集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題與對(duì)策
——以晉江市為例

福建農(nóng)林大學(xué) 靳浩

一、前言

隨著2015年“三塊地”試點(diǎn)改革在一些地方開(kāi)始實(shí)施起，集體建設(shè)用地入市在全國(guó)開(kāi)始慢慢展開(kāi)，在試點(diǎn)地區(qū)入市實(shí)踐中，取得了很大的成功，但也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，本文以作為改革試點(diǎn)之一的晉江市為例，分析在入市過(guò)程中仍面臨的問(wèn)題，提出相應(yīng)的建議，為成功推進(jìn)農(nóng)地入市工作提供參考。

二、晉江市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀分析

以福建省晉江市為例，2007-2019年晉江市國(guó)有土地工業(yè)用地的供應(yīng)拍賣價(jià)格每畝由10萬(wàn)元上升到53萬(wàn)元，增長(zhǎng)了4.3倍，2019年晉江市征地片區(qū)綜合地價(jià)也僅為市區(qū)7.4萬(wàn)元/畝，非市區(qū)6萬(wàn)元/畝，即使2019年新的《土地管理法》實(shí)施后，征地補(bǔ)償開(kāi)始考慮土地需求、土地位置、土地區(qū)產(chǎn)出價(jià)值、土地供求，但農(nóng)戶和集體仍未充分享受到土地的增值收益。

2015年國(guó)務(wù)院在全國(guó)人大的授權(quán)下在三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）啟動(dòng)了 “三塊地”改革試點(diǎn)工作，福建省晉江市作為首批集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)縣，標(biāo)志著新一輪土地改革全面啟動(dòng)。晉江市政府為了使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)入市，制定了多個(gè)相關(guān)配套改革文件，推進(jìn)集體建地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市，同時(shí)完善集體建地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金制度。

到2019年末，晉江全市已經(jīng)完成了23宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，交易面積達(dá)到了126.28畝，交易金額達(dá)4081萬(wàn)元，其中政府收取調(diào)節(jié)金805萬(wàn)元，村集體收入3276萬(wàn)元，有效盤活農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”，保障了農(nóng)村合作組織和集體的利益。

從入市主體來(lái)看，晉江市規(guī)定代表集體興壽土地所有權(quán)的主體有兩個(gè)，分別是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所屬的村或者鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)。

從收益分配來(lái)看，晉江市將土地按入市后用途分為商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和其他用地；集體要按照入市土地的入市方式、入市后的用途等分情況繳納不同比例的調(diào)節(jié)金，并將全市劃分市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后市區(qū)又分為商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、其他類型用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)商服用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他類型用地，且每種類型又根據(jù)地理位置分為三級(jí)，分別制定不同的基準(zhǔn)地價(jià)。以協(xié)議方式入市時(shí)，以基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。

對(duì)于增值收益在集體內(nèi)部的分配方式，晉江市土地收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間按以下比例進(jìn)行分配：（1）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)屬于村農(nóng)民集體，土地收益按照3：7的比例在村集體經(jīng)濟(jì)組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行分配；（2）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)屬于村民小組的，土地收益按照村集體經(jīng)濟(jì)組織5%、村民小組25%、村民小組成員70%的比例進(jìn)行分配；（3）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)為鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，土地入市取得得收益全部留在集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一調(diào)配。

三、晉江市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）入市主體不明確

確定明晰由誰(shuí)代表集體成員行使土地所有權(quán)即由誰(shuí)作為集體建設(shè)用地入市的主體是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前提和基礎(chǔ)。晉江市規(guī)定代表集體進(jìn)行入市的主體有村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組，實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織虛位，多為村委會(huì)為集體建設(shè)用地的入市主體，筆者認(rèn)為村委會(huì)作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市主體與其職能相沖突，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體建設(shè)用地入市的主體更加合法合理。根據(jù)《土地管理法》可知，可以代表集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)的有集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)，實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織虛位，集體建設(shè)用地的入市主體一般是村委會(huì)。

《憲法》規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有。而“集體”是一個(gè)政治概念，需要在法律上進(jìn)行人格界定，那么這里的集體究竟如何界定呢？雖然法律明確規(guī)定“集體”所有其實(shí)是集體成員所有。但集體成員人數(shù)眾多，為了提升效率，需要特定的組織代表集體成員行使所有權(quán)。從《民法典》可知集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)屬于特別法人，所以由村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體成員行使所有權(quán)從法理上是可行的，但筆者認(rèn)為村委會(huì)代表集體行使所有權(quán)與其職能相沖突，這里我們通過(guò)闡述村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的演變來(lái)進(jìn)一步說(shuō)明兩者的職能的不同。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，孕育于中國(guó)的農(nóng)村特有的集體所有制經(jīng)濟(jì)，具有中國(guó)特色，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)在我國(guó)已經(jīng)延續(xù)了多年，新中國(guó)成立之初，我國(guó)實(shí)行“耕者有其田”制度，農(nóng)民自己擁有土地的所有權(quán)，之后農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行合作化運(yùn)動(dòng)，從互助組、初級(jí)社、高級(jí)社慢慢演變?yōu)槿嗣窆纾嗣窆缂魏徒?jīng)濟(jì)功能于一體，人民公社內(nèi)部分為三級(jí)，其中生產(chǎn)隊(duì)是最基礎(chǔ)的，三級(jí)從下往上為生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)。1978年農(nóng)村改革以后，農(nóng)村開(kāi)始以家庭為承包單位承包土地的，原有的人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的”經(jīng)營(yíng)模式被打破；1983年國(guó)家要求政社分開(kāi)，重新建立鄉(xiāng)人民政府和集體經(jīng)濟(jì)組織，直到1985年，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)才慢慢演化為鄉(xiāng)人民政府、村委會(huì)和村民小組，但是，對(duì)應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織卻沒(méi)有完全建立。所以實(shí)踐中往往由村委會(huì)或者村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。從上述分析可知農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的歷史淵源、設(shè)立依據(jù)和職能都不相同，兩者是不同的組織，二者應(yīng)當(dāng)相互監(jiān)督、相互制約，不宜大包大攬，由村委會(huì)或村民小組代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。但是由于歷史原因，在實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，村委會(huì)實(shí)際上代行了集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。而且從我國(guó)對(duì)農(nóng)村的機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，村委會(huì)是側(cè)重于對(duì)村民的事務(wù)管理，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則側(cè)重于村集體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。所以集體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)專屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，故應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體成員進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

