)嚴(yán)重地做出罰款的行政處罰。行政處罰不是行政執(zhí)法的最終目的，如何避免違法行為的發(fā)生才是其真正目的。在執(zhí)法巡視檢查中，占道經(jīng)營(yíng)商販往往與執(zhí)法人員搞變相“游擊戰(zhàn)”，執(zhí)法人員為了市容市貌的整潔，采取了取締商販的措施，但由于法律法規(guī)授權(quán)和身份限制，而缺乏必要強(qiáng)制執(zhí)行手段和措施。

二、我國(guó)城管行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題

由于歷史的原因，媒體輿論往往側(cè)重于城管執(zhí)法問(wèn)題表面現(xiàn)象，究其背后的導(dǎo)致問(wèn)題的原因卻鮮有討論，不當(dāng)?shù)某枪苄姓?zhí)法行為往往是由多方面的原因造成。

(一）城市管理理念偏差

由于管理理念和上級(jí)要求的不同，目前部分城市政府部門(mén)，對(duì)城市管理工作的角度和看法都有所區(qū)別，比如有的領(lǐng)導(dǎo)過(guò)度追求城市街道環(huán)境和社區(qū)環(huán)境的整潔有序，實(shí)行一刀切的簡(jiǎn)單粗暴的方式方法，對(duì)于便民市場(chǎng)和便面早餐店等也持否定態(tài)度。這樣一方面給群眾日常生活帶來(lái)諸多不便，也未能實(shí)現(xiàn)對(duì)于小商小販的有效安置，容易導(dǎo)致矛盾沖突。一些城市領(lǐng)導(dǎo)為了爭(zhēng)創(chuàng)所謂的新型文明衛(wèi)生城建設(shè)稱(chēng)號(hào)，采取過(guò)于強(qiáng)硬措施，比如強(qiáng)行脫離、頂格處罰等措施等。當(dāng)前許多城市發(fā)展理念與城市管理思維，嚴(yán)重脫離了本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，無(wú)視公眾的基本生活需要，偏離了民本思想的群眾路線(xiàn)。

（二）相關(guān)城市管理法律法規(guī)不完善

由于城管執(zhí)法涉及事項(xiàng)多、范圍面廣，管理部門(mén)多，包含城管、住建、規(guī)劃、環(huán)衛(wèi)、市政、園林等多個(gè)當(dāng)面，各種現(xiàn)行的行政法規(guī)和行政條例僅涉及一部分內(nèi)容，因此暫時(shí)還沒(méi)有形成全國(guó)層面的城管法律。居于全國(guó)層面的法律只有一部《行政處罰法》包含相關(guān)內(nèi)容，但由于站位較高，缺乏更加具體明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。而各地在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域，更多地都是根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r出臺(tái)《市容管理工作條例》進(jìn)行執(zhí)行，地區(qū)差別較大，相關(guān)城市管理法律法規(guī)不系統(tǒng)，不完善。

（三）執(zhí)法相對(duì)人自身困難與法律意識(shí)淡薄

城管執(zhí)法工作的相對(duì)人，大多都是占道經(jīng)營(yíng)的小商小販以及沿街小的商鋪經(jīng)營(yíng)者，絕大部分是下崗職工、周邊地區(qū)農(nóng)民或其他社會(huì)弱勢(shì)群體。整體上來(lái)說(shuō)，普遍缺乏社會(huì)保障，缺乏法律意識(shí)，法律觀念淡薄，他們一般認(rèn)識(shí)不到自己違法行為的嚴(yán)重性，以為自己沒(méi)有違法。些弱勢(shì)群體為了生計(jì)，才做無(wú)證流動(dòng)商販。因此，一旦沒(méi)收經(jīng)營(yíng)工具或依法強(qiáng)行取締，就意味著失去了基本生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源，相對(duì)人抵觸情緒必然十分激烈，再加上執(zhí)法方式的簡(jiǎn)單粗暴，極易產(chǎn)生暴力抗法和沖突行為，這一點(diǎn)在過(guò)往實(shí)踐中已收受多次教訓(xùn)。

三、城管行政執(zhí)法優(yōu)化途徑

通過(guò)分析城管行政執(zhí)法問(wèn)題的原因，我們更應(yīng)該尋找相應(yīng)的對(duì)策去解決在實(shí)際城管執(zhí)法中遇到或產(chǎn)生的問(wèn)題。

（一）加快城管立法工作，確保城管執(zhí)法有法可依

建議全國(guó)人大統(tǒng)籌全國(guó)情況，盡快制定并出臺(tái)一部全國(guó)性城市管理指導(dǎo)意見(jiàn)或辦法，為全國(guó)城市管理執(zhí)法工作定好基調(diào)。建議該意見(jiàn)或辦法中，要進(jìn)一步明確城管執(zhí)法的原則、執(zhí)法主體、法律責(zé)任、執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容，確保有法可依。另外，各地也要通過(guò)立法授權(quán)方式，明確各地、各級(jí)別城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限與監(jiān)督管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，有效減少因職責(zé)不清、九龍治水或推諉扯皮現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)全國(guó)城市管理工作步伐統(tǒng)一，各地實(shí)施有章可循。

