當(dāng)前土地招拍掛操作過(guò)程中若干問(wèn)題分析

邯鄲市公共資源交易中心 徐靜

隨著我國(guó)土地市場(chǎng)的快速發(fā)展，高地價(jià)問(wèn)題接連出現(xiàn)，部分觀點(diǎn)認(rèn)為土地招拍掛制度是推動(dòng)房?jī)r(jià)快速上漲的非理性因素，并造成了土地市場(chǎng)泡沫化。針對(duì)土地招拍掛制度，全面落實(shí)實(shí)施，對(duì)市場(chǎng)配置土地資源有著關(guān)鍵作用，能夠避免暗箱操作與腐敗等問(wèn)題的出現(xiàn)。盡管操作過(guò)程中表現(xiàn)出了相應(yīng)的問(wèn)題，不過(guò)，土地招拍掛仍舊屬于科學(xué)土地資源配置的重要舉措。因此，在土地招拍掛操作過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)表現(xiàn)出的問(wèn)題加以深入分析研究，并積極做出合理有效的解決，以此促進(jìn)土地市場(chǎng)規(guī)范化運(yùn)作管理。

一、土地招拍掛出讓制度概述

我國(guó)土地市場(chǎng)中，土地所有權(quán)、使用權(quán)存在相互獨(dú)立性，土地所有者基于相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)彼此權(quán)益以及義務(wù)作出具體明確，此種經(jīng)濟(jì)行為，其通過(guò)法律法規(guī)對(duì)此加以嚴(yán)格規(guī)范，并作出有效約束的?；谙嚓P(guān)法律法規(guī)，對(duì)土地使用權(quán)出讓做出嚴(yán)格規(guī)定，僅限于國(guó)有土地使用權(quán)出讓。

土地市場(chǎng)，具體劃分有一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)，有關(guān)一級(jí)市場(chǎng)，政府部門(mén)屬于出讓主體，出讓也代表著土地使用權(quán)使用價(jià)格。有關(guān)二級(jí)市場(chǎng)，則具體涉及土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押以及出租，是受?chē)?guó)家調(diào)控影響，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)。針對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)，劃撥以及出讓屬于最為突出的供給機(jī)制，本文以一級(jí)市場(chǎng)出讓方式作出分析研究[1]。

有關(guān)土地使用權(quán)劃撥，由政府部門(mén)負(fù)責(zé)以法律法規(guī)為基礎(chǔ)作出批準(zhǔn)，用地者按義務(wù)繳納相關(guān)費(fèi)用，可享有土地使用權(quán)?；诜煞ㄒ?guī)為主，可劃撥土地使用權(quán)的建設(shè)用地具體涵蓋：第一，國(guó)家機(jī)關(guān)用地以及軍事用地；第二，國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目用地；第三，城市基礎(chǔ)設(shè)施以及公用事業(yè)用地；第四，其他用地[2]。

有關(guān)土地使用權(quán)出讓?zhuān)磭?guó)有土地出讓?zhuān)鞘幸?guī)劃區(qū)域所涵蓋的集體所有土地，通過(guò)依法征用變成國(guó)有土地，可允許進(jìn)行有償出讓。針對(duì)土地使用權(quán)出讓?zhuān)瑖?guó)家基于土地利用總體規(guī)劃，以及年度建設(shè)用地計(jì)劃，國(guó)有土地規(guī)定期限時(shí)間范圍的使用權(quán)出讓給土地使用者，并收取相應(yīng)的出讓金。有關(guān)出讓主體，具體為政府部門(mén)，有關(guān)受讓方，即為土地需求者。針對(duì)出讓關(guān)系上，國(guó)家基于具體的標(biāo)準(zhǔn)條件，對(duì)土地進(jìn)行有償出讓?zhuān)茏屓讼碛型恋厥褂脵?quán)，經(jīng)濟(jì)關(guān)系上保持相互平等。

二、土地招拍掛操作過(guò)程中問(wèn)題

（一）地方政府目標(biāo)扭曲

土地屬于規(guī)模、價(jià)值最為突出的國(guó)有資產(chǎn)，由于地價(jià)不斷提高以及房地產(chǎn)行業(yè)的高速發(fā)展，以至于“賣(mài)地風(fēng)”隨即而來(lái)，部分地方政府更是將全部精力集中到了土地方面。盲目不合理的招商引資，以及規(guī)劃不科學(xué)的城市建設(shè)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)出現(xiàn)嚴(yán)重的浪費(fèi)以及流失問(wèn)題。針對(duì)土地出讓金的收取，也代表著預(yù)知未來(lái)，所以，短期化目標(biāo)的實(shí)施，勢(shì)必對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)以及可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重的不利影響。部分地方政府官員由于對(duì)GDP增長(zhǎng)過(guò)于重視，同時(shí)，為獲得穩(wěn)定稅源頭，以及加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并提供大量就業(yè)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此僅僅看重短期目標(biāo)獲得相應(yīng)的土地財(cái)政收入。由于錯(cuò)誤思想所引起的硬性，以至于招商引資出現(xiàn)了惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況，出讓金也就此出現(xiàn)明顯流失，最終對(duì)土地資源的科學(xué)配置以及地方財(cái)政良好運(yùn)行產(chǎn)生了不利影響。

