談?wù)憬?、湖南特色鄉(xiāng)村建設(shè)情況及其對廣州市花都區(qū)的啟示

廣州市花都區(qū)規(guī)劃編制研究信息中心 范秋穎

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是解決人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的必然要求，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。為學(xué)習(xí)國內(nèi)其他地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)先進經(jīng)驗，筆者有幸參與了對杭州市富陽區(qū)場口鎮(zhèn)東梓關(guān)村、桐廬健康頤養(yǎng)小鎮(zhèn)；湖州市安吉縣山川鄉(xiāng)船村、高家堂村、余村；湖南長沙縣潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)等6個特色鄉(xiāng)村建設(shè)考察點的調(diào)研學(xué)習(xí)，考察感悟如下:

一、考察對象及特點

（一）杭州富陽東梓關(guān)村

東梓關(guān)村是杭州市重點歷史文化名村，浙江省“千年古村”，利用國家治水工程建設(shè)引發(fā)征拆契機，場口鎮(zhèn)政府作為開發(fā)主體，在現(xiàn)狀村南側(cè)選址一片農(nóng)田集中建設(shè)村民住宅，集中解決村民重建老宅、但用地指標(biāo)不足問題。

特色之處：該村充分結(jié)合農(nóng)民生產(chǎn)、生活特點，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)了集中式、生態(tài)化污水處理設(shè)施，避免了占用建設(shè)用地；利用精細化的空間設(shè)計手法重塑了交通、社交、民俗及農(nóng)耕場景，營造農(nóng)村特色景觀；通過精心設(shè)計農(nóng)民回遷房，建設(shè)村史文化館，保留了歷史建筑符號、延續(xù)和傳承了本村歷史文化。目前，該村已成為旅游觀光熱點，衍生了民宿、餐飲等產(chǎn)業(yè)，一定程度帶動了村經(jīng)濟發(fā)展。

不足之處：新舊村建筑風(fēng)貌處理不夠協(xié)調(diào)；旅游觀光配套設(shè)施不足，村內(nèi)商業(yè)業(yè)態(tài)多為零散便利店、小餐館。

（二）安吉縣山川鄉(xiāng)船村

船村地處湖州市安吉縣山川鄉(xiāng)，是一個典型的山區(qū)村莊，距離杭州市區(qū)車程約60分鐘。

特色之處：該村鄉(xiāng)村振興尚處于起步階段，目前，主要由開發(fā)商主導(dǎo)建設(shè)度假別墅，利用留住“鄉(xiāng)愁”理念，將原廢舊工業(yè)廠房改造為鄉(xiāng)村記憶館，同時，配套發(fā)展集農(nóng)業(yè)體驗、親子游樂于一體的鄉(xiāng)村旅游項目，以吸引購買者和游客。開發(fā)商只負責(zé)搭建一個平臺，為村民生產(chǎn)的特色農(nóng)產(chǎn)品提供外銷渠道，雇傭部分村民參與農(nóng)業(yè)種植，拓展了村民經(jīng)濟收入渠道。

不足之處：農(nóng)民參與度較低，尚未深度挖掘本村特色，將全村統(tǒng)籌起來。

（三）安吉縣山川鄉(xiāng)高家堂村

高家堂村被綠水青山環(huán)繞，擁有天然的生態(tài)景觀資源，被譽為“浙北最美麗的村莊”，總?cè)丝诩s853人，距離安吉縣城2.3公里，距離杭州市車程約60分鐘。

特色之處：該村充分挖掘山水文化，發(fā)展生態(tài)旅游觀光業(yè)，由村集體負責(zé)統(tǒng)籌謀劃，實施村莊經(jīng)營，主要有以下特點：縣政府統(tǒng)籌，明確招商門檻，一切破壞生態(tài)環(huán)境的項目均不得入駐該村，全村無工業(yè)。產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，鏈條較完整，村集體通過招商引資導(dǎo)入旅游項目（漂流、滑雪場），為本地村民提供了就業(yè)崗位，收取了一定比例物業(yè)管理費；村民自主建設(shè)精品民宿（舍里民宿）、配套各類商業(yè)設(shè)施，吸引游客到此體驗消費。村莊治理精細化，基本實現(xiàn)村民自治。村內(nèi)兼有阿科蔓污水處理池和濕地污水處理池，對全村農(nóng)戶的生活污水進行集中處理；有集中的保潔團隊，垃圾實現(xiàn)分類處理，能持續(xù)保持村容村貌干凈整潔；有精細化設(shè)計的公共廁所、文化禮堂；有豐富多彩的群眾性文化娛樂活動。政府管控嚴厲，村規(guī)民約落實到位，全村無一例違法建設(shè)，建筑風(fēng)格統(tǒng)一和諧。

