軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀及優(yōu)化措施分析

中國電子科技集團(tuán)公司第二十七研究所 楚燕，張平

一、軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀

軍工科研項(xiàng)目具有專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜、人力資源消耗大、軍事要求高、經(jīng)濟(jì)資源消耗大等特點(diǎn)。隨著國防科技工業(yè)的市場化水平越來越高，軍工科研院所逐漸進(jìn)入市場競爭范疇，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化使得軍工科研院所對加強(qiáng)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、提高經(jīng)費(fèi)效能、降低成本以提高競爭力提出了更為迫切的需求。長久以來運(yùn)用的事后成本核算管理模式已很難適應(yīng)目前軍工科研院所對科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理要求，突出表現(xiàn)出以下的問題：

（一）管理理念落后，缺乏預(yù)算管理意識(shí)

當(dāng)前，盡管國防科技工業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，但多數(shù)軍工科研院所的發(fā)展目標(biāo)仍是以研發(fā)項(xiàng)目為中心，而非經(jīng)濟(jì)效益為中心，這種導(dǎo)向直接導(dǎo)致了軍工科研院所各級人員市場意識(shí)不強(qiáng)，重項(xiàng)目輕成本，預(yù)算管理意識(shí)淡薄。目前的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理普遍采取專項(xiàng)管控的方式，管理經(jīng)費(fèi)的主體是科研人員，科研人員在項(xiàng)目管理過程中主要關(guān)注技術(shù)研發(fā)和科技創(chuàng)新，對于經(jīng)費(fèi)的管理理念多停留在事后成本核算方面，未建立預(yù)算管理、成本計(jì)劃、成本管控的管理思路和概念，導(dǎo)致研發(fā)過程出現(xiàn)浪費(fèi)及重復(fù)投入等情況，從而出現(xiàn)成本費(fèi)用失控。

（二）項(xiàng)目成本測算不全面

目前多數(shù)軍工科研院所在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用和管理過程中，科研人員與財(cái)務(wù)人員缺乏必要的交流溝通，財(cái)務(wù)部門未對經(jīng)費(fèi)的使用內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)有效的宣貫，導(dǎo)致科研人員在經(jīng)費(fèi)管理方面存在理解偏差。由于科研經(jīng)費(fèi)管理的主要參與者多為科研人員，無論是前期項(xiàng)目爭取所作的經(jīng)費(fèi)論證，還是后期承擔(dān)科研任務(wù)時(shí)編制的項(xiàng)目預(yù)算，往往因?yàn)槿狈挝回?cái)務(wù)知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，在進(jìn)行成本測算時(shí)，僅局限于項(xiàng)目研制過程中所需的材料費(fèi)、專用費(fèi)、外協(xié)費(fèi)、事務(wù)費(fèi)和工資勞務(wù)費(fèi)等直接費(fèi)用，在項(xiàng)目實(shí)施過程中所發(fā)生的燃動(dòng)、折舊以及水電氣暖等間接費(fèi)用往往會(huì)被忽略，但該部分費(fèi)用是項(xiàng)目成本支出的必要組成，因此導(dǎo)致測算與后續(xù)實(shí)際發(fā)生成本存在較大差異。

（三）未形成完善的預(yù)算管理機(jī)制

很多軍工科研院所在管理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上不能以系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的立場開展工作，缺乏全面預(yù)算管理的理念和機(jī)制。目前軍工科研院所普遍存在科研運(yùn)行業(yè)務(wù)部門、管理部門和財(cái)務(wù)部門管理協(xié)同性缺乏的現(xiàn)象，科研運(yùn)行業(yè)務(wù)部門及管理部門在進(jìn)行項(xiàng)目爭取之初，經(jīng)費(fèi)申請概算時(shí)缺乏專業(yè)的財(cái)務(wù)指導(dǎo)和策劃，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際需求存在差異，項(xiàng)目批復(fù)文件或合同中關(guān)于經(jīng)費(fèi)支出的要求在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行中很難得到有效執(zhí)行。在科研項(xiàng)目的管理中，重科研申報(bào)立項(xiàng)、重驗(yàn)收，輕過程實(shí)施、忽略經(jīng)費(fèi)管理，立項(xiàng)之后缺乏對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的跟蹤管理和約束機(jī)制，即使是在項(xiàng)目運(yùn)行中對于經(jīng)費(fèi)和成本管理有所關(guān)注，也僅僅是考慮成本控制，而非從源頭建立系統(tǒng)和全流程的監(jiān)控與預(yù)警，無法兼顧經(jīng)費(fèi)的合理支出和項(xiàng)目的有效實(shí)施，不能形成良性的預(yù)算管理循環(huán)，從而難以保障項(xiàng)目通過經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收和審價(jià)審計(jì)，合理實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