（二）土地領(lǐng)域的權(quán)力尋租

地方政府在“經(jīng)營(yíng)”土地過(guò)程中，同樣也衍生了較多的突出性問(wèn)題，如土地覆蓋以及權(quán)力尋租。眾所周知，房地產(chǎn)業(yè)屬于利潤(rùn)相對(duì)較大的行業(yè)。而社會(huì)問(wèn)題中，關(guān)于土地問(wèn)題也是備受關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)，全國(guó)范圍內(nèi)所發(fā)生的貪污受賄案件中，有關(guān)土地問(wèn)題方面的案件更是層出不窮。針對(duì)土地，因?yàn)榫哂斜Ｖ敌砸约跋∪毙缘拿黠@特點(diǎn)，由于利益驅(qū)使影響，以至于土地尋租問(wèn)題也是接連出現(xiàn)。針對(duì)土地領(lǐng)域所產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題，明顯呈現(xiàn)出增加的勢(shì)頭，也成為中央紀(jì)委以及社會(huì)各界所重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。因此，土地領(lǐng)域的權(quán)力尋租也成為土地招拍掛過(guò)程中非常關(guān)鍵的問(wèn)題，務(wù)必對(duì)此保持高度重視[3]。

（三）土地出讓過(guò)程中雙方信息不對(duì)稱

針對(duì)供地信息以及供地結(jié)果，需要保證及時(shí)向公眾披露，不過(guò)，此類(lèi)規(guī)定的落實(shí)制定存在明顯的不到位，信息公開(kāi)存在明顯的問(wèn)題。信息對(duì)稱，是市場(chǎng)化的關(guān)鍵基礎(chǔ)前提，信息體系缺乏對(duì)稱性，勢(shì)必對(duì)土地交易活動(dòng)的穩(wěn)定正常開(kāi)展造成不利影響。針對(duì)土地招拍掛出讓?zhuān)烧?fù)責(zé)制定相應(yīng)的制度，同時(shí)還負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法以及出讓?zhuān)裕诖诉^(guò)程中具有明顯的信息優(yōu)勢(shì)?；诤暧^、微觀層面，均由政府負(fù)責(zé)主導(dǎo)，并作出全權(quán)操控，此類(lèi)信息也屬于其他主體無(wú)法及時(shí)獲取的內(nèi)容，這也成了造成不對(duì)稱信息體系的重要因素，以至于市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法保證充分的公平公正[4]。

三、解決土地招拍掛操作過(guò)程中問(wèn)題的對(duì)策

（一）矯正地方政府目標(biāo)扭曲

當(dāng)前，針對(duì)地方官員政績(jī)考核中的招商引資額以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等方面，所占指標(biāo)權(quán)重相對(duì)較大，需合理調(diào)整，如此，方可使相關(guān)人員所固有的治理理念獲得一定的改善與轉(zhuǎn)變。地方政府部門(mén)，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共基礎(chǔ)建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境保持重點(diǎn)關(guān)注，以此構(gòu)建具有吸引力的投資環(huán)境，并非只是通過(guò)土地出讓的方式進(jìn)行招商引資。對(duì)目標(biāo)制定不夠長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題采取有效矯正，也成為創(chuàng)新政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方式、改善治理理念的重要舉措。

第一，對(duì)考核體系作出創(chuàng)新優(yōu)化，促使地方官員自身固有的發(fā)展觀以及政績(jī)觀能夠得到有效改善，并重新樹(shù)立正確觀念。針對(duì)考核指標(biāo)，應(yīng)在關(guān)注GDP經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，對(duì)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)保持重點(diǎn)關(guān)注，如環(huán)境、教育、醫(yī)療等多方面。第二，正確梳理中央與政府的關(guān)系。在土地管理期間，中央應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府加強(qiáng)嚴(yán)格監(jiān)管。對(duì)土地收益采取科學(xué)合理分配，對(duì)中央權(quán)益采取進(jìn)一步的強(qiáng)化，對(duì)地方政府的土地收益動(dòng)機(jī)采取有效弱化。有關(guān)土地出讓金，則需中央積極介入，對(duì)分享比例作出科學(xué)合理調(diào)整，使各地財(cái)政能力可以保持協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展。第三，優(yōu)化完善的方政府財(cái)政制度，健全地方稅體系。開(kāi)辟地方稅源，由中央對(duì)財(cái)力不足地區(qū)適當(dāng)提高財(cái)政補(bǔ)助，為地方政府提供基礎(chǔ)保障，使其可以獲得收入來(lái)源，避免對(duì)土地出讓收益形成過(guò)度依賴。第四，重視對(duì)地方官員開(kāi)展教育培訓(xùn)，重點(diǎn)突出科學(xué)發(fā)展觀以及以人為本的創(chuàng)新思想。應(yīng)當(dāng)對(duì)地方官員提出嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，使其能夠樹(shù)立正確的科學(xué)發(fā)展觀以及可持續(xù)發(fā)展觀，為人民發(fā)展形成深刻認(rèn)識(shí)，促進(jìn)公共服務(wù)型政府的改革發(fā)展[5]。