（二）入市范圍較窄

農(nóng)村集體建設(shè)用地的范圍包括宅基地、公益性建設(shè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用用地，只有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地滿足新修訂的《土地管理法》的要求，但在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的總量所占比例不及集體建設(shè)用地的十分之一，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市即這些土地使用權(quán)入市，包括出租、出讓和入股等方式。入市范圍對(duì)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)這一目標(biāo)具有舉足輕重的意思，如果入市范圍過(guò)小，則無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于建設(shè)用地的需求，不利于盤活農(nóng)村土地，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大集體建設(shè)用地的入市范圍。

（三）入市收益分配的依據(jù)和比例仍有待商榷

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，最重要的一個(gè)問(wèn)題就是如何協(xié)調(diào)入市過(guò)程中取得的增值收益。從晉江市來(lái)看，其分別規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中增值收益調(diào)節(jié)金在國(guó)家和集體之間的分配比例、集體經(jīng)濟(jì)組織和集體內(nèi)部成員的分配比例，從整體來(lái)看規(guī)定較為完善，且按不同用途征收不同的比例較為土地調(diào)節(jié)金合理。雖然在入市過(guò)程中政府作為公共服務(wù)的提供者，可以為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好的外部環(huán)境，政府參與增值收益是沒(méi)有問(wèn)題的，但實(shí)踐中政府不僅參與增值收益的利益分配，同時(shí)還制定增值收益分配方案，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，其參與分配的角色與其職能不相匹配，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)制定增值收益分配方案。

此外，集體土地在征收變成國(guó)有土地之后，在第一次出讓期限到期后，還會(huì)再一次出讓，獲得巨額的出讓金：而集體喪失的農(nóng)地所有權(quán)，卻只分配到了第一次出讓中的增值利益，后續(xù)的出讓金全部被國(guó)家占有，但是集體作為所有權(quán)人和農(nóng)地發(fā)展權(quán)人，其應(yīng)該享有后續(xù)的增值利益，所以國(guó)家應(yīng)該將之后出讓獲得的利益拿出一部分分配給集體，然后設(shè)立相關(guān)基金，作為保障集體成員的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障費(fèi)用或按一定的標(biāo)準(zhǔn)分配給集體成員。

四、完善農(nóng)村集體土地入市的建議。

（一）確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織入市主體地位

村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織二者是不同的組織，村委會(huì)的職能是協(xié)助管理村民的日常事務(wù)，向政府傳達(dá)反應(yīng)村民的意見(jiàn)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能則是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但如上文第二部分所提到的在生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社演變過(guò)程中，相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織未設(shè)立，實(shí)際上集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，在實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織的職能一般由村委會(huì)行使。所以立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立一部專門規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律，對(duì)于其界定、性質(zhì)、職能、人員組成、運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，使得在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)可以各司其職，相互監(jiān)督。

（二）集體建設(shè)用地入市增值收益分配應(yīng)區(qū)分轉(zhuǎn)讓和出讓環(huán)節(jié)

在集體建設(shè)用地入市過(guò)程中，根據(jù)入市流轉(zhuǎn)雙方主體的區(qū)別可以分為初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，初次轉(zhuǎn)讓即集體組織將土地以租賃、入股等形式轉(zhuǎn)讓給用地方；再次流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)人再次轉(zhuǎn)讓土地獲取收益。由于初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)成本、流轉(zhuǎn)雙方都不一樣，所以增值收益分配應(yīng)區(qū)分初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。在部分試點(diǎn)地區(qū)，便已開(kāi)始區(qū)分轉(zhuǎn)讓和出讓環(huán)節(jié)，并采取相應(yīng)的調(diào)節(jié)方式。例如晉江市規(guī)定在初次流轉(zhuǎn)中，集體應(yīng)當(dāng)依照成交價(jià)格的一定比例上繳地方政府，在再次流轉(zhuǎn)中以增值額為基數(shù)區(qū)分不同用途征收不同比例的調(diào)節(jié)金。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，集體建設(shè)用地入市是我國(guó)縮小城鄉(xiāng)差距進(jìn)程中邁出的重要的一步，但在入市過(guò)程中關(guān)于入市主體、入市后的增值收益分配等仍然缺少明確的具體的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要想取得成功仍需要在實(shí)踐中不斷的探索和改進(jìn)。