（四）缺乏有效的監(jiān)管和考核機(jī)制

從目前經(jīng)費(fèi)撥付和使用要求的角度看，軍工科研經(jīng)費(fèi)管理有著相對完善的制衡機(jī)制和約束考核制度，嚴(yán)格的項(xiàng)目審計(jì)和審價(jià)制度對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管起到了一定的促進(jìn)作用，但從項(xiàng)目的運(yùn)行主體，也就是承制項(xiàng)目的軍工科研院所來看，監(jiān)管機(jī)制相對就弱化得多，對于科研經(jīng)費(fèi)的支出和管理以完成事后審計(jì)和經(jīng)費(fèi)驗(yàn)收為目的，普遍缺乏系統(tǒng)的過程監(jiān)管與制衡。由于科研項(xiàng)目具有不確定性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，在制定考核標(biāo)準(zhǔn)和要求時(shí)有一定的難度，導(dǎo)致多數(shù)軍工科研院所尚未建立完善的科研項(xiàng)目管理考核機(jī)制，對科研項(xiàng)目的評價(jià)重進(jìn)度、重交付、重成果而輕效益，整體考核體系滯后于市場化的規(guī)范和要求，考核不系統(tǒng)、評價(jià)不科學(xué)，同時(shí)還存在著考核機(jī)制執(zhí)行不充分的情況，難以使科研經(jīng)費(fèi)發(fā)揮出真正的價(jià)值和功能，達(dá)不到提升軍工科研院所研制能力和整體競爭力的作用。

二、軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理優(yōu)化措施分析

（一）轉(zhuǎn)變經(jīng)費(fèi)管理理念

要提升科研經(jīng)費(fèi)使用的科學(xué)性，最大化地發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的科研、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的目的，就必須建立全面預(yù)算管理理念，將預(yù)算管理作為落實(shí)發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)籌調(diào)配資源的重要手段和解決資源投入的關(guān)鍵途徑。必須全員、全層級轉(zhuǎn)變觀念，項(xiàng)目管理全流程上的每個(gè)節(jié)點(diǎn)都是預(yù)算目標(biāo)的參與者；變被動(dòng)要求為主動(dòng)需求，依據(jù)需要完成的業(yè)務(wù)目標(biāo)，申請和測算相應(yīng)的資源投入，認(rèn)同編制預(yù)算是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ)；財(cái)務(wù)部門與科研管理部門及經(jīng)費(fèi)使用部門之間共同協(xié)作平衡，將預(yù)算作為統(tǒng)籌資源配置的平臺(tái)，相信執(zhí)行預(yù)算是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑；項(xiàng)目預(yù)算制定之后，參與項(xiàng)目的全員，包括研發(fā)人員、管理人員、采購及協(xié)作人員，都要樹立成本意識(shí)，切實(shí)將預(yù)算作為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理和控制的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）制定統(tǒng)一科學(xué)的成本測算方法

在軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理過程中，為避免受到各種不良因素的影響，造成實(shí)際支出與成本測算存在較大偏差，建立一套系統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)測算規(guī)范尤為重要。軍工科研院所要依據(jù)國家對于軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)政策和文件要求，結(jié)合單位的實(shí)際情況，對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出成本測算進(jìn)行系統(tǒng)管理。科研人員在進(jìn)行經(jīng)費(fèi)成本測算時(shí)必須立足于項(xiàng)目實(shí)際情況，根據(jù)國家制定的項(xiàng)目管理與核算方法，符合軍工科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出核算內(nèi)容，遵循單位內(nèi)部的成本測算規(guī)范，不能生搬硬套，要真正做到切合項(xiàng)目實(shí)際支出的測算?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理者要注重成本測算的重要性，做到全員具備一定的成本和經(jīng)費(fèi)支出相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)，明確成本測算的目標(biāo)，進(jìn)而提升成本測算的準(zhǔn)確性、合理性。加大對科研人員有關(guān)成本和經(jīng)費(fèi)相應(yīng)知識(shí)的培訓(xùn)力度，提高科研人員的整體素質(zhì)和成本測算能力，讓成本測算工作得到有效實(shí)施。通過加強(qiáng)各部門之間人員的交流溝通，及時(shí)找出成本測算中存在的問題并加以改善，從而為科學(xué)編制預(yù)算提供有效的數(shù)據(jù)支撐。

