農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)治理問題及對策分析
——以五里墩社區(qū)為例

蘇州大學(xué) 韓照婷

一、泰興市五里墩新型農(nóng)村社區(qū)治理基本情況調(diào)研

泰興市位于江蘇省中部、長江中下游北岸，行政區(qū)劃面積1172平方公里。2011年，泰興市委、市政府明確古溪鎮(zhèn)橫垛居委會等16個社區(qū)為重點建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)，并從2011年起，市財政會在“十二五”期間每年安排1000萬元對新型農(nóng)村社區(qū)實行以獎代補。

五里墩社區(qū)成立于2005年5月，位于泰興市濟川街道境內(nèi)，由原先的五里墩等村居拆遷合并而成。其搬遷形式與上文農(nóng)民集中居住模式中的“遷棄歸并”相符，故將其作為農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)的典型進(jìn)行研究。

五里墩社區(qū)轄區(qū)總面積1.5萬平方公里，現(xiàn)有居民住宅小區(qū)7個，總戶數(shù)5594戶，常住人口19514人?，F(xiàn)有社區(qū)工作人員13名，社區(qū)黨員70人；共有駐區(qū)單位73家，其中部委辦局6家，學(xué)校3所，大型商貿(mào)流通企業(yè)1家，三產(chǎn)服務(wù)餐飲企業(yè)12家，列統(tǒng)企業(yè)4家，銀行6家，物業(yè)公司6家。

隨著地方新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，當(dāng)?shù)匾桓呢毟F、落后的風(fēng)貌，大量的就業(yè)崗位缺口得到了改善，但仍存在部分社區(qū)居民對搬遷政策的不理解、后續(xù)資金不足等問題。

二、農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)治理存在的問題與成因

（一）社區(qū)治理體制不夠明晰

農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)治理體制有待進(jìn)一步理順，在推行農(nóng)民集中居住政策對農(nóng)民進(jìn)行統(tǒng)一管理，推動村治模式由傳統(tǒng)模式向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變的過程中，由于農(nóng)民自身治理能力的薄弱、治理經(jīng)費來源不穩(wěn)定等等原因，新形成社區(qū)的治理權(quán)限尚未得到明確，進(jìn)而無法進(jìn)行高效地治理[1]。

到底是如何對農(nóng)民集中居住進(jìn)行管理的？現(xiàn)階段無外乎于“一村一社區(qū)”和“多村一社區(qū)”兩種，但上述兩種村治模式下，傳統(tǒng)農(nóng)村依賴“行政化”治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派工作人員進(jìn)行治理的情況屢見不鮮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于其本身的特殊性，可以直接面向基層進(jìn)行行政性治理，雖然治理主體在農(nóng)民集中居住之后的社區(qū)中已經(jīng)逐漸向社區(qū)居民轉(zhuǎn)變，換言之通過社區(qū)委員會等組織的成立來充分行使社區(qū)治理權(quán)，如果產(chǎn)生任何問題，居民可向社區(qū)委員會進(jìn)行反映。不過在實際操作中還是藩籬重重，由于村民自治能力相對來說比較薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對的是基層群眾，加之很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以摒棄以往的治理理念，所以導(dǎo)致了社區(qū)委員會“空有其表”，成為了形式上行使治理權(quán)的單位，其實真正的很多問題還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬解決，這種政府的行政權(quán)力對社區(qū)自治權(quán)力的侵蝕導(dǎo)致了難以形成合理有效的治理體制。

（二）民主參與機制有待完善

社區(qū)居民首先要擁有對社區(qū)事務(wù)最基本的知情權(quán)，才能進(jìn)一步參與制定決策與監(jiān)督執(zhí)行。但在農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)中，缺乏相應(yīng)的法律和制度對這部分權(quán)力進(jìn)行保障，致使民主參與水平一直較低。例如一些社區(qū)不公開政務(wù)，財務(wù)工作也不夠透明化，進(jìn)而決策難以實現(xiàn)民主。

