黨內(nèi)法規(guī)制度結(jié)構(gòu)要素及其邏輯變遷研究

趙娜

(首都師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100089)

黨內(nèi)法規(guī)制度是一個(gè)系統(tǒng)，而不僅僅是一些規(guī)則的集成與組合。從制度哲學(xué)角度來看，黨內(nèi)法規(guī)制度作為一個(gè)系統(tǒng)，是由理念、規(guī)則、對(duì)象、載體四大結(jié)構(gòu)要素組成的，它包含著“制”(限制)與“度”(標(biāo)準(zhǔn))兩重內(nèi)涵，同時(shí)又以組織色彩與系統(tǒng)輪廓為保障。黨內(nèi)法規(guī)制度的百年變遷，是黨內(nèi)法規(guī)的理念、規(guī)則、對(duì)象、載體等結(jié)構(gòu)要素發(fā)展、豐富并趨向體系化的歷程，同時(shí)也是中國共產(chǎn)黨不斷規(guī)范自我管理、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的歷程，更是黨內(nèi)法規(guī)制度通過適應(yīng)性改造，不斷融入中國特色社會(huì)主義法治體系的歷程。梳理并研究黨內(nèi)法規(guī)制度的百年變遷，尤其是明確黨內(nèi)法規(guī)制度結(jié)構(gòu)要素的體系化變遷歷程及其邏輯特征與基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于新時(shí)代不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、提高管黨治黨水平、實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國統(tǒng)籌推進(jìn)具有重要意義。

一、理念：法治理念的不斷內(nèi)化

法治理念作為黨內(nèi)法規(guī)制度的價(jià)值判斷與目標(biāo)定位，間接地體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的一切規(guī)則和環(huán)節(jié)之中。在黨內(nèi)法規(guī)制度的百年變遷中，法治這一價(jià)值理念以不同程度的實(shí)體化和具體化形式貫穿于黨的革命、建設(shè)和改革的各個(gè)階段，體現(xiàn)著不同的時(shí)代精神。法治理念的不斷內(nèi)化，是黨根據(jù)自身面臨的任務(wù)與目標(biāo)而判斷、選擇、調(diào)整的結(jié)果，也是黨對(duì)自身發(fā)展認(rèn)識(shí)不斷深化的體現(xiàn)。

(一)以紀(jì)律約束為核心的“法”特征

作為具有黨章性質(zhì)的文件，《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》標(biāo)志著黨的誕生，同時(shí)也開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)歷程。在以革命方式奪取政權(quán)的階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價(jià)值判斷和目標(biāo)導(dǎo)向，圍繞著“無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民大眾的反帝反封建的新民主主義”[1](P533)革命展開。在新民主主義革命中，黨的團(tuán)結(jié)問題逐漸成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。圍繞著加強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)而制定的一系列黨內(nèi)法規(guī)，體現(xiàn)出此階段黨內(nèi)法規(guī)制度較為明顯的建設(shè)趨勢——具備“法”特征。

“黨內(nèi)法規(guī)”的提出，即“當(dāng)作黨的法紀(jì)之一部分”[2](P646)，在一定程度上代表著黨內(nèi)法規(guī)制度構(gòu)建之初的理性判斷和選擇。1938年，毛澤東在強(qiáng)調(diào)黨的紀(jì)律時(shí)首次使用“黨規(guī)”一詞，提出黨規(guī)“一經(jīng)制定之后，就應(yīng)不折不扣地實(shí)行起來，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)，并使之成為全黨的模范”[2](P646)。此后，劉少奇多次闡釋“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等內(nèi)容及其執(zhí)行問題，進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)在“條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團(tuán)結(jié)不可，以避免個(gè)別人破壞黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一。并以此黨規(guī)與黨法去教育同志”[2](P750)。以“紀(jì)”為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度理念，伴隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展而不斷調(diào)整和豐富。用“黨規(guī)”“法紀(jì)”“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等措辭來進(jìn)行觀點(diǎn)表達(dá)和價(jià)值輸出，加強(qiáng)和深化了黨的紀(jì)律在黨內(nèi)的普遍性和強(qiáng)制性，為維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)、黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了重要作用。

