地理信息智能測繪背景下耕地進出平衡操作方法研究

馬學(xué)林

（寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市國土資源勘測與整理中心，寧夏 中衛(wèi) 755000）

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展之間產(chǎn)生了一些突出問題和矛盾，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，農(nóng)民為提高單位耕地的經(jīng)濟效益，對原有種植模式進行了調(diào)整，種植了經(jīng)濟作物，例如經(jīng)濟林、果樹、牧草等。導(dǎo)致耕地面積一定程度減少，尤其是種植經(jīng)濟林和大型果樹，對耕地耕作層的破壞比較嚴重，并且恢復(fù)成耕地的成本比較高，周期比較長。雖然國家對建設(shè)用地占用耕地，制定了嚴格的耕地占補平衡制度，但對農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的限制措施還處于初級探索階段。因此，耕地進出平衡對保障現(xiàn)有耕地總量基本平衡，保障林果業(yè)、畜牧業(yè)的發(fā)展空間，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)濟收入不減少就顯得尤為重要。

1 耕地進出平衡的定義

耕地進出平衡是指耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，確保耕地總量基本平衡。

2 耕地進出平衡的作用

2.1 能夠確保耕地總量基本穩(wěn)定

耕地進出平衡，是為了防止違規(guī)占用耕地植樹造綠、挖湖造景、占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，防止工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，改變土地用途造成耕地耕作層破壞。嚴格實施耕地用途管制，消除耕地隨意轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他農(nóng)用地的情況發(fā)生，最終目的是確保耕地面積不減少，總體基本穩(wěn)定，保障我國的糧食安全。

2.2 給林地、園地、草地等其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間

耕地進出平衡是保障耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間合理轉(zhuǎn)換的一種機制，在現(xiàn)有耕地、林地、園地、草地的面積基礎(chǔ)之上，制定轉(zhuǎn)換規(guī)則，避免大面積的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，從而導(dǎo)致耕地面積減少。耕地進出平衡既能確?，F(xiàn)有耕地總體平衡，也能確保林地、園地、草地等其他農(nóng)用地的面積穩(wěn)定，從而避免了耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間單向轉(zhuǎn)換情況的發(fā)生，使糧食、果品、飼草、林產(chǎn)品等農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)都能得到保障，不影響百姓的日常使用。

3 耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換的問題

在過去很長一段時間內(nèi)，我國的耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)換是沒有嚴格限制和具體操作規(guī)定的，農(nóng)民根據(jù)市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，可以隨意種植任何一種合法的經(jīng)濟作物，不過基本上還是以種植糧食為主。但隨著社會不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化率不斷提高，農(nóng)村的勞動力也不斷外流，尤其是年輕的勞動力不斷流入城市，導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)業(yè)種植的勞動力不足，再加上我國人均耕地的面積較少，種地所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益也很小，且明顯低于進城務(wù)工的收入。在這樣的背景下，一些工商資本進入農(nóng)村，把農(nóng)民手中的耕地流轉(zhuǎn)過來，通過機械化和批量化的種植獲取收益，但工商資本為了追求利益最大化，不斷地根據(jù)市場需求調(diào)整著種植業(yè)結(jié)構(gòu)，使得大量的耕地種植了經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物，例如葡萄、蘋果、枸杞、飼草等。這就導(dǎo)致種植糧食的耕地面積不同程度地減少，糧食安全有了隱患。

