鄉(xiāng)村振興視角下村莊層面的國土空間規(guī)劃探討討論

攸縣自然資源局 寧書

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實與實施，對鄉(xiāng)村發(fā)展有著一定的促進作用，戰(zhàn)略落實效果的如何，決定著鄉(xiāng)村發(fā)展效果的如何。而處于鄉(xiāng)村振興視角下，各地區(qū)鄉(xiāng)村若想邁入更好的發(fā)展境地，應(yīng)始終堅持著“產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、生態(tài)宜居”等發(fā)展目標，以此走向更為富裕的生活，實現(xiàn)資源的合理應(yīng)用。而村莊規(guī)劃工作的實施，其與國土空間規(guī)劃息息相關(guān)，也屬于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中必不可少的環(huán)節(jié)，在鄉(xiāng)村振興引領(lǐng)下，村莊建設(shè)用地、農(nóng)用地在規(guī)劃統(tǒng)籌上會更加合理，從全域的發(fā)展角度出發(fā)，實現(xiàn)村莊的可持續(xù)發(fā)展，讓國土空間獲得更有效的利用。

一、鄉(xiāng)村振興視角下村莊層面規(guī)劃思路

（一）利用政策指引

在村莊層面展開國土空間規(guī)劃時，其規(guī)劃思路應(yīng)將政策作為指引導(dǎo)向，將國務(wù)院所頒發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》貫徹到實際工作中，使得國土空間規(guī)劃顯露出載體性、引導(dǎo)性、戰(zhàn)略性以及約束性的作用[1]。另外，國務(wù)院頒發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》也明確指出，若想達成村莊的穩(wěn)定發(fā)展，讓其符合時代規(guī)律合理演變，便要根據(jù)村莊的實際情況、資源分布、區(qū)位條件等內(nèi)容，完成對國土空間的合理規(guī)劃，而在這一過程中也要堅持著特色保護、融入城鎮(zhèn)的思路，采用分類的方式推進鄉(xiāng)村振興，不做一刀切。另外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，應(yīng)完成對法定的村莊規(guī)劃，這樣不僅有助于村莊發(fā)展思路的指引，同時也會確定好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中各項任務(wù)的先后順序，從而讓建設(shè)工作有秩序，合理布局國土空間。

（二）總體規(guī)劃架構(gòu)

以潞甫村村域總體規(guī)劃作為實踐內(nèi)容，對村莊層面國土空間規(guī)劃展開研究。首先，為村域分區(qū)規(guī)劃，嚴格落實上位規(guī)劃中“三區(qū)三線”要求，即生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三種類型的空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。其次，完成村莊的總體規(guī)劃，具體內(nèi)容為以下，即性質(zhì)、位置、發(fā)展方向以及規(guī)模，并合理配置、優(yōu)化村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，如水、路、電、環(huán)衛(wèi)、商業(yè)、教育文化、養(yǎng)老醫(yī)療、公墓等。而在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的過程中，其具體的思路如下：第一，做好空間定位分區(qū)，結(jié)合潞甫村的空間功能現(xiàn)狀，指導(dǎo)劃分組團以及分組建設(shè)；第二，依據(jù)“一戶一宅”政策，摸排清楚村域內(nèi)危房、空心房、分戶建房等情況，了解村民建房需求，落實好建房意向，選取集中建房點，完善配套設(shè)施，引導(dǎo)無地建房村民往集中建房點集中；第三，完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，讓村莊的供水、供電、綠化、道路、文化以及環(huán)境衛(wèi)生都朝著較好的局勢發(fā)展，并做好各類配套設(shè)施的安排[2]。第四，應(yīng)保護好村莊原有的歷史文化資源，可以在保護該類資源的基礎(chǔ)上，加大當?shù)赜筒枰约包S桃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并在衡茶古官道沿線農(nóng)田中發(fā)展特色種植業(yè)，結(jié)合蔡槐庭故居、蔡儀故居等文化旅游資源，讓鄉(xiāng)村旅游與歷史文化巧妙融合到一起，使得潞甫村建設(shè)成宜居、宜業(yè)、宜游的省級農(nóng)旅示范村，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展帶來全新機遇。