雖然此時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)核心理念是“紀(jì)”，但在其建設(shè)過程中已經(jīng)開始含有“法”特征并體現(xiàn)出一定的“法”理念。其一，強(qiáng)調(diào)黨的紀(jì)律在黨內(nèi)的普遍遵循及其約束性與強(qiáng)制性問題，體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)制度濃厚的“法”特征；其二，黨內(nèi)法規(guī)逐漸發(fā)展出的顯性的區(qū)別于黨的政治上、思想上的“法”建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，是黨內(nèi)法規(guī)制度“法”理念表達(dá)的一種方式，當(dāng)然，此時(shí)的“法”建設(shè)與“黨規(guī)”初現(xiàn)時(shí)所表達(dá)的紀(jì)律約束的理論內(nèi)核是一致的。無論是使用“法”這一用語，還是賦予黨內(nèi)法規(guī)普遍性、約束性和強(qiáng)制性特征，此時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)制度以文字上顯性表達(dá)、特征上隱性傳輸?shù)姆绞綄ⅰ胺ā边@一理念注入到黨的建設(shè)中來。

(二)以制度治黨為核心的“法”規(guī)范

以紀(jì)律約束為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，為推動(dòng)新民主主義革命的勝利發(fā)揮了重要作用，在實(shí)踐中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)為新中國成立后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨在全國執(zhí)政條件下對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)尤其是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)等多方面進(jìn)行了探索。然而，此時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)仍是“運(yùn)動(dòng)式”的，還未走上“法治”的建設(shè)道路。改革開放后，黨提出加強(qiáng)黨的建設(shè)尤其是重視黨的制度建設(shè)問題，由制度治黨開啟的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了新階段，其核心由紀(jì)律約束逐漸發(fā)展為內(nèi)涵更為豐富的依規(guī)治黨。

在制度治黨的價(jià)值選擇下，黨內(nèi)法規(guī)制度不僅明確了黨的建設(shè)發(fā)展方向，還逐漸明確了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，尤其是黨規(guī)保障國法的重要作用。一方面，明確黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目標(biāo)定位與發(fā)展方向，即“制度建設(shè)的新路子”，“在新的歷史條件下，在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[3](P54)。這是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)區(qū)別于以往建設(shè)理念發(fā)生根本性變化的分水嶺。另一方面，闡釋黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，尤其是闡述黨規(guī)保障國法的重要性以明確黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值指向，即“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”[4](P147)。明確“法”價(jià)值指向?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制度由紀(jì)律約束轉(zhuǎn)向制度治黨提供了重要依據(jù)。

隨著“黨要管黨”“從嚴(yán)治黨”向“依法治國”基本方略和“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”等國家制度理念的融入，黨內(nèi)法規(guī)制度作為制度治黨價(jià)值理念的實(shí)體化和具體化，開啟了“法治”理念內(nèi)化的新進(jìn)程。在“制度治黨”與“依法治國”雙重理念交織下，黨內(nèi)法規(guī)制度開啟了以“法”規(guī)范為核心的從理念到文本的內(nèi)部建設(shè)，同時(shí)更加注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)的外部建設(shè)。正是源于內(nèi)部“法”建設(shè)與外部“法”協(xié)調(diào)的內(nèi)外需求，法治理念不斷內(nèi)化，成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價(jià)值與目標(biāo)所在，由此亦明確了黨內(nèi)法規(guī)制度以法治為核心價(jià)值的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)方向。

(三)以法治建設(shè)為目標(biāo)的“法”定位

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系之中。2021年，《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025)》進(jìn)一步提出“建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)定不移推進(jìn)依規(guī)治黨”，“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”[5]。這明確了黨內(nèi)法規(guī)制度的“法”定位，尤其是在新時(shí)代背景下，明確了黨內(nèi)法規(guī)制度在全面從嚴(yán)治黨維度下的建設(shè)方向，即以法治為價(jià)值導(dǎo)向和目標(biāo)追求，為提高管黨治黨水平、增強(qiáng)黨的依法執(zhí)政本領(lǐng)、推進(jìn)法治中國的全面建成而不斷建設(shè)“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。

“法”定位背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度法治理念的實(shí)體化和具體化，已經(jīng)開始以顯性的規(guī)范方式呈現(xiàn)出來，表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度的體系構(gòu)建和外部協(xié)調(diào)兩重維度上。在黨內(nèi)法規(guī)制度的自身體系構(gòu)建上，“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”明確了黨內(nèi)法規(guī)制度的價(jià)值定位，不僅要實(shí)現(xiàn)形態(tài)上“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的法規(guī)范，更要實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的以“更加完善”的“黨內(nèi)法規(guī)體系”推進(jìn)“黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國體制機(jī)制更加健全”[5]的法理念。在黨內(nèi)法規(guī)制度與外部系統(tǒng)的協(xié)調(diào)上，通過協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，甚至在一定條件下實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向國家法律的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與外部法治系統(tǒng)的相互聯(lián)系與相互塑造，進(jìn)而達(dá)到法治理念所要求的復(fù)雜的動(dòng)態(tài)平衡——依法治國和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