（二）重視廉政建設(shè)

土地出讓期間，權(quán)力尋租是引起權(quán)力膨脹以及監(jiān)督失效的關(guān)鍵影響因素。因此，應(yīng)高度重視廉政建設(shè)，對(duì)內(nèi)、外部監(jiān)督采取重點(diǎn)強(qiáng)化。土地出讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)操作采取嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為強(qiáng)化監(jiān)督管理提供可靠保障，并基于“三公”基本原則，對(duì)行賄、受賄問(wèn)題采取嚴(yán)格監(jiān)督管理，從源頭上形成有效遏制。一方面，以集體會(huì)審制度為基礎(chǔ)，避免政府官員與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行洽談尋租。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)積極組建專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)“招拍掛”的小組，土地出讓全過(guò)程，則需該小組負(fù)責(zé)采取嚴(yán)格監(jiān)督管理，并通過(guò)集體決策的形式，避免出現(xiàn)一人拍板操縱的情況。另一方面，對(duì)違法違紀(jì)行為采取重點(diǎn)查處與嚴(yán)肅處理。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)需發(fā)揮關(guān)鍵職能作用，聯(lián)合群眾監(jiān)督以及新聞媒體監(jiān)督的方式，對(duì)重大違法案件做到重點(diǎn)宣傳，確保形成相應(yīng)的社會(huì)效果，并對(duì)違法案件采取嚴(yán)肅處理，并保證一查到底。與此同時(shí)，對(duì)徇私舞弊以及弄虛作假等問(wèn)題采取嚴(yán)厲查處，避免出現(xiàn)錢(qián)權(quán)交易問(wèn)題的發(fā)生。

（三）構(gòu)建信息對(duì)稱體系

首先，應(yīng)重視做好信息宣傳以及發(fā)布管理。土地招拍掛，需采取全面廣泛宣傳，充分彰顯出其公開(kāi)性，確保信息能夠受到廣大受讓者的密切關(guān)注和及時(shí)了解。利用傳統(tǒng)媒體以及新媒體的充分結(jié)合，尤其是對(duì)出讓地塊的綜合情況采取全面宣傳。除此之外，設(shè)置咨詢平臺(tái)，負(fù)責(zé)提供咨詢、解答等事宜，確保競(jìng)買(mǎi)人能夠?qū)π畔⒆龅匠浞至私?，充分彰顯出公平性。土地出讓之前，需為競(jìng)買(mǎi)人提供真實(shí)詳細(xì)的綜合情況，并組織人員深入實(shí)地了解，以此充分彰顯出公正性。同時(shí)，針對(duì)需要采取嚴(yán)格保密的內(nèi)部信息，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)管，并設(shè)置相應(yīng)的舉報(bào)平臺(tái)，接受各方共同監(jiān)督[6]。

其次，有關(guān)競(jìng)買(mǎi)人資格問(wèn)題，需要采取合理設(shè)定，并嚴(yán)格仔細(xì)審查，合理設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)條件。同時(shí)，對(duì)競(jìng)買(mǎi)人身份、資信證明，以及保證金等方面，由相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格仔細(xì)查驗(yàn)，或是通過(guò)銀行與有關(guān)政府部門(mén)以此對(duì)競(jìng)買(mǎi)人所具備的綜合條件作出審查。競(jìng)買(mǎi)人基于規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)自身義務(wù)嚴(yán)格有效履行之后，便具備最終的競(jìng)買(mǎi)資格。

最后，科學(xué)合理供地。地方政府部門(mén)需保持高度重視，尤其是城市規(guī)劃以及土地供應(yīng)方面，對(duì)短期、長(zhǎng)期目標(biāo)作出科學(xué)合理制定。對(duì)“生地”“毛地”等，應(yīng)當(dāng)盡可能降低供應(yīng)量。與此同時(shí)，在土地招拍掛前期階段，需做好前期準(zhǔn)備工作，確保達(dá)到“三通一平”或是“五通一平”的標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)論

綜上所述，土地招拍掛制度的全面深化落實(shí)，對(duì)土地市場(chǎng)規(guī)范化運(yùn)作管理具有重要的影響和意義。所以，政府部門(mén)務(wù)必對(duì)土地招拍掛保持高度重視，對(duì)土地招拍掛操作過(guò)程中所存在的若干問(wèn)題進(jìn)行深入分析研究，運(yùn)用科學(xué)可行的對(duì)策措施，促使土地招拍掛的關(guān)鍵作用得以充分發(fā)揮，以此促進(jìn)土地市場(chǎng)規(guī)范化運(yùn)作管理。