（二）完善城管行政執(zhí)法程序

進(jìn)一步完善城管執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法流程，是推進(jìn)城管執(zhí)法更加公平、公正、陽(yáng)光、透明的保障。一是嚴(yán)格限制自由裁量權(quán)使用。要通過(guò)立法方面調(diào)整，明確處罰范圍和金額，細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上減少自由裁量的使用。同時(shí)，要進(jìn)一步健全行政執(zhí)法三項(xiàng)制度，完善全過(guò)程紀(jì)律、法制審核等制度，提高執(zhí)法的效率和準(zhǔn)確性、公正性。要進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法程序，保障相對(duì)人合法權(quán)益，強(qiáng)化亮證執(zhí)法、權(quán)益告知、案件告知、適用法律條文等告知事項(xiàng)，講明處罰原因、金額、復(fù)議時(shí)間和機(jī)關(guān)、訴訟等救濟(jì)方式，保障行政相對(duì)人的參與權(quán)和知情權(quán)。二是進(jìn)一步完善罰沒(méi)收入制度，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線(xiàn)管理制度，嚴(yán)禁罰沒(méi)收入同部門(mén)利益直接或者變相掛鉤。要明確聽(tīng)證、集體討論決定的適用條件。結(jié)合實(shí)際，明確需要集體討論決定的行政處罰事項(xiàng)，依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體討論決定的。必須集體討論決定，并建立討論記錄制度，做到有據(jù)可查。依法應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證的，必須組織聽(tīng)證，并根據(jù)聽(tīng)證筆錄做出處罰決定。三是，執(zhí)法法制機(jī)構(gòu)要積極履行職責(zé)，嚴(yán)格把關(guān)，做好重大行政執(zhí)法決定法制核審制度的貫徹實(shí)施工作。重點(diǎn)圍繞主體是否合法、事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否正當(dāng)、使用法律是否準(zhǔn)確、處罰幅度是否適當(dāng)?shù)冗M(jìn)行審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。

（三）優(yōu)化城管行政執(zhí)法手段

長(zhǎng)期以來(lái)，由于“處罰為主、以罰代管”的管制思維，導(dǎo)致城管部門(mén)習(xí)慣采用運(yùn)動(dòng)式、整風(fēng)式、命令式的管理手段，“日常工作突擊做，突擊工作經(jīng)常做”，對(duì)社區(qū)小商販的管制措施過(guò)于嚴(yán)厲，執(zhí)法手段機(jī)械化，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，甚至出現(xiàn)個(gè)別城管執(zhí)法人員以權(quán)謀私、“以罰沒(méi)養(yǎng)執(zhí)法”的現(xiàn)象，不僅激化了執(zhí)法者與小商販之間的矛盾，也對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生消極影響。為克服這一弊端，城管部門(mén)應(yīng)以推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，牢固樹(shù)立以人為本的執(zhí)法理念，奉行“寬嚴(yán)相濟(jì)”執(zhí)法思路。踐行721工作法，展現(xiàn)城管執(zhí)法的人性與溫度。通過(guò)剛性執(zhí)法手段嚴(yán)格執(zhí)法，打擊懲處違法行為，捍衛(wèi)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)；通過(guò)柔性的管理手段，對(duì)執(zhí)法相對(duì)人進(jìn)行引導(dǎo)和教化，從而達(dá)到執(zhí)法效果。在服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下，可以進(jìn)行諸如“說(shuō)理性執(zhí)法”“微笑執(zhí)法”“女子執(zhí)法”等柔性執(zhí)法管理方式對(duì)小商販進(jìn)行耐心細(xì)致的勸導(dǎo)，使其停止違法行為。通過(guò)優(yōu)化城管執(zhí)法手段、健全城管工作機(jī)制，不僅有利于緩解城管部門(mén)與小商販群體的關(guān)系，還有利于提高執(zhí)法效率，促進(jìn)公平、公正、公開(kāi)執(zhí)法，不斷增強(qiáng)城市治理能力，提升政府公信力。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，城市的和諧發(fā)展在于城市的有效管理，為了打造和諧的城管執(zhí)法環(huán)境，樹(shù)立城管執(zhí)法人員在公眾面前良好的執(zhí)法形象，化解因城管執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為引起的沖突而造成的社會(huì)矛盾，必須完善城市管理法律保障，深化城市管理體制改革，規(guī)范執(zhí)法程序，優(yōu)化執(zhí)法手段，健全執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，才能真正做到公正文明執(zhí)法，提升行政執(zhí)法公信力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。