外在“法”規(guī)范與內(nèi)在“法”定位的結(jié)合，表明了黨內(nèi)法規(guī)制度由外而內(nèi)的法治化目標(biāo)的確立及其發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，這是黨內(nèi)法規(guī)制度法治理念內(nèi)化的實(shí)質(zhì)性發(fā)展。依規(guī)治黨與依法治國有機(jī)統(tǒng)一和統(tǒng)籌推進(jìn)，是黨內(nèi)法規(guī)制度經(jīng)過適應(yīng)性調(diào)整，通過加強(qiáng)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，進(jìn)而融入中國特色社會(huì)主義法治體系的重要方式。法治理念在國家政權(quán)建設(shè)層面和執(zhí)政黨自我規(guī)范層面的深入，實(shí)現(xiàn)了在不同規(guī)范系統(tǒng)中法治理念的聯(lián)通。正是這種共通的“法”理念，為黨內(nèi)法規(guī)提供了與國家法律銜接的可能，這為全面建成法治中國提供了保障。

二、規(guī)則：形式與邏輯的逐漸統(tǒng)一

作為黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容，規(guī)則通過規(guī)定黨內(nèi)相關(guān)主體的義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任，明確黨內(nèi)各主體行為的規(guī)范，使其行為合理化和有序化。從注重規(guī)則內(nèi)容的效用發(fā)揮，到提升規(guī)則的有序性，再到規(guī)則體系的結(jié)構(gòu)合理，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則在百年變遷中逐漸實(shí)現(xiàn)了形式與邏輯，即外部與內(nèi)部的統(tǒng)一。這使黨內(nèi)法規(guī)制度具有了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容和規(guī)范化的意義，從而為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

(一)以效用發(fā)揮為核心的規(guī)則內(nèi)容

黨內(nèi)法規(guī)制度通過規(guī)則對(duì)黨內(nèi)相關(guān)主體的行為與活動(dòng)劃定了界限，即黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則明確了義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任等。這既包括對(duì)黨員、黨組織義務(wù)和權(quán)利的規(guī)定，也包括他們活動(dòng)空間和活動(dòng)范圍的確定。從規(guī)則賦予的權(quán)利來看，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定了黨內(nèi)相關(guān)主體的行為規(guī)則和活動(dòng)空間；而義務(wù)則是對(duì)黨員、黨組織等行使權(quán)利的約束和責(zé)任的規(guī)定。根據(jù)黨所面臨的具體任務(wù)和目標(biāo)的不同，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則通過允許、禁止主體行為的方式將特定對(duì)象的義務(wù)和權(quán)利明確下來，并以此為依據(jù)在實(shí)踐中發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的效用。

從規(guī)則的具體內(nèi)容來看，黨內(nèi)法規(guī)制度從《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》起，便開始進(jìn)行相應(yīng)的約束與規(guī)定。無論是革命時(shí)期圍繞著黨章的制定修改、確立黨的民主集中制、建立黨的組織制度、黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度及工作制度、黨的紀(jì)律等內(nèi)容規(guī)范，還是建設(shè)時(shí)期根據(jù)黨的全國執(zhí)政的客觀需要，豐富并發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)等方面的內(nèi)容規(guī)范，亦或是改革開放之后根據(jù)制度治黨的要求，更加注重實(shí)體性法規(guī)與程序性法規(guī)協(xié)調(diào)建設(shè)問題，尤其是新時(shí)代圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)問題，開啟的各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)的內(nèi)容規(guī)范建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則根據(jù)黨的建設(shè)的發(fā)展和要求，規(guī)定了相應(yīng)的義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任，重視黨內(nèi)法規(guī)制度效用的發(fā)揮，保障了黨在不同階段任務(wù)的完成和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

