基層政府治理現(xiàn)代化現(xiàn)實問題研究

西華大學馬克思主義學院 孫歡歡

黨的十九屆五中全會明確了“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標，在“國家治理效能得到新提升”目標中強調(diào)了“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”?；鶎又卫硎且豁棌碗s的工程，需要黨組織、政府、社會組織和人民群眾等多元治理主體共同參與進來。各個治理主體通過參與政策制定、過程監(jiān)督等治理過程，參與社會治理的全過程互動，形成多元協(xié)商治理格局?；鶎又卫碜鳛閲抑卫眢w系的基礎(chǔ)單位，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要組成部分，基層治理效能是否強弱直接關(guān)系到整個大局的效能高低。然而，現(xiàn)實中，基層治理受傳統(tǒng)體制和路徑的影響，難以實現(xiàn)治理走出結(jié)構(gòu)閉環(huán)，實現(xiàn)創(chuàng)新，以致處于神經(jīng)末梢的基層政府內(nèi)部出現(xiàn)治理碎片化現(xiàn)象。由此可見，基層政府治理現(xiàn)實問題值得我們研究。

一、基層政府治理現(xiàn)代化的必要性

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要

在我國歷史的長河中，城市與農(nóng)村的關(guān)系一直都不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，一直是基層治理的重點和難點。馬克思在《德意志意識形態(tài)》中描述道：“分工是迄今為止歷史的主要力量之一?！盵1]分工的不同導致城市與鄉(xiāng)村之間沒辦法達到平衡，當然造成城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的因素還有經(jīng)濟、自然資源、人口等因素。近年來我國針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展做了一系列措施調(diào)整，推出了一系列宏觀調(diào)控政策，黨的十九屆四中全會更是提出：完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職責，實行政府權(quán)責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會的關(guān)系[2]。由此可見，新時代背景下，黨和國家優(yōu)化政府治理效能，有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城市與鄉(xiāng)村之間的良性互動。生活中我國偏遠的農(nóng)村地區(qū)，受交通、自然條件等因素限制,可供合理配置的資源相對匱乏，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后,農(nóng)民就業(yè)難度較大，收入相對較少，存在顯著的城鄉(xiāng)不平衡現(xiàn)象。城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌發(fā)展，正是為了滿足人民日益增長的美好生活需要，這更加需要政府實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，通過合理配置資源，減少城鄉(xiāng)之間存在的差異。

（二）社會發(fā)展的必然要求

隨著社會的高速發(fā)展，人口流動、人口老齡化和教育公平等問題也在凸顯，社會治理水平的高低直接影響了群眾生活的幸福感。此外，公民參與國家事務的意識不斷增強，民眾逐漸產(chǎn)生參與治理過程并逐漸影響政策議程的需求。我國基層社會組織發(fā)生了深刻變化，公民可以通過網(wǎng)絡(luò)獲取各類信息資源，公民維護自身權(quán)益的愿望愈加強烈。實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化,基層政府作為基層治理的基石，要與時俱進，廣納賢才，積極聽取廣大人民群眾的意見和建議,提高政府公信力。政府應作為參與者的身份同社會公眾一同處理公共事務。變革基層治理模式將有利于實現(xiàn)多元治理，促進社會調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動,加快基層治理的現(xiàn)代化。

（三）實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

目前，我國基層治理中心正在由“體制”向“體系”轉(zhuǎn)移。基層政府治理作為國家治理過程中非常重要的一環(huán)，在國家治理體系中是不可忽視的力量?；鶎诱鳛闇贤▏遗c社會相互聯(lián)系的紐帶，具有承上啟下的作用。我國歷來農(nóng)村人口相對較多，導致基層政府數(shù)量多、服務對象多，基層黨建動力不足，公共服務供給不暢，技術(shù)治理相對落后，治理環(huán)境也較為復雜，基層治理中存在的問題需要社會多元角色的共同努力，基層政府在這個過程中扮演的角色尤其重要，能否促成多元治理主體互相聯(lián)動起來是政府治理的一項重要任務。只有基層穩(wěn)固，人民生活水平提高，社會組織和人民群眾自發(fā)關(guān)注和參與到治理中來，才能促成國家治理的現(xiàn)代化。

