加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的思考和建議

張軍偉，萬(wàn)春鳳

1.菏澤市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)；2.菏澤學(xué)院

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)，在維護(hù)農(nóng)民利益，保障農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序方面發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的重視程度越來(lái)越高，在理順執(zhí)法職能、健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)、保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)方面力度越來(lái)越大，但現(xiàn)實(shí)工作中也存在一些問(wèn)題，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的制度化、規(guī)范化，結(jié)合工作實(shí)際，有以下思考和建議。

一、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求

（1）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社會(huì)治理能力的頂層設(shè)計(jì)。2008年12月農(nóng)業(yè)部《關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法、扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見(jiàn)》（農(nóng)政發(fā)［2008］2號(hào)），對(duì)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的重要性、緊迫性，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法的指導(dǎo)思想和基本目標(biāo)提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)，明確要求“力爭(zhēng)三年內(nèi)，在全國(guó)農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）全部實(shí)行綜合執(zhí)法”。

（2）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法，是依法治國(guó)、依法行政的重要組成部分。行政法規(guī)作為我國(guó)法律體系的重要組成部分，“80%以上的法律法規(guī)由行政機(jī)關(guān)實(shí)施”，行政執(zhí)法工作涉及人們工作、生活的方方面面，沒(méi)有行政執(zhí)法工作的規(guī)范化和高效率，就談不上依法治國(guó)、依法行政。

（3）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法，是深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能的需要。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的逐步深化，各級(jí)政府簡(jiǎn)政放權(quán)力度越來(lái)越大，政府權(quán)利事項(xiàng)逐漸由重視事前的審批許可向事中的監(jiān)管、事后的懲處轉(zhuǎn)移，為適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變過(guò)程，通過(guò)整合集中設(shè)置農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行集中統(tǒng)一執(zhí)法，一是有利于深化行政管理體制改革，避免農(nóng)業(yè)行政機(jī)構(gòu)擴(kuò)張；二是有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，合理劃分政府部門與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理、執(zhí)法處罰和技術(shù)支撐相對(duì)分開(kāi)；三是有利于培養(yǎng)鍛煉執(zhí)法人員提高農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法效率，農(nóng)業(yè)集中綜合執(zhí)法之前，分散在各個(gè)農(nóng)口部門的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、編制、人員不統(tǒng)一，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的權(quán)威性不足，執(zhí)法效能低，集中綜合執(zhí)法職能后，統(tǒng)一設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員編織，逐步提高了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法權(quán)威和效能，這已成為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革的趨勢(shì)和方向。

（4）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法，是統(tǒng)一整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，明確執(zhí)法權(quán)責(zé)邊界的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，由于歷史的原因，各級(jí)農(nóng)口部門幾乎都建有自己的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，同一領(lǐng)域有幾支執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法與監(jiān)督管理和技術(shù)服務(wù)混為一體，一班人馬，多重職能，職責(zé)不明確，人員不專業(yè)，重復(fù)執(zhí)法，隨意執(zhí)法。造成了行政執(zhí)法的邊界不清，獨(dú)立性差，公正性難以保證，損害了人民群眾的利益和執(zhí)法部門的形象，擾亂了正常的公共管理秩序和行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序。

二、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法面臨的幾個(gè)問(wèn)題

集中統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制模式已經(jīng)成為發(fā)展的趨勢(shì)和必然，在各地的改革實(shí)踐中逐步推進(jìn)，得到深化和加強(qiáng)，但在實(shí)際工作中，仍存在一些問(wèn)題和不足。

（1）各地農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，還沒(méi)有形成全國(guó)一盤棋。自2018年全國(guó)啟動(dòng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革以來(lái)，各省市都組建了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但各地改革進(jìn)度不同步，機(jī)構(gòu)設(shè)置不一致。

（2）市、縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法職能界定不一致，還沒(méi)有形成上下一條線。在省級(jí)明確不設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的情況下，有些設(shè)區(qū)的市設(shè)立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在所管理轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行一線執(zhí)法的同時(shí)，還承擔(dān)著指導(dǎo)縣區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)的任務(wù)。

（3）農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員數(shù)量不足，整體素質(zhì)還有待提高。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革前，農(nóng)口各部門執(zhí)法分散，各執(zhí)法隊(duì)伍的人員編織、身份和業(yè)務(wù)素質(zhì)都存在差別，農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革后，執(zhí)法職能基本整合到位，但人員劃轉(zhuǎn)情況不一致，有些人員不愿隨同職能劃轉(zhuǎn)，有些人員不具備身份條件未能劃轉(zhuǎn)，由于行政執(zhí)法人員編制一直凍結(jié)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺編空崗目前無(wú)法有效補(bǔ)充，造成新組建的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能多而人員少，執(zhí)法力量不足。

