美國高等教育網絡化治理模式的演進歷程——以美國州立大學與學院協(xié)會為例

武漢理工大學法學與人文社會學院 張潔茹

一、美國高等教育網絡化治理模式的形成

為適應經濟和社會發(fā)展需要及高等教育的發(fā)展，美國高等教育系統(tǒng)在不同的歷史背景下形成了四種不同的治理模式：非專業(yè)人員董事會管理模式、科層制管理模式、共同治理模式和網絡化治理模式。

（一）非專業(yè)人員董事會管理模式

非專業(yè)人員董事會管理模式是高等教育在由教會和商人等非專業(yè)人員治理主體組成的董事會下形成的穩(wěn)定的管理結構。

19世紀下半葉，非專業(yè)人員董事會管理模式逐漸暴露出一些弊端。首先，是學院董事會及成員管理權限不清晰，容易造成管理效率低、管理人員職責不清等問題。其次，由于非專業(yè)人員董事會的成員是由商人、政治家等非專業(yè)的外行人員構成，而學院的發(fā)展卻日趨專業(yè)化，學院管理要求專業(yè)化。最后，隨著學院數量的不斷擴張和學院群體的不斷分化，這種學院管理模式費時費力，同時效率低，學院管理要求規(guī)范化、高效率。

（二）科層制管理模式

科層制管理結構是韋伯于20世紀20年代率先提出的，在韋伯看來，科層制是一種高度理性化的組織結構，具有精確、效率、穩(wěn)定等優(yōu)點[1]。

20世紀下半葉，科層制管理模式因對需求回應乏力與缺乏有效分配，公共服務成本不斷攀升，偏離公共目標，補救措施不是緩解問題而是惡化問題等缺陷[2]，以及忽視人格、情感、價值等非理性因素作用等問題，越來越遭受詬病，其根本原因在于科層制管理范式的功能主要是“追溯往昔，記錄好已完成的事和系統(tǒng)寫入法律的內容”[3]。其次，科層制管理自上而下的管理結構，割裂了各層級利益相關者之間的交流。最后，管理人員過多集中于行政管理人員，忽視其他重要利益相關者，難以促進實現高等教育的有效治理。

（三）共同治理模式

共同治理模式是指政府、高校以及社會等高等教育利益相關者通過協(xié)商、互動、交流等方式參與高等教育治理，以實現共同的治理目標而形成的一套穩(wěn)定的治理結構體系。1966年，美國大學教授協(xié)會頒布了《關于學院和大學治理的聯(lián)合聲明》[4]，這一《聲明》對共同治理的內涵進行了界定。

自20世紀80年代以來，共同治理模式一直對大學治理產生著重要的影響，共同治理模式在治理主體上，由單一主體轉變?yōu)槎嘣嫦嚓P者；在治理結構上，由自上而下的集權式管理結構轉變?yōu)榭v橫網絡交叉的分權與制衡式管理結構；在決策上，由權威式決策轉變?yōu)槎嘣嫦嚓P者通過互動、交流和協(xié)商而作出最后的決策。但是在共同治理過程中產生了各種各樣的不足與弊端。比如，在共同治理過程中，利益相關者并沒有形成真正的溝通、交流與協(xié)商模式，僅停留在表面與形式上。

（四）網絡化治理模式

隨著信息通信技術（Information Communication Technology，簡稱 ICT）不斷被應用到科層制治理范式之中，即通過嵌入、互構、固化等方式[5]，逐漸產生既依托又超越科層制治理模式的新型網絡化治理模式。

網絡化治理模式是在科層制管理模式和共同治理模式基礎上進行的一種治理模式的創(chuàng)新與改革?！熬W絡化治理”就是為了實現與增進公共利益,政府部門和非政府部門 (私營部門、第三部門或公民個人 )等眾多公共行動主體彼此合作, 在相互依存的環(huán)境中分享公共權力 ,共同管理公共事務的過程。對政府部門而言 ,治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化;對非政府部門而言,治理就是從被動排斥到主動參與的變化。[6]網絡化治理模式的標志就是“深深地依賴伙伴關系, 能夠平衡各種非政府組織以提高公共價值的哲學理念,以及種類繁多的、創(chuàng)新的商業(yè)關系[7]”。另一個重要標志是網絡化治理模式提供了新的網絡化互動式交流平臺，多元利益主體都能參與到治理中去，真正實現網絡化治理，提高高等教育的治理效力。

二、美國州立大學與學院協(xié)會的網絡化治理模式

美國州立大學與學院協(xié)會網絡化治理是智慧型網絡化治理模式，它是基于權力關系網絡與技術關系網絡的復合，融“端網云”于一體，借助于物聯(lián)網、大數據、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等現代信息通信技術，通過數字化虛擬政府與科層制現實政府的復合嵌套，既依附和嵌套于科層制治理模式，又超越嵌套型網絡化治理模式的一種模式。[8]