不足之處：該村發(fā)展受到地勢以及用地規(guī)模影響，后續(xù)用地拓展空間十分有限；特色農(nóng)產(chǎn)品挖潛不足，尚未充分利用當(dāng)?shù)厥a(chǎn)的竹子進行深加工。

（四）安吉縣山川鄉(xiāng)余村

余村地處湖州市安吉縣山川鄉(xiāng)，是“兩山”發(fā)源之地，距離杭州市車程約90分鐘。

特色之處：余村通過關(guān)閉原水泥廠、礦山等污染企業(yè)，保護了生態(tài)資源，踐行了“綠水青山，就是金山銀山”發(fā)展理念。村集體通過統(tǒng)一征收農(nóng)業(yè)用地，引入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)管理團隊，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，按比例補償農(nóng)民水稻，部分村民發(fā)展民宿。村民自治成效突出，村容村貌干凈整潔，村民居住環(huán)境得到了有效改善。

不足之處：未形成可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，村民收入未得到充分保障。

（五）桐廬健康頤養(yǎng)小鎮(zhèn)

桐廬健康小鎮(zhèn)位于杭州市桐廬縣，用地面積約2.6平方公里，三面環(huán)山，一面臨江，與桐廬縣無縫對接，主要依托優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，打造以健康服務(wù)業(yè)為核心，以健康養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)、健康旅游產(chǎn)業(yè)等為載體的，宜居宜游的服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。

特色之處：該特色小鎮(zhèn)運營公司通過公開拍賣取得商業(yè)用地，部分用地開發(fā)建設(shè)為聯(lián)排別墅，按照40年產(chǎn)權(quán)對外出售，集聚人氣。

不足之處：產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢尚未體現(xiàn)。

（六）潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)

該小鎮(zhèn)位于湖南長沙縣果園鎮(zhèn)的潯龍河村(原雙河村)，屬于都市近郊型特色小鎮(zhèn)，距離長沙市約30-60分鐘，約有605戶，1839人。

特色之處：潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)由生態(tài)農(nóng)莊、生態(tài)社區(qū)逐漸演變?yōu)樘厣℃?zhèn)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興進行了深度融合，其特點在于政府高度重視，由政府、企業(yè)、村集體三方形成合力共同推進小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，以共同治理為基礎(chǔ)，在體制機制、土地運營、社會治理方面頗具特色。

權(quán)責(zé)明晰：政府負責(zé)所有公共配套設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，編制“多規(guī)”，建設(shè)村民安置區(qū)；企業(yè)負責(zé)搭建平臺，宣傳策劃，導(dǎo)入社會資本，發(fā)展產(chǎn)業(yè)；村集體負責(zé)村級土地整理流轉(zhuǎn)、村民搬遷安置、村容村貌整治工作。

“多規(guī)合一”：產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)，明確發(fā)展方向；精準(zhǔn)編制土地規(guī)劃，合理安排用地規(guī)模；編制土地建設(shè)、運營規(guī)劃，明確國有土地、集體土地及補償分配方式，充分保障村民收益；配套鄉(xiāng)村治理規(guī)劃，明確村民享有的權(quán)利和責(zé)任，引導(dǎo)村民自治，有高瞻遠矚的頂層設(shè)計，還有保障落地實施的路徑和方法，保障“一張藍圖干到底”。

創(chuàng)新治理：設(shè)立村企黨建共建小組，搭建村民和企業(yè)之間的溝通和協(xié)調(diào)橋梁，提高村民參與積極性，減少村企矛盾，實現(xiàn)共同治理。