（4）農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、裝備難以保障，執(zhí)法工作底氣不足。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革已進(jìn)行了近3年時(shí)間，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在此期間印發(fā)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，出臺(tái)了一系列配套文件措施，明確了執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障渠道，執(zhí)法裝備和執(zhí)法服裝配備標(biāo)準(zhǔn)等，從工作進(jìn)展看，全國(guó)各地目前還沒(méi)能夠統(tǒng)一著裝進(jìn)行農(nóng)業(yè)執(zhí)法，各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍裝備配置還有待加強(qiáng)，在各個(gè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法隊(duì)伍中還比較落后，不利于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的規(guī)范化開(kāi)展。

三、做好農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法須把握的幾個(gè)原則

根據(jù)農(nóng)業(yè)行政法規(guī)的內(nèi)容和特點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作實(shí)踐，在執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)把握好以下幾點(diǎn)原則。

（一）處罰法定原則

1．處罰的主體及其職權(quán)法定。行政處罰只能由法定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法定的范圍內(nèi)實(shí)施，授權(quán)及允許委托的行政執(zhí)法處罰都要有明確的法律、法規(guī)依據(jù)。

2．處罰的依據(jù)法定。各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能基本都明確定性為“負(fù)責(zé)行政處罰和與行政處罰相關(guān)的行政強(qiáng)制、行政檢查”，因此，行政處罰是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立和存在的基礎(chǔ)。

3．處罰的程序法定。程序法定是法治的一項(xiàng)基本原則，行政處罰案件由于主客體的不對(duì)稱性，對(duì)執(zhí)法程序法定的要求更為嚴(yán)格，既要嚴(yán)格遵守《行政處罰法》等法律法規(guī)規(guī)定的程序，還要嚴(yán)格按照地方和部門的一些制度文件執(zhí)行。

（二）權(quán)利保障原則

1．保障當(dāng)事人的真實(shí)意愿表達(dá)權(quán)。在整個(gè)案件的調(diào)查和詢問(wèn)過(guò)程中，對(duì)各類當(dāng)事人都要尊重、平等相待，充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，做筆錄時(shí)要明確征求當(dāng)事人是否要求辦案人員回避的意見(jiàn)，詢問(wèn)內(nèi)容客觀，不做引導(dǎo)性提問(wèn)，保證調(diào)查材料的客觀、真實(shí)。

2．保障當(dāng)事人的知情權(quán)。在處罰告知或聽(tīng)證告知時(shí)，必須送達(dá)到位，明確告知擬作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)，并告知其享有陳述權(quán)和申辯權(quán)。除了法定程序明確告知的以外，在不透露案情關(guān)鍵信息的前提下，有些需告知的也要告知，以維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。

3．保障當(dāng)事人的申辯權(quán)。陳述和申辯權(quán)是行政執(zhí)法案件中當(dāng)事人的基本權(quán)利，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)要進(jìn)行復(fù)核，當(dāng)事人的陳述和申辯不能成立的，應(yīng)當(dāng)告知不能成立的理由；陳述和申辯成立的，則應(yīng)當(dāng)對(duì)擬作出的行政處罰決定進(jìn)行修改。

（三）公開(kāi)公正原則

1．嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員回避制度。施行執(zhí)法人員回避是保障行政執(zhí)法公正性的一個(gè)基本制度安排，在案件辦理的起始階段，和執(zhí)法對(duì)象有關(guān)聯(lián)或利益關(guān)系的執(zhí)法人員要主動(dòng)回避，執(zhí)法對(duì)象認(rèn)為執(zhí)法人員與其有利害關(guān)系的，也可以依據(jù)正當(dāng)理由要求執(zhí)法人員回避，這種安排就是對(duì)行政執(zhí)法公正性的保障。

2．切實(shí)做好執(zhí)法過(guò)程全程記錄。執(zhí)法過(guò)程全程記錄是行政執(zhí)法三項(xiàng)制度的其中之一，通過(guò)全程記錄一方面可以規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，同時(shí)也保證了執(zhí)法過(guò)程的“可回放”，便于對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，保障執(zhí)法結(jié)果的公正合理。