調(diào)研結(jié)果顯示有許多居民不了解當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管委會的工作，并且不認(rèn)可社區(qū)事務(wù)公開透明的居民比例也很大。低水平的民主參與給社區(qū)治理帶來了消極的影響：首先對社區(qū)管理層的決策無法進(jìn)行監(jiān)督和制約，這直接導(dǎo)致了很多“一言堂”的出現(xiàn)。其次由于缺乏一定的居民知情權(quán)和決策權(quán)，許多社區(qū)治理的決策制定與實施相對而言會比較隨意，決策科學(xué)性的缺失自然無法對社區(qū)治理起到積極作用[2]，更是會造成時間資源和人力資源的浪費。

（三）非政府組織及社會組織發(fā)展嚴(yán)重滯后

基于目前政府現(xiàn)有工作內(nèi)容無法覆蓋非政府組織所承擔(dān)功能的現(xiàn)狀，為了符合多元化治理的要求，減輕地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，引入非政府組織勢在必行。然而在很多農(nóng)村社區(qū)中，非政府組織的發(fā)展是不足甚至嚴(yán)重滯后的[3]。社區(qū)中各協(xié)會的設(shè)立過于簡易，不利于提高社區(qū)的公共服務(wù)水平，面對很多復(fù)雜的突發(fā)狀況時也難以適應(yīng)和作出及時的應(yīng)對措施。

非政府組織是介于政府與居民之間的一種“調(diào)和劑”般的存在，在面對和處理社區(qū)內(nèi)部事務(wù)時具有很高的靈活性，隨著中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的巨大變化及民眾需求的多樣化，為了提高社會管理與公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新性，更需加大力度引入非政府組織來對農(nóng)民集中居住后的社區(qū)進(jìn)行治理。

除此之外，誠如社區(qū)公共設(shè)施的管理、服務(wù)信息和社區(qū)衛(wèi)生的維護(hù)[4]等工作，都可以委托給更加專業(yè)的社會組織，這也能在一定程度上緩解社區(qū)委員會過度行政化的問題。

（四）治理方法有待進(jìn)一步開拓

對農(nóng)民集中居住后的社區(qū)進(jìn)行治理，其實已經(jīng)涌現(xiàn)出了不少治理手段。諸如開展社區(qū)宣傳、評選社區(qū)模范、組織種類多樣的社區(qū)活動等?？梢哉f凡涉及社區(qū)管理的形式均可以納入社區(qū)治理的范疇。但上述的治理方法大多注重物質(zhì)層面的治理，將著眼點放在精神層面的并不多。然而物質(zhì)與精神、生活與文化各方面都是需要平衡的[5]。社區(qū)治理方法的單一，未將農(nóng)民集中居住存在的天然特殊性納入考慮范疇，甚至?xí)?dǎo)致治理手段無法達(dá)到治理效果的結(jié)果。

綜合來看，我國目前更傾向于使用較為直觀的宣傳展覽喊口號的形式對集中居住的社區(qū)進(jìn)行治理，沒有跟上科技發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的腳步[6]，沒有融會貫通使用現(xiàn)代化手段，從而導(dǎo)致其影響力和覆蓋面都很有限。

三、針對農(nóng)民集中居住型新型農(nóng)村社區(qū)治理問題的對策建議

（一）積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

和傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)治理不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合本地實際情況對自己的準(zhǔn)確定位在對農(nóng)民集中居住后的社區(qū)進(jìn)行治理時顯得尤為重要，必要時積極轉(zhuǎn)變職能，由指令型政府向服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)秉持著為社區(qū)人民服務(wù)的原則，進(jìn)一步理清自身及農(nóng)民集中居住社區(qū)內(nèi)相關(guān)組織的職責(zé)權(quán)力，同時善于借助耕地可規(guī)?；鬓D(zhuǎn)這一先天優(yōu)勢，鼓勵農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟。