不足之處：開發(fā)建設(shè)過程中部分項目突破紅線，涉及違法建設(shè)，需要政策大力支持。土地定向出讓單一民營企業(yè)，對企業(yè)的運營管理要求高。

通過實地考察以上6個美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)，關(guān)于特色小鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村振興發(fā)展大致可歸納為以下幾點：

（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實現(xiàn)永續(xù)振興的關(guān)鍵。無論是歷史傳統(tǒng)觀光型村落（富陽東梓關(guān)村）、還是生態(tài)休閑體驗型村落（高家堂、余村、船村），抑或是特色小鎮(zhèn)，都需要有產(chǎn)業(yè)作為支撐，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（2）政府、企業(yè)、村集體、村民四者共謀、共治、共享是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本保障。政府掌握著土地、財政、制度等諸多資源，是主導(dǎo)者和監(jiān)管者；企業(yè)（開發(fā)商、投資者）是將圖紙變?yōu)閷嶓w的主要行動者，大多是具有創(chuàng)新精神的實踐者；村集體承擔(dān)著搭建多元主體（村民與政府、村民與企業(yè)、企業(yè)與政府）的溝通渠道，推動多元主體達成共識；村民個人是鄉(xiāng)村治理的參與者，也是利益分配的享有者。四者在共識驅(qū)動下的合作，是實現(xiàn)振興的重要基礎(chǔ)。

（3）做“有用的規(guī)劃”是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效路徑。政府的引導(dǎo)、企業(yè)的參與、村民的支持，都需要圍繞既定的目標(biāo)，才能形成合力，鄉(xiāng)村振興需要基于區(qū)位、自然資源稟賦、土地資源等要素進行高瞻遠矚的統(tǒng)籌謀劃，明確產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展方向，也需要從土地規(guī)劃建設(shè)、土地運營、招商政策、利益分配制度、治理模式等方面制定可操作的實施路徑，做到一以貫之。

（4）精細化治理是提升品質(zhì)的重要保障。無論是城市里干凈整潔、綠意盎然的道路，還是美麗鄉(xiāng)村集中統(tǒng)一的污水處理設(shè)施；抑或是精心設(shè)計的公共廁所、風(fēng)貌和諧的村民住宅，都體現(xiàn)了生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明的美好生活環(huán)境，這背后有政府的嚴厲管控制度（如聯(lián)合公安開展違法建設(shè)懲處），也有村規(guī)民約對村民意識的引導(dǎo)和約束，兩者相輔相成，實現(xiàn)共同治理。

二、對花都的啟示

花都區(qū)是廣州副中心、后花園，著力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全力以赴激發(fā)農(nóng)村最大潛力，推進都市農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，努力打造廣州實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略先行區(qū)和示范區(qū)，對廣州市推進國際大都市建設(shè)和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。

花都區(qū)面積約969平方公里，鄉(xiāng)村地區(qū)村莊的城鄉(xiāng)結(jié)合特色鮮明，鄉(xiāng)村發(fā)展尤為具有代表性?；ǘ紖^(qū)共有188條村，分為了城中村、近郊村、遠郊村三種類型，歷經(jīng)幾十年飛越式發(fā)展，花都的城鄉(xiāng)邊界逐漸模糊，呈現(xiàn)出城中有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)中有城的廣東特色，無論是城市建設(shè)、特色小鎮(zhèn)，還是鄉(xiāng)村振興，都與村莊整治息息相關(guān)?，F(xiàn)針對花都區(qū)實際情況，結(jié)合考察感悟，提出如下建議：