（一）治理理念

美國州立大學與學院協(xié)會網絡化治理理念包括分享理念和多元民主參與理念。分享理念是在高等教育治理過程中治理主體間“治理權”的分享，不再將治理權集中于單一主體，不同主體之間形成了“分權與制衡”的治理關系。各層級之間分化權力，在各自層面發(fā)揮著自己的優(yōu)勢與作用。多元民主參與理念是在高等教育治理過程中治理主體的多元化和治理方式的民主化。高等教育治理需要多元主體的積極參與和納言獻策，治理方式更多體現的是各治理主體間通過交流、協(xié)商與合作。

（二）治理主體

在網絡化治理中,其治理主體包括政府、高校、協(xié)會組織。政府的角色不再是公共服務的直接供給者,而應該作為一種公共價值的促動者，在具有現代政府特質的由多元組織、多級政府和多種部門組成的關系網中發(fā)揮作用。[9]高等教育協(xié)會組織組織承擔著四種基本功能：資源動員、公共服務、社會治理以及政策倡導的功能。其還具有較為獨特的功能,即在協(xié)助政府探尋新型的合作路徑方面發(fā)揮著重要作用。[10]協(xié)會組織充分發(fā)揮了外部協(xié)調和內部整合的功能，可以調動大量的社會方面的教育資源，反應速度快，靈活性強，專業(yè)化程度高。高校在治理過程中擁有自治權和獨立性，主要負責高校內部管理，但同時也要積極回應社會需求，為社會提供人才和教育服務。

（三）治理結構

美國州立大學與學院協(xié)會雖然屬于非營利性組織，但其組織管理卻受到公司、企業(yè)等營利組織的影響，逐步形成了帶有現代組織特征的組織結構。這種組織結構主要包括以下基本構成：董事會、委員會以及主席、副主席等負責人。美國州立大學與學院協(xié)會的運作主要是由董事會和委員會來分擔的。董事會是美國州立大學與學院協(xié)會的最高權力機構，其權力一般主要包括：修訂章程，改動、增補以及取消細則，組建執(zhí)行委員會以及負責各項任務的常設和臨時特別委員會，決定職員的聘用和解雇等。而委員會則負責具體活動的實施，比如教師教育、本科教育等方面的事務。除了董事會和委員會之外，協(xié)會還設立了學術創(chuàng)新與轉型部門、政府關系與政策分析部門等管理部門，分別負責推行各項政策和任務。這種董事會負責最后的決策權，委員會負責具體活動的實施，管理部門進行協(xié)作管理的分權模式非常有利于協(xié)會組織開展專業(yè)性和實踐性較強的活動。

（四）治理機制

高校治理機制是“依托于治理結構的各類制度設計及具體運行”[11]，分為內部治理機制和外部治理機制兩個方面。美國州立大學與學院協(xié)會的外部治理機制包括國家法律機制、政府宏觀管理機制和中介組織參與機制。其內部治理機制是董事會、委員會、管理部門以及負責人等治理主體博弈的產物，由信任機制、權力機制、運行機制、問責機制、激勵機制構成。

信任機制是網絡化治理的基礎。高等教育網絡化治理模式的構建發(fā)端于主體間共同的價值訴求，為保障其持續(xù)運行，需要以價值協(xié)同、信息共享為基礎，建立良好的主體間協(xié)調機制，在主體之間、主體和組織之間培育多維信任關系。[12]高等教育治理的權力機制由權力來源決定。美國州立大學與學院協(xié)會“權力”來源于政府、投資人、學術群體、學生家長，四種權力分管不同對象，處理高校不同層面事務，相輔相成、協(xié)調統(tǒng)一，構成整個高校權力的控制系統(tǒng)。高校治理運行機制是高校治理實踐中存在的影響高校治理活動及其發(fā)展變化規(guī)律的各種因素的結構、功能、相互關系及這些因素產生的影響，發(fā)揮功能的作用過程、作用原理及運行方式，主要是組織機構的設置與運行方式[13]。美國州立大學與學院協(xié)會主要通過間接的方式參與高等教育治理政策的制定，具體包括“游說”和向法院遞交“法院之友”書狀兩種。游說制度是美國政治制度的一部分。對于游說交往，該法律的定義是“任何與所涉及的行政官員、立法官員進行的口頭或書面的交流（包括電子交流）”。[14]“法院之友”制度是指在法院審理案件的過程中，當事人以外的第三方可以向法院提供與案件有關的事實或者適用法律方面的意見以影響法院判決的一項制度。[15]問責機制是指“問責主體對其管轄范圍內各級組織及其成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度”[16]。美國州立大學與學院協(xié)會在問責方面，主要通過網絡認證制度和“自愿問責”制度來回應外部社會問責，提升治理水平。認證（accreditation）是美國高等教育質量管理的一個重要特征，用以表達對高等教育質量評判和衡量的活動過程。[17]“自愿問責”是美國州立大學與學院協(xié)會提出的，是指各高校由被動轉為主動，主動將高校的學費信息、教育輸出結構等信息向公眾進行公開解釋與說明，以積極主動的方式回應外部的社會問責。“激勵機制”是在組織系統(tǒng)中，激勵主體系統(tǒng)運用多種激勵手段并使之規(guī)范化和相對固定化，并與激勵客體相互作用、相互制約的結構、方式、關系及演變規(guī)律的總和。[18]為了激勵高校的發(fā)展，美國州立大學與學院協(xié)會設置了“卓越評估”獎項。