二、基層政府治理現(xiàn)代化存在的現(xiàn)實問題分析

（一）基層政府行政透明度低

基層政府在處理公共事務過程中手段過于簡單化、封閉化。國務院在2016年提出，要加大政務公開力度，推進市場監(jiān)管公開透明?；鶎诱嗬^采取了一系列措施，例如運用互聯(lián)網(wǎng)平臺設(shè)立官方網(wǎng)站，在網(wǎng)站上定期發(fā)布政務信息。研究發(fā)現(xiàn)，常規(guī)信息條例比較全面，但涉及具體決策和行為細化的信息的更新相對緩慢，且信息完整度不高。此外，基層政府在治理過程中，由于工作理念滯后，無法形成真正以人民為中心的發(fā)展理念，導致信息公開不及時、信息發(fā)布不完整。由于監(jiān)督機制不完善，公民作為公共權(quán)力的監(jiān)督者，無法有效監(jiān)督基層政府的政務工作，基層政府應積極配合社會公眾的監(jiān)督，做到公開公正?；鶎诱鳛閲抑卫淼拈T面，只有完善權(quán)責清單，及時公開行政動態(tài)，才能提高政府的公信力。然而由于很多基層政府缺乏收集民眾的意見，他們不知道人民群眾想什么，真正需要什么，在行政審批和執(zhí)行方面單邊行動，不能真正做到為人民服務。

（二）基層政府部門存在治理碎片化現(xiàn)象

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖作為行政制度上的一級政府，但仍要受到科層制的干預，無法獨立行使政府權(quán)力，由此基層政府在治理過程中出現(xiàn)各部門之間聯(lián)動性碎片化、政社關(guān)系碎片化、機制體制碎片化等現(xiàn)象。近年來，我國推出很多簡政放權(quán)政策來推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，這使有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過分夸大自己的權(quán)力，導致其他治理主體的缺位。部分基層政府人員聯(lián)合其他社會組織或部門共同對抗利益訴求以獲取更多利益，基層政府過多干預市場行為，有些基層政府甚至直接參與市場的經(jīng)濟活動，參與資源配置，導致資源配置不合理。由于政府與公眾的消息不互通，治理主體本位的缺失導致民眾無法有效地參與到治理中去。有些基層政府存在保護主義的現(xiàn)象，各部門之間無法有效地聯(lián)動，工作上不進行溝通和合作，只注重獲取自己的利益，不利于綜合治理效能的提高。

（三）社會治理資源與政府資源無法有效整合

現(xiàn)階段，隨著治理重心的下移，越來越多的基層治理職能已經(jīng)向多元協(xié)調(diào)治理轉(zhuǎn)向，在這個過程中，存在著治理主體與政府部門無法實現(xiàn)協(xié)同合作，無法聯(lián)動起來實現(xiàn)社會治理資源的整合共享，嚴重阻礙了治理共同體的發(fā)展進程?；鶎诱畠?nèi)部工作人員由于思想觀念陳舊，無法轉(zhuǎn)變行政職能，或者職能轉(zhuǎn)變不到位，出現(xiàn)了很多主體權(quán)責不清的現(xiàn)象。實踐中各主體將責任互相推脫，直接導致辦公的效率低下，完全不利于不同治理主體之間的有效銜接。此外，由于資源配置機制沒有完全建立，導致出現(xiàn)資源配給不均，例如，在一些偏遠地區(qū)，公共服務供給不足，但在城市中心的社區(qū)則出現(xiàn)公共設(shè)施過剩的局面。政府權(quán)力下放的力度不夠，表面將權(quán)力下移，但在實際過程中偷換概念，在村委會或社區(qū)領(lǐng)導班子選舉以及資源分配等基層公共事務中，出現(xiàn)基層政府的行政干預現(xiàn)象，有的甚至直接由基層政府委派專人負責村或社區(qū)兩委的工作，使得社區(qū)或村兩委變?yōu)榛鶎诱臋?quán)力延伸機構(gòu)。不僅削弱了基層政府的公共服務職能，也阻礙了基層民主的順利實施。我國社會組織逐漸走向成熟，行業(yè)工作運行體系基本已經(jīng)形成，雖然在一定程度上依賴政府部門的財政支持，但是他們渴望擺脫政府的過度干預。如果政府部門無法與其他治理主體形成合力，依舊保持單一的主導作用，將會阻礙社會治理資源的有效整合。再加之群眾對于參與治理的意愿不強，多元無法協(xié)同起來進行聯(lián)動，也最終影響到基層政府的治理效率。

三、基層政府治理現(xiàn)代化現(xiàn)實問題的對策

（一）以社會治理促進政府職能的轉(zhuǎn)變

習近平總書記在十九屆四中全會上提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全”，將社會治理制度化硬性要求實施。我國的社會治理理論是對馬列主義國家治理理論的升華，完善和發(fā)展國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持從我國國情出發(fā)，從實際出發(fā)，從基層做起，正確認識基層與國家的關(guān)系。