雖然黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則在黨的建設(shè)的不同階段有著各自的內(nèi)部邏輯與效用要求，但它們?cè)诖_定黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范界限、形成從嚴(yán)治黨秩序上發(fā)揮著一致的功能與效用。其一，在規(guī)范層面上發(fā)揮了重要作用。黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則通過明確其內(nèi)容，規(guī)范并協(xié)調(diào)了相應(yīng)主體在黨內(nèi)的活動(dòng)與行為，將黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范轉(zhuǎn)化為各主體遵循的行為規(guī)范并產(chǎn)生規(guī)范意義。其二，明確了黨內(nèi)行為的基本框架并形成了規(guī)范意義。黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則內(nèi)容的發(fā)展與豐富，使黨內(nèi)各主體之間相互作用、相互制約，逐漸形成了一個(gè)穩(wěn)定的、連續(xù)的、有序的統(tǒng)一狀態(tài)，使規(guī)范主體之間相互關(guān)聯(lián)并將其穩(wěn)定在從嚴(yán)治黨秩序之中。

(二)以有序性為核心的規(guī)則形式

在很長一段時(shí)期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則大多關(guān)注在對(duì)黨內(nèi)各行為主體進(jìn)行普遍性約束并賦予其合理性的內(nèi)容上。然而，隨著黨面臨環(huán)境的不斷變化，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則內(nèi)容的不斷豐富和發(fā)展，程序問題越來越成為制約黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展的重要因素。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則在明確規(guī)定相應(yīng)主體的義務(wù)、權(quán)利與責(zé)任之外，逐漸關(guān)注并規(guī)定了黨內(nèi)行為有序化等相關(guān)內(nèi)容，即實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則的操作可行。

黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則實(shí)現(xiàn)有序性的首要步驟，是通過黨內(nèi)法規(guī)“立法法”對(duì)程序的一致性進(jìn)行了規(guī)定。從“制定黨內(nèi)法規(guī)的工作在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有計(jì)劃有組織地進(jìn)行”，并通過“規(guī)劃—起草—審定—發(fā)布”等程序有序進(jìn)行[6](P723-724)，再到明確黨內(nèi)法規(guī)的不同層級(jí)創(chuàng)制主體及其相應(yīng)權(quán)限，尤其是明確“制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍”，“對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不做重復(fù)性規(guī)定”[7]，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則通過明確操作程序并強(qiáng)化其在全黨范圍內(nèi)的執(zhí)行，使黨內(nèi)法規(guī)制度完成了有序性的第一步。

黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則的有序性還體現(xiàn)在規(guī)則內(nèi)容之間的不矛盾性、協(xié)調(diào)性、和諧性上。除明確制定程序與制定主體及其權(quán)限外，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則通過內(nèi)容的定期清理與修正，實(shí)現(xiàn)了規(guī)則的一致性。從2012年開始的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，通過廢止、宣布失效、進(jìn)行修改等多種方式，“一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題，有力維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度的遵守和執(zhí)行”[8]。這解決了黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則之間相沖突的問題，大大提升了黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則的一致性，為黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)部協(xié)調(diào)與邏輯完整提供了程序保障。

(三)以結(jié)構(gòu)合理為核心的規(guī)則體系

在百年發(fā)展歷程中，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則呈現(xiàn)出數(shù)量上不斷增加、內(nèi)容上覆蓋范圍更廣的發(fā)展趨勢，這從客觀上對(duì)精準(zhǔn)劃分黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則提出了要求。新時(shí)代，隨著一大批黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)和施行，明確黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則結(jié)構(gòu)成為推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度理論和實(shí)踐發(fā)展的重要內(nèi)容?？茖W(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則結(jié)構(gòu)，不僅要求不同層次的規(guī)則應(yīng)層次分明、邏輯合理，更要求不同規(guī)范領(lǐng)域的規(guī)則應(yīng)前后照應(yīng)、嚴(yán)謹(jǐn)一致。不同層次和不同領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則應(yīng)以有機(jī)組合的結(jié)構(gòu)形式，將黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則呈現(xiàn)出來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則的有序和高效。

從不同層次規(guī)則結(jié)構(gòu)來看，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則逐漸構(gòu)建起層次分明且上下配套的層次結(jié)構(gòu)。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，這既是馬克思主義政黨的根本遵循，也是黨成立以來制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。在明確黨章為根本規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)制主體的層級(jí)性、調(diào)整事項(xiàng)的包容性和規(guī)范內(nèi)容的抽象性等標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)制度逐漸明確了基本規(guī)定、全面規(guī)定和具體規(guī)定。以黨章為核心，以黨內(nèi)法規(guī)效力位階為標(biāo)準(zhǔn)，以四級(jí)層次(黨章為根本規(guī)定，準(zhǔn)則為基本規(guī)定，條例為全面規(guī)定，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則為具體規(guī)定)為區(qū)別的縱向劃分，構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則的層次結(jié)構(gòu)。