（二）改進(jìn)民主參與機制并建立權(quán)力制衡機制

想要農(nóng)民積極參與社區(qū)治理，一套合法的、民主的、制度化的參與機制必不可少。為了達(dá)成將農(nóng)民納入治理主體的目標(biāo)，一方面要對社區(qū)居民進(jìn)行宣傳教育，使其主體意識、民主意識及參與意識得到根本上的提高，從而能夠充分發(fā)揮主人翁意識，理解參與治理實質(zhì)上也是對自身權(quán)益進(jìn)行維護(hù)。另一方面，要積極推進(jìn)民主參與平臺建設(shè)，完善系列相關(guān)制度，如聽證制度、政務(wù)公開制度等等，同時公開化透明化社區(qū)管理各項事務(wù)，讓居民在日常生活中能切實體會到自己的參與感。

民主參與機制的平穩(wěn)運行，又與一套合理有效的權(quán)力制衡機制密不可分。權(quán)力制衡機制需要進(jìn)一步滲透進(jìn)民主參與機制中去，對監(jiān)督主體及職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確，避免出現(xiàn)權(quán)力不作為與濫用權(quán)力的現(xiàn)象。

（三）培育發(fā)展非政府組織及社會組織

首先，社區(qū)應(yīng)結(jié)合自身特點引入具備一定規(guī)模和能力的非政府組織協(xié)助社區(qū)治理，要為初具規(guī)模、處于萌芽狀態(tài)的非政府組織發(fā)展提供良好的生長環(huán)境，促使其成長為可以承擔(dān)社區(qū)服務(wù)的優(yōu)秀組織。同時，對非政府組織要依法依規(guī)管理。

此外，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟社區(qū)的極速發(fā)展，農(nóng)村社會組織的日益壯大理應(yīng)引起我們的重視，它們正在新型農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮著愈來愈大的力量。為充分實現(xiàn)農(nóng)村社會組織籌資、引資、激發(fā)社區(qū)活力的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)政府部門對農(nóng)村社會組織進(jìn)行積極的政策引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，

對社會組織內(nèi)部制度與人才管理方案進(jìn)行改革，促使農(nóng)村社會組織走上良性發(fā)展的運行軌道。

（四）創(chuàng)新社區(qū)治理主要方法

對農(nóng)民集中居住后的社區(qū)進(jìn)行治理過程中要不斷創(chuàng)新治理手段，主要可以從以下幾方面入手。

第一，因地制宜發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，要在對社區(qū)當(dāng)?shù)氐臍v史水平和自身條件進(jìn)行一個準(zhǔn)確評估的基礎(chǔ)上，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工。

第二，將社區(qū)文化作為社區(qū)發(fā)展內(nèi)核，將文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為方向，全力打造別具匠心的獨特社區(qū)文化?？梢酝ㄟ^建造社區(qū)閱覽室、社區(qū)宣傳窗等文化設(shè)施來勾連起居民間情感的紐帶，提升居民文化素質(zhì)的同時也塑造著社區(qū)精神。

第三，注重社區(qū)教育，不應(yīng)讓社區(qū)教育僅僅停留在貼大字報、簡單粗暴地表揚批評層面，要充分認(rèn)識到居民素質(zhì)高低是決定治理能否良性開展的重要因素，對不同群體和不同年齡段要進(jìn)行更具針對性的教育。

最后，緊跟科技發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的時代腳步，運用大數(shù)據(jù)對新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行“智慧治理”。在面對一場對全國乃至全世界人民都造成極大危害和影響的疫情時，習(xí)近平總書記在北京市調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時強調(diào)：“全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，加強社區(qū)各項防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的加強堡壘。”由此足以看出通過互聯(lián)網(wǎng)積極參與開發(fā)的社區(qū)防控應(yīng)用、線上防控平臺所囊括的一系列健康報備、社區(qū)出入管理、居家服務(wù)、違規(guī)舉報等功能均為這場保衛(wèi)戰(zhàn)的最終勝利貢獻(xiàn)了力量。那么在對新型農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行治理時如何運用智慧手段則顯得尤為重要。