3．認(rèn)真落實(shí)行政執(zhí)法公示制度。對(duì)行政執(zhí)法按要求進(jìn)行公示公開(kāi)，通過(guò)強(qiáng)化事前公開(kāi)、規(guī)范事中公開(kāi)、加強(qiáng)事后公開(kāi)，接受社會(huì)各界的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，避免隨意執(zhí)法、人情執(zhí)法，大力促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范、公正文明執(zhí)法，提升行政執(zhí)法能力水平和社會(huì)滿意度。

（四）責(zé)任并重原則

責(zé)任并重是指在行政處罰案件中，違法當(dāng)事人要同時(shí)承擔(dān)行政和民事兩種責(zé)任，即公民、法人或者其他組織因違反法律法規(guī)，應(yīng)受到行政機(jī)關(guān)的行政處罰；其違法行為對(duì)他人也造成損害的，同時(shí)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。在執(zhí)法過(guò)程中當(dāng)事人對(duì)此往往有所誤解，尤其是受害人，容易將違法主體應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和民事責(zé)任混為一談，要求行政機(jī)關(guān)超出職能做出一些民事裁決，這也是容易引起糾紛或信訪的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。

四、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作中應(yīng)處理好幾個(gè)關(guān)系

（1）農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法與行業(yè)管理、技術(shù)推廣的關(guān)系。在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革之前，執(zhí)法、管理與技術(shù)推廣基本混為一體，權(quán)責(zé)邊界不清，行政執(zhí)法難以獨(dú)立、規(guī)范開(kāi)展。執(zhí)法體制改革后，三者邊界正逐步得到規(guī)范，但在實(shí)際工作中，執(zhí)法與管理、執(zhí)法與技術(shù)又密不可分，不可能完全隔離。一是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法以行業(yè)管理部門制定的規(guī)章制度為依據(jù)，需要管理部門在日常管理中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提供執(zhí)法線索；二是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法過(guò)程中，其違法產(chǎn)品的檢驗(yàn)、違法后果的核算、執(zhí)法檢查的指導(dǎo)等，都離不開(kāi)技術(shù)部門的幫助和支持。所以，工作中如何把握處理好三者關(guān)系是一個(gè)靈活解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)此，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進(jìn)行了一些有益探索，出臺(tái)了相關(guān)文件，明確了在農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作中線索移交、技術(shù)鑒定、執(zhí)法協(xié)助、信息共享等工作職責(zé)，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法實(shí)踐具有很好的借鑒意義。

（2）農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法與其他部門執(zhí)法的關(guān)系。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法應(yīng)該說(shuō)是老業(yè)務(wù)、新模式，與其他部門有些執(zhí)法領(lǐng)域的邊界并不十分清晰。現(xiàn)實(shí)工作中與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法關(guān)聯(lián)較多的主要有：一是市場(chǎng)監(jiān)督綜合執(zhí)法，在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法和食品安全執(zhí)法業(yè)務(wù)方面聯(lián)系較多；二是環(huán)保執(zhí)法，在土壤污染防治、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治方面有關(guān)聯(lián)；三是交通綜合執(zhí)法，主要是農(nóng)機(jī)、船舶執(zhí)法有關(guān)聯(lián)；四是自然資源與規(guī)劃執(zhí)法，主要是耕地和宅基地行政執(zhí)法；五是公安部門執(zhí)法，主要是行刑銜接問(wèn)題。和這些部門的關(guān)系處理問(wèn)題，應(yīng)本著多溝通協(xié)調(diào)的原則，相互配合開(kāi)展一些聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，加強(qiáng)在有關(guān)案件查處方面的協(xié)調(diào)配合。

（3）農(nóng)業(yè)行政處罰與刑事犯罪的界限關(guān)系。行刑銜接也可以作為與其他部門執(zhí)法關(guān)系的一個(gè)特例，是一個(gè)頻繁遇到且非常敏感的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法方面涉及的刑事犯罪主要有《刑法》規(guī)定的10個(gè)條款，共11個(gè)罪名。對(duì)這些條款內(nèi)容，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)，熟練掌握這11個(gè)刑事犯罪的構(gòu)成要件、立案標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定依據(jù)和移送標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，對(duì)于是否能構(gòu)成刑事犯罪進(jìn)行初步的判斷，在此基礎(chǔ)上本著“能移就移”的原則盡量移交，從而增強(qiáng)對(duì)違法人員的打擊威懾力度。