從不同領(lǐng)域規(guī)則結(jié)構(gòu)來看，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則從最初以黨的建設(shè)劃分為基本類別逐漸發(fā)展到當(dāng)前按照黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展規(guī)律進(jìn)行專門規(guī)章制度領(lǐng)域劃分的“1+4”基本框架。以黨章為根本，以黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)為基本劃分的領(lǐng)域結(jié)構(gòu)，在很大程度上解決了長期以來黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則橫向劃分中存在的內(nèi)容交叉、劃分牽強(qiáng)、難以全覆蓋、變動(dòng)性大等問題。這也表明了黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則在內(nèi)容不斷豐富、效能不斷發(fā)揮的基礎(chǔ)上，開始從自身發(fā)展規(guī)律和特征的角度來構(gòu)建類歸分明、邏輯合理、嚴(yán)謹(jǐn)一致的領(lǐng)域結(jié)構(gòu)。

三、對(duì)象：微觀到宏觀的轉(zhuǎn)化升級(jí)

黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象是黨內(nèi)法規(guī)制度的指向與范圍，它隨著黨面臨的實(shí)際形勢與目標(biāo)任務(wù)的變化而不斷調(diào)整與發(fā)展。從明確黨內(nèi)事務(wù)相關(guān)對(duì)象逐漸發(fā)展為涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)等各方面的對(duì)象，黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象經(jīng)歷了從微觀到宏觀的轉(zhuǎn)化升級(jí)。由此呈現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)制度指向與范圍的多樣化發(fā)展趨勢，亦體現(xiàn)了制度對(duì)象從簡單有形向復(fù)雜抽象的轉(zhuǎn)化。

(一)以“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”為對(duì)象

中國共產(chǎn)黨自成立起便將黨員和黨組織明確為黨進(jìn)行內(nèi)部事務(wù)管理的重要對(duì)象。在黨的第一個(gè)綱領(lǐng)中，對(duì)黨員的條件及紀(jì)律要求、黨組織的成立及工作進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。黨的二大通過的黨章更是直接以章節(jié)劃分形式明確了“黨員”“組織”“會(huì)議”“紀(jì)律”“經(jīng)費(fèi)”等具體對(duì)象。隨著黨的建設(shè)的不斷發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象開始逐漸細(xì)化、聚焦，如在黨員中進(jìn)一步規(guī)定黨的干部這一對(duì)象，在黨組織中進(jìn)一步明確黨的組織制度、各級(jí)組織等多個(gè)對(duì)象。在黨內(nèi)法規(guī)制度的長期建設(shè)中，即使黨并未明確界定黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)象，但“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”卻是實(shí)際建設(shè)中的規(guī)范對(duì)象。

改革開放后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)由自發(fā)走向自覺，其對(duì)象也在界定“黨內(nèi)法規(guī)”概念的過程中逐漸明確下來。1990年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》界定了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，即“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱”[6](P723)。由此，“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為”也相應(yīng)地被明確為黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范對(duì)象，并在很長一段時(shí)期內(nèi)指引著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向。黨內(nèi)法規(guī)制度通過概念界定的方式，明確了對(duì)象的范圍，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)際指向和規(guī)范意義的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。

圍繞著“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”這一對(duì)象，黨內(nèi)法規(guī)制度通過進(jìn)一步具像化的方式，細(xì)化了黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象的指向和范圍。關(guān)于“黨組織的工作、活動(dòng)”，一方面，明確了黨的各級(jí)組織(如黨的中央組織、地方組織、基層組織等)的產(chǎn)生、職責(zé)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的規(guī)范問題；另一方面，明確了黨的上下級(jí)組織關(guān)系(如下級(jí)組織服從上級(jí)組織等)的規(guī)范問題。關(guān)于“黨員行為”，一方面，明確了黨員條件、黨員發(fā)展、義務(wù)權(quán)利和紀(jì)律約束等問題；另一方面，聚焦黨的干部這一特定對(duì)象，明確了黨的干部的定位、選拔、建設(shè)等一系列問題。黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象的明確及其具像化，使黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)具有了具體指向，并能夠使其具體規(guī)范更加聚焦和精準(zhǔn)。黨內(nèi)法規(guī)制度通過義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任的規(guī)定將黨所秉持的理念“制度化”于黨組織及黨員的一切工作、活動(dòng)和行為之中，使黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象逐漸呈現(xiàn)出“制度性”的特點(diǎn)。