4 耕地進出平衡具體的操作方法

4.1 編制耕地進出平衡方案

以縣為單位，對本轄區(qū)內(nèi)耕地與林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換需求進行統(tǒng)一部署，編制年度耕地進出平衡總體方案。方案中主要包括整治為耕地區(qū)域的情況和擬轉(zhuǎn)為林地、果園、草地等其他農(nóng)用地的區(qū)域情況。整治為耕地區(qū)域的情況，要明確原來種植的作物類型、面積大小、位置、工程量、資金量、整理后的耕地質(zhì)量等別、現(xiàn)有道路溝渠等配套設(shè)施情況、工期、所有權(quán)人等內(nèi)容。擬轉(zhuǎn)為林地、果園、草地等其他農(nóng)用地的區(qū)域情況，要明確占用耕地的面積、位置、耕地質(zhì)量等別、種植作物的類型、種植年限、對耕地耕作層的損毀程度等內(nèi)容。地塊位置的確定需采取國家2000大地坐標系，利用RTK、手持GPS、航空攝影測量等測繪方法確定精確的位置及面積。方案經(jīng)縣級人民政府批準后實施，工程實施完成通過最終驗收后，相應(yīng)的地塊要在年終的土地變更調(diào)查工作中要予以變更相應(yīng)的地類，并做好備注登記。當然方案中要確保擬占用和擬整治的區(qū)域面積基本一致，灌排等配套設(shè)施齊全，整治后的耕地質(zhì)量等別不能低于占用耕地的質(zhì)量等別。通過編制年度耕地進出平衡總體方案的方式可以確保耕地進出平衡的順利施行。

4.2 實施耕地進出平衡指標制度

參照耕地占補平衡制度制定耕地進出平衡制度，先建設(shè)耕地進出平衡動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，系統(tǒng)中主要對耕地進出平衡指標數(shù)量、糧食產(chǎn)能數(shù)量兩個指標進行登記錄入和監(jiān)督管理，進出平衡指標主要通過新增耕地的矢量數(shù)據(jù)來確定，糧食產(chǎn)能數(shù)量主要通過新增耕地面積及相應(yīng)的耕地質(zhì)量等別來確定。縣級人民政府組織實施整理現(xiàn)有的殘次林地、園地、草地等其他農(nóng)用地為耕地，配套農(nóng)村道路、灌排系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，通過省級驗收后，將耕地進出平衡指標、糧食產(chǎn)能指標、地塊信息、地塊坐標、耕地的類型等內(nèi)容錄入耕地進出平衡動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，然后在后續(xù)占用耕地發(fā)展林、果、草等農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的時候，按照占一補一的要求在耕地進出平衡動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中出具掛鉤確認單，用以落實補充耕地。此方法的優(yōu)點是，先儲備指標，然后占用的時候可以直接用，效率高，而且不存在占用和整理面積對應(yīng)不上的問題。

4.3 耕地進出平衡指標和耕地占補平衡指標進行合并統(tǒng)一管理

將耕地占補平衡指標和耕地進出平衡指標合并統(tǒng)一，不管是占補平衡，還是進出平衡，都是對新增耕地指標和糧食產(chǎn)能指標的監(jiān)管，而且占補平衡項目部分包含了進出平衡項目，在效果上有等同性。另外，林地、果園、草地和建設(shè)用地占用耕地一樣，都是導(dǎo)致耕地面積減少，所以，其他農(nóng)用地占用耕地和建設(shè)用地占用耕地的結(jié)果是一樣的，沒有區(qū)別。因此，將耕地占補平衡指標和耕地進出平衡指標合并統(tǒng)一，有利于管理，畢竟占補平衡制度已經(jīng)實施多年，相對比較成熟，將耕地進出平衡項目納入占補平衡可以減少資源浪費，便于操作實施。

5 總結(jié)

總之，耕地進出平衡的實施，對國家糧食安全是至關(guān)重要的措施，如何簡單易行，既不傷害老百姓的利益，也不影響操作性，這就要求我們對現(xiàn)有政策靈活應(yīng)用，根據(jù)現(xiàn)有的平臺解決耕地和林地、園地、草地等其他農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換存在的問題。耕地進出平衡必然是一個很好的選擇，既能滿足社會發(fā)展的要求，也能維護農(nóng)民的根本利益，在經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、耕地保護、糧食安全之間找到了一個平衡點，從而加強了國家對耕地的用途管制，便于國家根據(jù)形勢及時調(diào)整耕地政策，為國家耕地保護決策的調(diào)整提供了工具。