二、鄉(xiāng)村振興視角下村莊層面的國土空間規(guī)劃編制策略

從我國已發(fā)布的各類文件中能夠得出，村莊規(guī)劃時不但要做到因地制宜、分類指導(dǎo)，同時也不要形成一刀切，應(yīng)處于全新的國土空間規(guī)劃體系下，完成科學(xué)、可行的規(guī)劃管理以及規(guī)劃編制，最終讓原有的工作理念得到創(chuàng)新，并讓工作模式得到完善，使其適應(yīng)新時期的發(fā)展目標，讓村莊規(guī)劃做到應(yīng)編盡編，而具體策略體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）達成村莊分類精準化

村莊規(guī)劃時，始終遵循著分類指導(dǎo)的原則，能夠讓村莊完成精準分類，這也是達成合理編制的渠道之一，能夠在節(jié)約資源、節(jié)約成本的基礎(chǔ)上，推進村莊國土空間規(guī)劃的落實。應(yīng)確定好村莊的所屬類型，從縣域的層面看待問題，并聯(lián)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及上位縣的國土空間規(guī)劃，從而根據(jù)城鎮(zhèn)開發(fā)以及建設(shè)用地要求，完成規(guī)劃內(nèi)容的確定，以此將結(jié)果顯現(xiàn)到縣域村莊布局當中，讓規(guī)劃效果明顯提升[3]。

（二）利用成果表達實用性

在村莊層面的國土空間規(guī)劃而言，規(guī)劃成果的如何，決定著此項工作開展的質(zhì)量與效果。而檢驗規(guī)劃成果是否實用，應(yīng)提前確定好規(guī)劃的主要群體，簡單而言便是村莊居民以及規(guī)劃管理人員。根據(jù)有關(guān)文件得出，鄉(xiāng)村振興引領(lǐng)下村莊層面的國土空間規(guī)劃，應(yīng)達成管理版規(guī)劃成果以及村民版的規(guī)劃成果。首先，管理版。全新發(fā)展背景下，村莊層面的國土空間規(guī)劃，可謂是鄉(xiāng)村地區(qū)的主要工作，也是國土空間保護與開發(fā)的根本依據(jù)[4]。對此，管理版規(guī)劃成果應(yīng)按照政府實施管理規(guī)劃的角度制定，從而將成果與形式確定好。例如，管理版成果需呈現(xiàn)在自然資源“規(guī)劃一張圖”系統(tǒng)內(nèi)，內(nèi)容側(cè)重用地布局以及各項指標等，作為政府管理、審批的法定依據(jù)；其次，村民版。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，村民可謂是最為直接的受益者，而在此背景下的村莊國土空間規(guī)劃工作，同樣受益者也為村民。因此，在村民版成果表達時，應(yīng)從村民的視角上出發(fā)，全面考慮到村民的利益獲得情況，將一些利于村民生活、生產(chǎn)以及村規(guī)民約等內(nèi)容呈現(xiàn)出來，在表達上通俗易懂，從而獲取村民的接納，讓村民感受到此工作開展的意義。

三、確保村莊層面國土空間規(guī)劃落實的措施

（一）保障規(guī)劃編制經(jīng)費

根據(jù)當下城鄉(xiāng)規(guī)劃法的有關(guān)條例來看，縣級之上的政府需要把城鄉(xiāng)規(guī)劃中的管理編制經(jīng)費歸納到財政預(yù)算之中，使得此項工作的撥款不再困難。對此，地區(qū)政府應(yīng)根據(jù)每一年度的實際情況，將一些存在規(guī)劃需求的村莊納入到具體編制中，并設(shè)置出相應(yīng)的編制任務(wù)，把編制的整體費用歸納到財政預(yù)算之中，從而讓村莊國土空間規(guī)劃工作的實施擁有資金上的支持，使得規(guī)劃編制井然有序的開展。