我國提出的社會治理理論，具有鮮明的中國社會治理特色，也是從我國社會發(fā)展實際中衍生的,并非“西化”的治理方式。社會治理是我國基層治理現(xiàn)代化的核心問題。社會治理中最重要的是解決好民生問題，要處理好政府、社會和公民三者之間的關(guān)系?；鶎诱紫纫D(zhuǎn)變治理理念，將傳統(tǒng)的政府主導向“以人民為中心”的發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，摒棄傳統(tǒng)的、落后的治理模式，將維護最廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，時時刻刻把維護公民合法權(quán)益放在心上。此外，完善市場機制，放手實現(xiàn)社會的自我調(diào)節(jié)也是非常重要的。因此，現(xiàn)階段社會治理的重要任務，就是通過政府職能變革，激發(fā)市場活力，充分發(fā)揮政府對市場的宏觀調(diào)控作用，形成政府與社會組織良性互動的關(guān)系。政府治理與居民自治和社會自我調(diào)節(jié)，建立暢通有序的權(quán)益保障機制。

（二）以權(quán)責分配精準化提高政府效能

厘清基層政府各部門間的關(guān)系，精細權(quán)責分配管理體制對于解決治理碎片化有直接的好處。現(xiàn)代化治理需要法治的支撐，法治為社會治理提供了基本的價值導向。有關(guān)法律規(guī)定，凡涉及上級政府管轄的事務，上級政府及相關(guān)部門要承擔相應的責任。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事務，上級政府及部門也同樣要承擔相應的責任。因此，在具體實踐過程中，基層政府、社會治理組織以及公眾都必須具有權(quán)責意識，做到“上下聯(lián)動”“左右互通”。同時要完善基層政府治理的行政管理機制?；鶎诱畱撏ㄟ^一系列措施，例如人事編制精準化，保證最需要的部門做最需要做的事情。其中的標準就是要進行人員考核，健全考核制度，將考核目標量化，各項考核指標是否能夠完成。將工作精細化，確保每項事宜有對口的人員進行精準負責，做到權(quán)責相符。同時需建立監(jiān)督機制，長期地對工作、人員進行監(jiān)督，做到追蹤考核常態(tài)化?；鶎诱畱撋朴诤侠砝梅赏緩揭砸?guī)范程序取代社會管理，促使政府內(nèi)部以強烈的責任意識精準化治理，將有助于基層政府的行政效能。

（三）以民主制度常態(tài)化調(diào)整“政社關(guān)系”

政府和社會的關(guān)系作為國家治理的重要組成部分，必須正視兩者之間的關(guān)系，在政社合作的過程中要注意構(gòu)建“強政府、強社會”的局面?，F(xiàn)實中，在政社合作加強的同時伴隨著很多問題。如“政府強、社會弱”，社會組織自主性不足，無法形成良性互動關(guān)系。

因此，通過多種途徑滿足公眾需求擴大民主，具體表現(xiàn)在將民主制度落實在日常工作中，規(guī)范政社關(guān)系機制，打破政府機關(guān)對公共權(quán)力的壟斷局面，由基層政府傳統(tǒng)的單向治理，轉(zhuǎn)變?yōu)楣矙?quán)力與社會組織共同治理。民主化治理將承認公眾、社會治理組織的合法性，賦予他們相應的社會事務治理權(quán)力，加大力度培育社會組織，社會組織參與到公共治理中，有助于降低基層政府政策執(zhí)行的阻力，提高公眾對政府決策的認同度，拓寬公眾表達自身利益訴求的渠道，緩解社會各階層之間存在的矛盾。加強民主制度建設(shè)，鼓勵公民自己組織起來管理好自己的事情，使政府權(quán)力受到民眾的監(jiān)督與約束，形成公共生活常態(tài)化。

四、結(jié)語

基層政府作為社會治理的踐行者，在構(gòu)建治理體系現(xiàn)代化方面發(fā)揮著重要作用，當前正值我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，迫切要求基層政府轉(zhuǎn)變行政職能，全面提升公共治理?；鶎由鐣卫硎且粋€復雜且漫長的系統(tǒng)性工程，需要做好頂層設(shè)計，需要各個環(huán)節(jié)、各個部門之間聯(lián)動起來，走出治理閉環(huán)，保障公眾的基本公共服務權(quán)益，面對治理模式轉(zhuǎn)型中的難點，要求基層政府以更加民主的行政管理模式，消除碎片化困境，獲取人民的認可，真正做到“以人民為中心”，實現(xiàn)真正意義上的基層政府治理現(xiàn)代化。