政企合作片區(qū)綜合開發(fā)的發(fā)展模式探析

王念

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人們對于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展觀念逐漸更新迭代。其中，片區(qū)綜合開發(fā)作為其中的一個重要組成部分被提上了日程。當(dāng)前形勢下，片區(qū)綜合開發(fā)已經(jīng)從傳統(tǒng)的土地整理、公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)逐步向著城市運營和規(guī)劃設(shè)計的方向靠攏。從某種程度上來看，片區(qū)綜合開發(fā)的根本目的是為地方經(jīng)濟發(fā)展所需的要素創(chuàng)造基本的條件，比如土地使用權(quán)儲備、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化以及公共服務(wù)供給等，這些目標需要政企的通力合作才能得以實現(xiàn)，這也成為了擺在地方政府部門面前的一大挑戰(zhàn)和難題。

一、政企合作片區(qū)綜合開發(fā)發(fā)展模式的演變

從投融資角度來看，在2000年的時候是“土地財政”的主要發(fā)展期，此時由地方政府部門主導(dǎo)的片區(qū)綜合開發(fā)模式是主流，在這樣的背景之下，僅有少數(shù)的政府部門與本地企業(yè)合作開發(fā)片區(qū)，多采用的是現(xiàn)如今早已退出歷史舞臺的“土地出讓溢價分成”模式。2014年，黨中央國務(wù)院發(fā)布的地方政府債務(wù)管理的規(guī)范后，企業(yè)被剝離了“以地進行融資”的權(quán)利。但是，政府部門和社會資本方合作的PPP模式憑借自身的規(guī)范性的優(yōu)勢，在片區(qū)綜合開發(fā)中得到了迅速的推廣和擴展。但是，由于政企合作片區(qū)綜合開發(fā)對于政府基金預(yù)算集中支出存在較強的依賴性。因此，使得2017年下半年的PPP模式規(guī)范化受到了一定程度的影響。同時，在《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《意見》）文件中明確提出：自該意見實施之日起，PPP項目的運營支出不得從政府性基金預(yù)算中支出，此時政企合作片區(qū)綜合開發(fā)不再具備實操性。

在地方政府部門促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和社會資本方加大投資力度的雙重指引下，政企合作片區(qū)綜合開發(fā)的發(fā)展模式正在不斷上演。較為常見的是既具有融資又具有施工能力的社會資本方與地方政府部門合作實施的“EPC模式”在《意見》的頒布后由于違規(guī)違法而需要更進一步的優(yōu)化和完善。

2019年以來，ABO+投資人+EPC（O）的投資模式逐漸受到社會各界廣泛關(guān)注，且定期不定期地有中標簽約的信息被披露。ABO+投資人+EPC（O）的投資模式指的是由地方政府部門通過直接授權(quán)或競爭授權(quán)的方式，將指定的片區(qū)綜合開發(fā)項目授權(quán)于本級政府部門下屬的國有投資企業(yè)（綜合片區(qū)綜合開發(fā)主體），并在簽訂合約的基礎(chǔ)上明確政府部門與企業(yè)之間的邊界，然后根據(jù)合同約定內(nèi)容向綜合片區(qū)開發(fā)主體支付服務(wù)費，所支付的資金主要來源于綜合片區(qū)內(nèi)實現(xiàn)的財政收入，最后綜合片區(qū)開發(fā)主體再以適合自身的發(fā)展模式與政府部門合作，以此落實項目建設(shè)的投資、建設(shè)和運營工作。

二、片區(qū)綜合開發(fā)發(fā)展模式的優(yōu)勢

放眼我國經(jīng)濟社會發(fā)展其速度明顯加快，政府部門和社會資本方的合作模式逼近紅線，政府要想更進一步促進區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，還需要通過與社會資本方的合作不斷探索新型和多元化的片區(qū)綜合開發(fā)模式。但是，大部分城市在進行片區(qū)綜合開發(fā)的過程中普遍存在著運作能力不足、區(qū)域統(tǒng)籌不當(dāng)以及缺少產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)等現(xiàn)實問題。所以，只有在政府部門和社會資本方的通力合作下，才能吸引更多的企業(yè)參與到城市建設(shè)中來。從另一個角度來看，通過政企合作，可以充分利用政府資源為社會資本方創(chuàng)造良好的發(fā)展條件，提升彼此之間溝通與交流的有效性，從而建立起長期和穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，實現(xiàn)雙方共贏的目的，這對于促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展以及工業(yè)產(chǎn)業(yè)的騰飛具有極其重要的現(xiàn)實意義。對于地方政府部門來說，片區(qū)綜合開發(fā)還能有效緩解政府的財政壓力，可以更好促進片區(qū)綜合開發(fā)效率和運營能力，并且對增加地方稅收也具有重要的促進作用。

三、ABO+投資人+EPC（O）的投資模式分析

ABO+投資人+EPC（O）的投資模式是在近些年來城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來的一種全新模式，它可以有效幫助企業(yè)規(guī)避在綜合片區(qū)開發(fā)過程中出現(xiàn)的違規(guī)和違法風(fēng)險，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