（二）強化多部門協(xié)作

無論是鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的落實，還是村莊空間規(guī)劃工作的實施，其都比較復(fù)雜、繁瑣，屬于一項系統(tǒng)性的工程，尤其是當前全新體系下的村莊空間規(guī)劃工作，不僅工作內(nèi)容涉及到多個管理部門，同時工作性質(zhì)也比較復(fù)雜。對此，各個部門應(yīng)做好相應(yīng)的協(xié)同工作，構(gòu)建出完善、可行的溝通機制，從而加強人員之間的交流，讓村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)得到及時的更新與共享，從而防止重復(fù)性工作的發(fā)生，讓整體的工作效率顯著提升[5]。

（三）落實“一師兩員”制度

按照“一鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一師”原則，實施鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度。以村“兩委”班子成員為基礎(chǔ)，建立村莊“規(guī)劃聯(lián)絡(luò)員”和“規(guī)劃監(jiān)督員”制度。發(fā)動黨員干部、村企業(yè)家、鄉(xiāng)賢達人等參與到規(guī)劃編制中，充分聽取當?shù)卮迕褚庖姡龅介_門編規(guī)劃。

（四）理清實施重點

村莊層面的國土空間規(guī)劃工作，其主要任務(wù)便是落實與執(zhí)行，避免規(guī)劃與落實出現(xiàn)偏差。對此，要結(jié)合區(qū)域政府的實際財政水平，合理展開規(guī)劃的落實。例如，先落實鄉(xiāng)村振興項目、村莊風(fēng)貌改善或者是居住環(huán)境的改善。例如，注重農(nóng)用地管制規(guī)則以及建設(shè)用地管制規(guī)則的實施重點。

第一，農(nóng)用地管制時，應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，完成對永久基本農(nóng)田的批準，而對于此類農(nóng)田，一旦經(jīng)過了劃定，全部單位以及個人都不允許擅自占用或者是用于其他用途。而對于非農(nóng)建設(shè)而言，應(yīng)盡量不占據(jù)耕地或者是減少耕地占用的面積，這時應(yīng)確定好所需要的農(nóng)用地，以此達成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用規(guī)劃許可證的辦理。最后，要防止設(shè)施用地面積的增大，且最好采用分次申報用地的方法，以此提升設(shè)施用地規(guī)模。

第二，在建設(shè)用地管制時，應(yīng)做到節(jié)約集約用地，調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地和設(shè)施用地。對于村莊公共服務(wù)設(shè)施用地，要根據(jù)國家所制定的各項標準，做到集約、節(jié)約用地。而對于宅基地，應(yīng)優(yōu)先完成村內(nèi)空閑地以及未利用地的整理，并鼓勵村民向集中建房點集中。新建住宅需符合“一戶一宅”政策，且在應(yīng)用荒山荒地時，宅基地面積不能超出210m2；在應(yīng)用耕地時，不能超出130m2；而在應(yīng)用其他土地或空閑土地時，不能超出180m2。此外，新建住宅層數(shù)一般不要超過三層，且建筑物的高度也應(yīng)當把控在12m之內(nèi)，建筑風(fēng)格最好呈現(xiàn)出地域特色，風(fēng)格統(tǒng)一，讓整體的村莊面貌顯著提升。預(yù)留2%至5%的規(guī)劃建設(shè)用地機動指標，專項用于鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用地指標實行不落圖的“實用實銷”制度。鼓勵農(nóng)村利用空坪綠地建設(shè)小廣場、小游樂場等微全民健身場地，不占耕地的，按現(xiàn)狀農(nóng)用地地類管理。

四、結(jié)束語

綜上所述，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，應(yīng)知曉戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展的關(guān)聯(lián)，以此為鄉(xiāng)村的發(fā)展帶來全新機遇。另外，村莊層面的國土空間規(guī)劃，應(yīng)讓規(guī)劃工作具有更好的條件，從而讓規(guī)劃工作達成根本的要求，在提升村莊建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)村莊空間規(guī)劃的合理分類以及分時段推進，進而讓該項工作全面展開，爭取到2022年時，達成良好的鄉(xiāng)村發(fā)展模式，讓村莊呈現(xiàn)出宜人、宜居的效果。