（三）建立協(xié)調(diào)和全面的預(yù)算管理機(jī)制

1.構(gòu)建多部門協(xié)同的預(yù)算編制體系

預(yù)算是經(jīng)費(fèi)管理的基礎(chǔ)和源頭，從入口抓起，真正做到對科研經(jīng)費(fèi)的籌措和規(guī)劃，才能提升科研經(jīng)費(fèi)的合理性和可執(zhí)行性，有利于科研經(jīng)費(fèi)的使用和實(shí)施。在科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制過程中，必須建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門、科研管理部門和經(jīng)費(fèi)使用部門之間的溝通，以發(fā)揮其各自的特長。財(cái)務(wù)部門從科研經(jīng)費(fèi)撥付和使用、審價(jià)和審計(jì)的相關(guān)政策與具體制度角度出發(fā)，對預(yù)算中項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性以及單位基本費(fèi)用分?jǐn)偟确矫娴暮侠硇蕴岢錾陥?bào)和編制的建議；科研管理部門從宏觀上把握資金到位和進(jìn)度計(jì)劃的合理性與可實(shí)現(xiàn)性；經(jīng)費(fèi)使用部門依據(jù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的具體使用內(nèi)容和時(shí)間規(guī)劃承擔(dān)預(yù)算編制的核心工作。只有建立以上三方通力配合的協(xié)同機(jī)制，才能在編制過程中做到優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障重點(diǎn)支出，提高經(jīng)費(fèi)使用效率，制訂出合理可執(zhí)行的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案，從根本上減小項(xiàng)目預(yù)決算差異，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期效益打好基礎(chǔ)。

2.形成預(yù)算全流程跟蹤的管控體系

經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)鍵內(nèi)容在于預(yù)算的執(zhí)行，制定預(yù)算執(zhí)行相關(guān)的管理制度，明確管理流程，強(qiáng)調(diào)過程控制，做到經(jīng)費(fèi)使用全過程跟蹤，預(yù)算執(zhí)行全流程管控，形成項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制，及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)，才能切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量和效益。同時(shí)要堅(jiān)持全面管控的原則，不僅做到全過程管控，更要做到全員管控、人人有責(zé)，將預(yù)算管理滲透到項(xiàng)目運(yùn)行的方方面面，才是真正意義上的項(xiàng)目預(yù)算管理。財(cái)務(wù)部門應(yīng)定期反饋項(xiàng)目的成本支出情況，核算各項(xiàng)基本分?jǐn)傎M(fèi)用，以便于實(shí)時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；科研管理部門結(jié)合項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)度，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行比對，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后的項(xiàng)目提出預(yù)警并分析原因，督促其及時(shí)整改；經(jīng)費(fèi)使用部門要嚴(yán)格遵照預(yù)算的內(nèi)容、開支范圍使用資金，確保經(jīng)費(fèi)使用與預(yù)算的一致性。在預(yù)算執(zhí)行的過程中從各個(gè)環(huán)節(jié)入手，充分考慮科研經(jīng)費(fèi)使用的特殊性，建立預(yù)算執(zhí)行管控體系，做到對科研經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)化地跟蹤，體現(xiàn)預(yù)算對整個(gè)科研經(jīng)費(fèi)開支的過程和環(huán)節(jié)的調(diào)控功能。