（1）認清花都的短板和不足。花都是廣州北部門戶，區(qū)位優(yōu)勢明顯；有山有水，生態(tài)本底好；有白云國際機場、廣州北站形成的空鐵樞紐，有地鐵、高速鐵路、高快速路，可快速連接廣州中心城區(qū)及珠三角其他城市，交通條件優(yōu)良，但花都城鄉(xiāng)建設(shè)水平卻滯后于廣州中心城區(qū)、甚至增城等地區(qū)，究其原因主要有：一是關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)品質(zhì)的要素整合提升不夠，公共服務(wù)、生態(tài)、歷史文化等體現(xiàn)高品質(zhì)區(qū)域的要素未能統(tǒng)籌謀劃，進行精細化設(shè)計和管理實施。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動不足，多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系未形成?；ǘ家恢币詠硎瞧嚠a(chǎn)業(yè)獨大，珠寶、音響、皮革皮具等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢未充分展現(xiàn)；歷史人文、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等觀光休閑旅游業(yè)發(fā)展?jié)摿ξ闯浞滞诰?。三是新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模小，低效工業(yè)用地（村級工業(yè)園）盤活利用空間大，村級工業(yè)園遍布全區(qū)各村，留用地歷史欠賬多且開發(fā)利用效率低下，急需盤活提升。

（2）要規(guī)劃統(tǒng)籌，統(tǒng)籌規(guī)劃，立足“以產(chǎn)興城，以產(chǎn)興村”，著力構(gòu)建多元產(chǎn)業(yè)體系?；ǘ紖^(qū)擁有天然的生態(tài)資源稟賦，優(yōu)良的交通條件，無論是先進制造業(yè)還是旅游觀光業(yè)都有良好的發(fā)展條件。全區(qū)應(yīng)緊密圍繞“一軸四帶一核多組團”空間結(jié)構(gòu)，深度整合生態(tài)、土地、人文等資源，明晰各版塊產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，深入挖掘各組團、各村落發(fā)展?jié)摿?，引?dǎo)產(chǎn)城、產(chǎn)村融合發(fā)展。

（3）要因地制宜，分類舉措?；ǘ紖^(qū)村莊類型多樣，有存在大量低效村級工業(yè)園、低效留用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模較多的城中村、近郊村；有擁有大量古建筑、古遺跡的歷史傳統(tǒng)村落（炭步傳統(tǒng)村落群、高溪村）；有山水田園風(fēng)光本底好（炭步、赤坭村落群、梯面村落群），但建設(shè)用地規(guī)模少的遠郊村。用地規(guī)模較多的村莊可圍繞產(chǎn)業(yè)定位，在保障農(nóng)民收益前提下，通過三舊改造或政府統(tǒng)租統(tǒng)建，盤活存量土地資源。用地規(guī)模較少的傳統(tǒng)古村落以及山水田園村落，應(yīng)靠山吃山，靠水用水，統(tǒng)籌策劃，深入挖掘、整合已有資源，恢復(fù)生態(tài)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)觀光、休閑旅游業(yè)，引導(dǎo)一二三產(chǎn)深度融合。

（4）要搭建共同締造平臺，將政府、企業(yè)、村集體（村經(jīng)濟社）、村民擰成一股繩，形成合力?；ǘ嫉拇迩f大多以經(jīng)濟社為單位，每條村涉及的利益主體較復(fù)雜，需要搭建暢通的交流平臺，統(tǒng)籌各方主體相互連接的關(guān)系。政府作為主導(dǎo)者，要強化導(dǎo)控，嚴格把關(guān)發(fā)展方向，合理建構(gòu)利益分配制度；要加大公開力度，推進依法治村、民主決策；要積極引導(dǎo)社會資本參與（有創(chuàng)新實踐精神的企業(yè)家）；還要積極發(fā)現(xiàn)具有創(chuàng)新精神、領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)及溝通協(xié)調(diào)能力者（德高望重的長者、知識分子、技藝達人），負責(zé)擔(dān)負宣傳、協(xié)調(diào)、承上啟下的溝通橋梁作用。

（5）要融合多方政策，打破常規(guī)，創(chuàng)新思路。鄉(xiāng)村振興不僅需要產(chǎn)業(yè)植入，還需要有資金保障，需要創(chuàng)新發(fā)展思路，尤其對用地規(guī)模十分有限的遠郊村，絕大部分為基本農(nóng)田或生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，必須打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃思路，改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃套路，通過充分解讀耕地保護、土地治理、宅基地建設(shè)、農(nóng)用設(shè)施配建、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列有關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展的政策，探索創(chuàng)新思路和方法，靈活安排使用土地（如生態(tài)化的污水處理設(shè)施），吸引多方政策補貼資金，引導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)及旅游休閑（民宿）發(fā)展。