(二)以“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”為對(duì)象

“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”，是黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象從“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”逐漸發(fā)展、升級(jí)而來的。“黨的建設(shè)活動(dòng)”是黨內(nèi)法規(guī)制度自開始建設(shè)以來就不斷被明確和逐漸發(fā)展起來的對(duì)象，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主要內(nèi)容。隨著黨成為全國執(zhí)政黨，尤其是在黨制定的政策與國家政權(quán)建設(shè)發(fā)生密切聯(lián)系的時(shí)候，“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)”開始逐漸發(fā)展為實(shí)際建設(shè)的對(duì)象，但這一對(duì)象未在黨內(nèi)法規(guī)制度中明確。由此產(chǎn)生了黨內(nèi)法規(guī)制度的一系列矛盾和問題，如在黨內(nèi)法規(guī)的分類上，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，或是單獨(dú)列出，或是簡單地劃歸在“其他”一類當(dāng)中，經(jīng)常處于“尷尬”境地?！包h的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作”“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”等劃分方式的出現(xiàn)，使“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)”在黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)際建設(shè)與理論認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。

2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》以“立法法”方式明確了黨內(nèi)法規(guī)制度的對(duì)象及其范圍。在重新界定“黨內(nèi)法規(guī)”概念時(shí)，明確了“黨內(nèi)法規(guī)”是“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”的專門規(guī)章制度。將“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”界定為黨內(nèi)法規(guī)制度的對(duì)象，解決了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐對(duì)象與理論對(duì)象難以相對(duì)應(yīng)的問題，同時(shí)還明確了不同層級(jí)制定主體的相應(yīng)權(quán)限。凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定，如黨的中央組織增加了根據(jù)“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的基本制度”制定法規(guī)的權(quán)限；省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，如根據(jù)“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)”制定法規(guī)的權(quán)限[7]?！包h的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”作為規(guī)范對(duì)象，既表明了黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象在范圍上的擴(kuò)大，又明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)在不同層級(jí)黨組織中的具體體現(xiàn)。

黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象從“黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”發(fā)展出“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”，是黨根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)際發(fā)展情況與自身發(fā)展需要，對(duì)客體對(duì)象進(jìn)行調(diào)整和升級(jí)的結(jié)果。由此，黨內(nèi)法規(guī)制度完成了黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)活動(dòng)在黨內(nèi)法規(guī)制度層面的形式化與對(duì)象化。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)象的調(diào)整、發(fā)展與升級(jí)是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，是黨內(nèi)法規(guī)制度理念及其規(guī)則與客觀實(shí)踐之間始終保持動(dòng)態(tài)平衡的過程。這種對(duì)象發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡，使黨內(nèi)法規(guī)制度有了明確的運(yùn)行場所和作用范圍，保證了黨內(nèi)法規(guī)制度有效性的發(fā)揮和治理效能的提升。

四、載體：法規(guī)文本體系的規(guī)范化表達(dá)

黨內(nèi)法規(guī)制度載體是制度存在和表現(xiàn)的樣式，賦予黨內(nèi)法規(guī)制度以形式的意義。載體將黨內(nèi)法規(guī)制度的理念、規(guī)則、對(duì)象等要素統(tǒng)一起來，并使之以條文的方式表現(xiàn)出來，為黨內(nèi)法規(guī)制度的呈現(xiàn)提供了重要依托。黨內(nèi)法規(guī)制度載體，從最初較為簡單的文本形式，逐漸發(fā)展為有明確文本名稱、規(guī)范表述方式、體系化文本的復(fù)合樣式，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度從語言到文本的規(guī)范化和體系化發(fā)展趨勢。

(一)規(guī)定七類法規(guī)名稱

黨內(nèi)法規(guī)的名稱是伴隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展而逐漸豐富起來的。在黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命的階段，黨內(nèi)法規(guī)，一方面以“綱領(lǐng)”“決議案”“組織法”“章程”等具有長期指導(dǎo)性的名稱形式出現(xiàn)，為黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展奠定了文本基礎(chǔ)；另一方面，一些以“中央通告”“令”甚至是“信”等為名稱的文件，在革命形勢不斷變化的特定情況下，發(fā)揮著與黨內(nèi)法規(guī)相同的功能。在黨成為全國執(zhí)政黨并領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的過程中，黨內(nèi)法規(guī)開始逐漸使用更具有“法”意味的名稱，大量增加了“條例”“規(guī)定”“細(xì)則”等名稱的使用。