（五）治理過程

以自愿問責為例。時任美國聯(lián)邦教育部長斯佩林斯任命的高等教育未來委員會2006年發(fā)布了《斯佩林斯報告》該報告指出：“為了迎接21世紀的挑戰(zhàn)，高等教育必須從主要基于聲譽的體系向基于績效的體系轉變，高等教育迫切需要健全問責制和透明度文化?！盵19]。在這一報告框架下，美國高等教育協(xié)會組織發(fā)起了“自愿問責”的倡議，以此由“被動”轉為“主動”[20]，解決美國高等教育問責的現實困境。在此背景下，“全美州立學院與大學協(xié)會”（AASCU）和“公立與贈地大學協(xié)會”（APLU）聯(lián)合建立了“自愿問責系統(tǒng)”。

在自愿問責系統(tǒng)中，美國州立大學與學院協(xié)會推用了“大學肖像”模板，它由大學校長、教務長以及其他管理人員等成員組成的工作組開發(fā)和創(chuàng)建，作為一個交流本科生學習體驗的網絡績效報告模板，它可以向學生、家長、政策制定者、高校教職員工及其他利益相關者提供直觀、靈活且具有可比性的本科生學習體驗信息?！按髮W肖像”模板主要向我們展示了高?！百M用計算器”“學生進步與成功”“學生學習結果”等九個方面的信息。除此之外，高?？梢园凑兆陨淼膶嶋H需要在“學生學習效果”板塊進行補充添加信息。比如：如威斯康星大學麥迪遜分校增加了“威斯康星體驗”主題，目的在于展示該校引以為傲的“威斯康星思想”，把“威斯康星思想”注入學生的學習生活中，促進社會進步，參與社會服務。[21]

三、有關美國高等教育網絡化治理模式的思考

每一種治理模式的產生，都有其獨特的歷史背景，都受不同時期的政治經濟文化等因素的影響。并且，每一種治理模式在發(fā)展過程中都會產生不同的問題與困境，因此治理模式必須是與時俱進且不斷修正的。從網絡化治理模式本身來看，網絡化治理對經濟條件以及公眾的要求較高。一方面，一些地方可能受網絡技術的限制，無法參與到網絡化治理中；另一方面，網絡化治理模式要求充分發(fā)揮利益相關者的主動性，只有利益相關作者積極主動地愿意參與網絡治理，網絡治理才能充分發(fā)揮其效能。雖然網絡化治理模式有其不完美的地方，但是其優(yōu)勢亦不可小覷。在人工智能和互聯(lián)網時代背景下，網絡化治理模式更是一種未來發(fā)展的趨勢。

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高等教育是在完成中等教育的基礎上進行的專業(yè)教育和職業(yè)教育，是培養(yǎng)高級專門人才和職業(yè)人員的主要社會活動。高等教育是教育系統(tǒng)中互相關聯(lián)的各個重要組成部分之一。通常包括以高層次的學習與培養(yǎng)、教學、研究和社會服務為其主要任務和活動的各類教育機構。20世紀后半葉是高等教育發(fā)展史上不尋常的擴展和質變的階段，社會對高級專門人才需求的迅速增長以及個人對接受高等教育就學機會的迫切需要，使得高等教育以前所未有的速度發(fā)展，從精英教育走向大眾化教育。

2020年5月，教育部官網公布的2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全國各類高等教育在學總規(guī)模4002萬人，高等教育毛入學率51.6%。

截至2020年6月30日，全國高等學校共計3005所，其中：普通高等學校2740所，含本科院校1258所、高職（專科）院校1482所；成人高等學校265所。本名單未包含港澳臺地區(qū)高等學校。

2021年3月1日，教育部發(fā)布2020年全國教育事業(yè)統(tǒng)計主要結果：2020年，全國共有普通高校2738所。其中，本科院校1270所（含本科層次職業(yè)學校21所）；高職（?？疲┰盒?468所。各種形式的高等教育在學總規(guī)模4183萬人，高等教育毛入學率54.4%。

2010年，中國共有普通高等學校和成人高等學校2723所;共有培養(yǎng)研究生單位797個，其中高等學校481個，科研機構316個。從資產規(guī)模來看，高校固定資產具備形態(tài)多樣、種類繁多、數量大、價值高的特點，并且投資于各種形態(tài)固定資產的資金將會越來越龐大。

從師資情況來看，2010年普通高等學校教職工215.66萬人，其中專任教師134.31萬人，普通高校生師比為17.33∶1;成人高等學校教職工7.71萬人，其中專任教師4.59萬人，詳見前瞻《中國高等教育行業(yè)市場前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》。