政府部門和社會資本方之間的“ABO”機制借助法律條款建構(gòu)起以“公共合作”模式的體系和機制，不僅有效克服了傳統(tǒng)模式中政企部分的弊端，更是為財政資源的合理利用創(chuàng)造了良好的條件。當(dāng)然，在這其中主要借鑒了具有豐富實踐經(jīng)驗的“華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城”的創(chuàng)新發(fā)展理念，旨在希望可以更好地促進綜合片區(qū)開發(fā)過程中的資金平衡。但是，我們不得不承認的是，ABO+投資人+EPC（O）的投資模式依然存在著諸多的問題和操作難點。比如在土地儲備資金財務(wù)管理辦法的制度下，資金的主要來源為財政性資金，即社會資本方通過籌集而獲得的資金。雖然，在去年的4月我國國土自然資源局出臺的《關(guān)于土地儲備相關(guān)事項儲備事項答復(fù)意見的函》中明確了社會資本方參與土地儲備的路徑，但在具體的操作過程中，資金的使用和支出依然是政企合作片區(qū)綜合開發(fā)的“絆腳石”。再比如，這一模式下的“ABO”和“EPC”分別針對的是不同層面的資金支付方式，在實際操作中難免會出現(xiàn)額度錯配的情形。雖然，已經(jīng)有越來越多的綜合片區(qū)開發(fā)者開始注重對綜合片區(qū)開發(fā)項目的投融資，以期實現(xiàn)對資金的合理使用。但是，由于受到市場環(huán)境、產(chǎn)業(yè)政策以及行政干預(yù)等的影響，導(dǎo)致社會資本方的投融資能力、資金回收遇到了重重困難。

四、政企合作片區(qū)綜合開發(fā)的發(fā)展模式探析

正確判斷一個綜合片區(qū)開發(fā)發(fā)展模式的合理性，需要加大對其交易實質(zhì)的認識，比如說綜合片區(qū)開發(fā)過程中是否存在違規(guī)違法、明投實債以及BT等的負面因素及內(nèi)容。從客觀角度來看，政企合作下的片區(qū)綜合開發(fā)的發(fā)展模式僅僅是形式，決定一個綜合片區(qū)能否開發(fā)成功并非取決于模式的本身，如果我們要想“跳出”這一模式，以下幾個方面的問題對于片區(qū)綜合開發(fā)的發(fā)展模式的前景影響是重大的：

1.片區(qū)綜合開發(fā)的定位與戰(zhàn)略問題

目前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程正處于如火如荼發(fā)展的時期，全國大部分的城市開始對舊城實施了改造，城市逐漸更新。而更多的中小城市在城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中肩負著戶籍制度改革、公共服務(wù)質(zhì)量提升以及擴大內(nèi)需等重要戰(zhàn)略使命。作為地方政府部門應(yīng)當(dāng)注重和加強區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和資源配置之間的客觀差異。也就是說，并非所有的城市都應(yīng)當(dāng)劃分綜合片區(qū)，也并非所有的城市都應(yīng)當(dāng)按照傳統(tǒng)的“綜合片區(qū)開發(fā)”謀求新的發(fā)展空間，未來時期內(nèi)的綜合片區(qū)開發(fā)也并非是造地建房的“千城一面”。這些都應(yīng)當(dāng)是政企合作片區(qū)綜合開發(fā)的發(fā)展模式中應(yīng)當(dāng)思考的現(xiàn)實問題。

2.片區(qū)綜合開發(fā)的規(guī)模和決策問題

隨著人們思想觀念的不斷轉(zhuǎn)變，其對“爛尾片區(qū)”“睡城”等有了全新的認識和深刻的教訓(xùn)。盡管如此，我們依然可以看到，片區(qū)綜合開發(fā)依然是涉及數(shù)百平方公里和百億以上的投資成本?？v然我們可以理解在這背后有著政府部門和社會資本方的有力支撐，但對于片區(qū)綜合開發(fā)本身而言，規(guī)模龐大對于國土資源規(guī)劃調(diào)整會超過預(yù)期，龐大的規(guī)模對應(yīng)的項目建設(shè)通常還會缺乏必要的論證。所以，筆者認為科學(xué)合理的決策對于片區(qū)綜合開發(fā)的發(fā)展模式是至關(guān)重要的，而所謂的“跨越式發(fā)展”需要特別審視與綜合考慮。

3.片區(qū)綜合開發(fā)的能力和承載問題

當(dāng)前，決定各個城市地區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)可持續(xù)能力影響最大的因素在于“房住不炒”背景下區(qū)域內(nèi)的開發(fā)能力和承載問題。雖然說，有很多的人可以理解“政企合作片區(qū)綜合開發(fā)的發(fā)展模式”是一項系統(tǒng)與復(fù)雜的工作，但依然有很多片區(qū)綜合開發(fā)僅考慮了系統(tǒng)的“自恰性”而卻忽略系統(tǒng)在運行過程中的環(huán)境問題。我們依然需要注意的是，有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在2020年土地出讓金收入用于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的比例超過了50%及以上。這就為以上邏輯增添了動力。

五、結(jié)語

綜上所述，政企合作下的片區(qū)綜合開發(fā)的發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)建立在更加科學(xué)合理的決策之上，應(yīng)注重和加強片區(qū)綜合開發(fā)過程中定位與戰(zhàn)略、規(guī)模和決策以及能力和承載等問題的科學(xué)分析。同時，地方政府部門和社會資本方在片區(qū)綜合開發(fā)過程中，要以發(fā)展的眼光給予片區(qū)開發(fā)更加包容的態(tài)度，對于有利于發(fā)揮自身優(yōu)勢、資源分配以及促進片區(qū)綜合開發(fā)健康發(fā)展的新模式，都應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的鼓勵和支持。