改革開放后，黨以“立法法”的形式明確界定了黨內(nèi)法規(guī)的名稱，即“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”[6](P723)，之后又將其順序調(diào)整為“黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”[7]。由于“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”的制定主體位于同一層級(jí)，使用不同名稱的很大一部分原因在于長期以來各制定主體的制定習(xí)慣不同，因此可以實(shí)現(xiàn)這四類名稱內(nèi)部順序的調(diào)換。目前，以“規(guī)則”為名稱的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量稀少，其功能和作用的發(fā)揮力度與范圍也較小，因此名稱順序的調(diào)整有利于“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”這一層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)功能的整合。

黨內(nèi)法規(guī)名稱的確立，為黨內(nèi)法規(guī)制度載體建設(shè)尤其是文本名稱規(guī)范建設(shè)明確了方向。其一，明確了在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)歷史中具有重要意義的黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，即“黨內(nèi)規(guī)范性文件不屬于黨內(nèi)法規(guī)”，為黨內(nèi)法規(guī)明確了名稱界限。其二，體現(xiàn)著黨內(nèi)法規(guī)名稱與黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的關(guān)系，其更深層次的意義在于明確了黨內(nèi)法規(guī)的效力位階。黨的中央組織制定黨章、準(zhǔn)則、條例，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)可使用“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”四類名稱。黨內(nèi)法規(guī)名稱使用權(quán)限的規(guī)定，使黨內(nèi)法規(guī)具有了可依照的效力位階劃分標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。

(二)明確條款表述方式

由于黨面臨的革命、建設(shè)和改革環(huán)境的不同，黨內(nèi)法規(guī)在不同階段有著不同的表述方式，其規(guī)范性參差不齊。在很長一段時(shí)期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)存在著以習(xí)慣、潛規(guī)則等為載體的多種表述形式，它們或以明文規(guī)定的方式規(guī)范著黨的建設(shè)，或以心理認(rèn)同的方式發(fā)揮著各自的作用。由于這些非正式制度的規(guī)范方式容易受到主觀因素的影響，導(dǎo)致制度固有的規(guī)范性遭到破壞，因此具有具體性、可感知性等特點(diǎn)的條文表述，便逐漸成為黨內(nèi)法規(guī)表述的主要形式。隨著制度治黨建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展和依規(guī)治黨理念的提出，黨內(nèi)法規(guī)制度的載體已經(jīng)逐漸從多種表述形態(tài)發(fā)展為以明確的規(guī)章條文為主的形式。

在長期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，條款形式是主要的也是普遍使用的黨內(nèi)法規(guī)制度的表述方式。在明確“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容用條文表述。條文可由若干款組成，款下可分項(xiàng)、目。內(nèi)容較復(fù)雜的可分章、節(jié)”[6](P725)之后，黨對(duì)其進(jìn)行了補(bǔ)充，尤其是對(duì)條款表述方式進(jìn)行了區(qū)分，明確了其與黨內(nèi)規(guī)范性文件的區(qū)別，即“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”[9]。另外，最新修訂版制定條例在明確條款形式表述的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了條款的層級(jí)編排問題，“黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目”[7]。

條文記錄和表達(dá)了黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容，并且將黨內(nèi)法規(guī)制度的特征以規(guī)范化的、可了解的方式表述出來。其一，以條款為表述方式，使黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容排列有序、簡潔明了，既區(qū)分了與以段落等為表述方式的黨內(nèi)規(guī)范性文件的不同，又從條款的層級(jí)編排中明確了黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則的結(jié)構(gòu)。其二，以條款形式作為黨內(nèi)法規(guī)的一般表述方式，表明了黨內(nèi)法規(guī)制度在載體上的規(guī)范化。以規(guī)范化載體形式將黨內(nèi)法規(guī)制度的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容表現(xiàn)出來，使黨內(nèi)法規(guī)制度在具有形式意義的基礎(chǔ)上發(fā)展出相應(yīng)的價(jià)值意義。