（6）要試點先行，形成頭雁效應(yīng)。選取本底較好的區(qū)域作為試點，舉全區(qū)、全鎮(zhèn)、全村之力共同打造，形成良好示范。如正在推進的岐山村工業(yè)園改造，從策劃謀劃、制度機制、土地規(guī)劃、招商引資、運營管理等方面全流程考量，探索通過三舊改造完善用地手續(xù)，由政府統(tǒng)租統(tǒng)建，搭建平臺招商引資，推動村級工業(yè)園改造提升。如赤坭錦鯉村雖用地規(guī)模有限，可基于御盛馬場，以“馬文化”為主題，整體謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊整治。

（7）要加強違法建設(shè)控制，通過精細化管理提升城鄉(xiāng)品質(zhì)。在利益驅(qū)動下，違法建設(shè)現(xiàn)象一直無法得到遏制，不僅破壞了城鄉(xiāng)建設(shè)秩序、增加管理成本，還嚴重影響了城市形象和發(fā)展品質(zhì)，政府應(yīng)加強聯(lián)合執(zhí)法力度，控制違法建設(shè)；要改變以往粗放式發(fā)展觀念，更加注重細節(jié)，精細化規(guī)劃、建設(shè)、管理公共基礎(chǔ)設(shè)施（道路、公配、垃圾處理等），不斷提升城市形象，改善鄉(xiāng)村面貌。

相關(guān)鏈接

花都區(qū)的土地資源不充裕。1995年出版的《花縣志》記載，據(jù)1982年土地資源概查，花縣土地總面積961.134平方千米，每平方千米平均有432人，比全省多168人，為全國平均人數(shù)的4.3倍。海拔50米以下平原占地共59294.83萬平方米，占花都總面積的61.69%；海拔50米以下高、中丘陵為主的面積有30312.56萬平方米，占總面積的31.5%；水域面積6506.02萬平方米，占總面積的6.8%；除江河外，能利用的水域面積3817.36萬平方米，占總面積的3.97%。據(jù)1986年土地資源詳查，境內(nèi)土地總面積為1438931畝（959.287平方千米），按該年人口數(shù)計算平均每人有土地3.12畝（2080平方米），低于全省平均水平。全市耕地面積（含水田、旱地和菜地）32845.5萬平方米，僅占土地總面積的34.24%。土地后備資源不足，據(jù)1986年測算，全境未利用土地6666.67萬平方米，大多屬難利用土地。撤縣設(shè)市前的1992年末，全縣耕地總面積21999.67萬平方米。1993年以后，由于交通與城市建設(shè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，非農(nóng)業(yè)用地需求量增大，耕地面積逐漸減少。2000年，花都的總面積960.38平方千米，按年末總?cè)丝?17638人計，人均土地面積1550平方米，僅為全省人均2060平方米的3/4強。年末，花都區(qū)實有耕地面積16687.6萬平方米，比1992年減少24.14%，全區(qū)人均耕地不足270平方米，保護耕地任務(wù)十分艱巨。

花都區(qū)的地勢由東北向西南階梯式斜降，北部多山陵，海拔高度在300～500米之間，屬南嶺九連山余脈；中部淺丘臺地，南部為廣花平原。境內(nèi)最高峰是牙英山，海拔581米；最低點在巴江河畔的萬頃洋，海拔1.2米。花都層狀地貌明顯，存在海拔350～400米、150～200米、100～150米三級夷平面和60～80米、30～40米、15～40米、15～25米四級崗地或階地。

花都夏季長約五個半月，冬季約一個半月，春秋兩季約五個月。冬季時間短暫，偶有低溫，但持續(xù)時間短，回暖較快。夏季雖熱，但少酷暑，春秋兩季氣候溫和。夏季盛吹偏南風(fēng)，冬季盛吹偏北風(fēng)，年主導(dǎo)風(fēng)向為北偏東，風(fēng)力多為1～2級。