（四）構(gòu)建完善的監(jiān)督和考核體系

預(yù)算管理能否實(shí)現(xiàn)其功能，取決于預(yù)算執(zhí)行的水平，確保預(yù)算執(zhí)行率就必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。財(cái)務(wù)部門和科研管理部門要承擔(dān)好成本支出的審核角色，做到無預(yù)算不支出、不審批，杜絕任何預(yù)算外支出和違規(guī)事項(xiàng)，才能避免預(yù)算變成空中樓閣。同時(shí)在經(jīng)費(fèi)使用過程中，科研單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察部門的介入是預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督保障，從審計(jì)角度出發(fā)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的偏差和問題，有助于避免經(jīng)費(fèi)支出的無序性和有可能出現(xiàn)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)。

績效考核是提高科研經(jīng)費(fèi)管理水平和預(yù)算執(zhí)行率的有效措施和內(nèi)在動(dòng)力，建立科學(xué)、合理、有效的考核制度才能激發(fā)全員參與項(xiàng)目價(jià)值創(chuàng)造的積極性。想要起到正向激勵(lì)作用，就必須建立多元化的績效考核體系，全面覆蓋科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施（預(yù)算執(zhí)行）、項(xiàng)目決算等各個(gè)階段，在關(guān)注科研成果的同時(shí)，將經(jīng)費(fèi)使用管理水平納入考核范疇，避免預(yù)算管理與績效評價(jià)相脫節(jié)，充分發(fā)揮預(yù)算對項(xiàng)目運(yùn)行的導(dǎo)向作用，提升科研項(xiàng)目實(shí)施過程中經(jīng)費(fèi)支出的可約束和可修正的能力，建立管理責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制，以科學(xué)、系統(tǒng)、可執(zhí)行的辦法和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對科研經(jīng)費(fèi)績效的全過程考核和系統(tǒng)評價(jià)，促使科研經(jīng)費(fèi)得到合理、有效的使用，完成預(yù)算的閉環(huán)管理。同時(shí)，對于預(yù)算管理的過程控制與考核評價(jià)應(yīng)當(dāng)以既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和投入產(chǎn)出比作為考量標(biāo)準(zhǔn)，不能陷入只強(qiáng)調(diào)成本節(jié)約的誤區(qū)，而是要注重經(jīng)費(fèi)支出的合理性，注重預(yù)算目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、資金資源的利用效率是否最大化。從軍工科研單位的長遠(yuǎn)發(fā)展角度來看，涵蓋全流程經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)的全面考核體系將會(huì)是支持科研人員全面發(fā)展、持續(xù)成才的基礎(chǔ)支持體系。

（五）提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的信息化水平

目前多數(shù)軍工科研單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的手段落后，財(cái)務(wù)軟件只包含財(cái)務(wù)報(bào)銷和財(cái)務(wù)核算信息，項(xiàng)目運(yùn)行管理類軟件只關(guān)注合同管理和項(xiàng)目進(jìn)度，物資采購類軟件僅用于原材料等成品的采購審批與執(zhí)行，各系統(tǒng)之間運(yùn)行獨(dú)立，導(dǎo)致各個(gè)歸口管理部門之間信息不對稱，不能做到對于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的實(shí)時(shí)監(jiān)督與預(yù)警，以及對預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)時(shí)反饋與管控，工作效率低下。應(yīng)當(dāng)建立起包含項(xiàng)目運(yùn)行重點(diǎn)要素的全面項(xiàng)目管理信息平臺(tái)，整合項(xiàng)目運(yùn)行所涉及的全流程和多部門的業(yè)務(wù)審批流程和數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息和數(shù)據(jù)共享，各部門相互牽引、環(huán)環(huán)相扣、彼此監(jiān)督，提高工作效率，確保預(yù)算有效執(zhí)行。

三、結(jié)語

提高軍工科研經(jīng)費(fèi)的管理水平必須站在戰(zhàn)略高度，樹立市場和競爭意識(shí)，充分考慮全流程和多部門之間的協(xié)調(diào)與平衡，從軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的獨(dú)特性和復(fù)雜性出發(fā)，建立覆蓋從項(xiàng)目的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督到?jīng)Q算評價(jià)多個(gè)環(huán)節(jié)，歸口部門、參與人員、技術(shù)手段多個(gè)方位的系統(tǒng)性管理機(jī)制，以科學(xué)和專業(yè)化的管理與調(diào)控來提升科研經(jīng)費(fèi)使用的效率和效能，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的最大化。