(三)形成文本規(guī)范體系

黨自成立起，便通過制定、執(zhí)行、學(xué)習(xí)和遵守一個(gè)個(gè)黨內(nèi)法規(guī)文本來規(guī)范黨的活動(dòng)和調(diào)整黨務(wù)關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容決定著載體的形式，“專門規(guī)章制度”的定位決定了它的承載形式必須是具有規(guī)范性的文本形式。在黨內(nèi)法規(guī)制度的百年發(fā)展中，黨內(nèi)法規(guī)制度逐漸發(fā)展為集文本語言規(guī)范、文本結(jié)構(gòu)規(guī)范、文本集合規(guī)范的規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)是在全黨范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)章文本，同時(shí)由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，黨內(nèi)法規(guī)的約束力在全社會(huì)范圍也產(chǎn)生了“溢出效應(yīng)”，因此，無論是在黨的內(nèi)部還是在全社會(huì)的范圍，黨內(nèi)法規(guī)必須是肯定的、明確的、普遍的體系性規(guī)范。

第一，黨內(nèi)法規(guī)語言的首要要求，是明確易懂、簡明扼要、嚴(yán)謹(jǐn)一致且避免有歧義。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)用語的“法規(guī)體”，包含有社會(huì)通用語言、法律專業(yè)術(shù)語、黨內(nèi)專業(yè)術(shù)語，并以明確、簡明、平實(shí)、程式化為基本要求和特征。第二，黨內(nèi)法規(guī)文本的三項(xiàng)內(nèi)容應(yīng)明確、齊全，即黨內(nèi)法規(guī)的標(biāo)題明確發(fā)文機(jī)關(guān)、事由與法規(guī)種類，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容通過明確總則、分則、罰則、附則構(gòu)成文本框架，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的不同規(guī)范形式進(jìn)行文本的發(fā)布。第三，文本形態(tài)由當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)選編匯編、黨內(nèi)法規(guī)單行本、黨的建設(shè)專題選編、黨的文件和文獻(xiàn)中的部分黨內(nèi)法規(guī)等較為復(fù)雜的形態(tài)，逐漸發(fā)展為具有體系性的以選編匯編和單行本為核心的形態(tài)。

黨內(nèi)法規(guī)文本規(guī)范體系的不斷發(fā)展，代表著黨內(nèi)法規(guī)制度載體的規(guī)范意義的成熟。黨內(nèi)法規(guī)制度的要素統(tǒng)一于文本之中，明確的“法規(guī)體”用語、“三要素”內(nèi)容、多樣書籍形態(tài)為黨內(nèi)法規(guī)制度提供了規(guī)范化的載體體系，將黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)則所蘊(yùn)含的內(nèi)容和理念以文本語言、文本結(jié)構(gòu)、文本形態(tài)的形式呈現(xiàn)出來。作為黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容得以體現(xiàn)的形式，載體的規(guī)范化推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容規(guī)范化的進(jìn)程，文本規(guī)范的體系化也在一定程度上推動(dòng)著黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化。

結(jié)語

在長期的對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)識(shí)中，常常將制度理解為一系列見之于文字的規(guī)則，因此，黨內(nèi)法規(guī)制度的變遷便被簡單地理解為規(guī)則的內(nèi)容發(fā)展及其分類排列的變化歷程。然而，黨內(nèi)法規(guī)制度作為一個(gè)系統(tǒng)，是由制度的四大要素——理念、規(guī)則、對(duì)象、載體所構(gòu)成的，缺少其中任何一個(gè)要素，黨內(nèi)法規(guī)制度都是不完整的，或者說是無法形成系統(tǒng)的。黨內(nèi)法規(guī)之所以在百年變遷中逐漸成為制度而非規(guī)則集合，源于其法治理念的不斷內(nèi)化、規(guī)則從形式到邏輯的合一、對(duì)象從微觀到宏觀的升級(jí)以及文本表達(dá)的不斷規(guī)范化和體系化。這四大要素之間相互聯(lián)系、相互依存、相互作用，使黨內(nèi)法規(guī)制度這一系統(tǒng)能夠根據(jù)黨所面臨的環(huán)境與任務(wù)的變化而適應(yīng)性改造，與環(huán)境互塑共生，實(shí)現(xiàn)與外部系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。正是這種動(dòng)態(tài)平衡，使黨內(nèi)法規(guī)制度可以通過自身建設(shè)與調(diào)整，促進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一與統(tǒng)籌推進(jìn)，在國家法律與黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局中推進(jìn)法治中國的全面建成。