多元化解行政爭(zhēng)議視域下行政訴訟調(diào)解范圍的擴(kuò)大*

溫州大學(xué) 法學(xué)院 劉菘芋

一、行政訴訟實(shí)質(zhì)性化解之困

（一）實(shí)踐中行政訴訟案件的激增

處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，大量新型的社會(huì)關(guān)系得以建立，隨之而來的便是社會(huì)矛盾的激增，為構(gòu)建和諧社會(huì)增添了許多不穩(wěn)定因素。與此同時(shí)我國(guó)政府逐漸從原有的管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變， 在這一過渡期內(nèi)，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)“觸角”也以多種方式延伸到了社會(huì)生活的方方面面，行政權(quán)行使也呈現(xiàn)出領(lǐng)域廣、數(shù)量多的特點(diǎn)。這對(duì)公民、法人和非法人組織的權(quán)益必然會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響，使得行政爭(zhēng)議的頻繁發(fā)生成為可能。此外，肩負(fù)著促進(jìn)社會(huì)發(fā)展以及治理國(guó)家的巨大壓力，行政機(jī)關(guān)存在一些為追求效率而違法的行政行為。特別是面對(duì)政績(jī)與追責(zé)的壓力時(shí)，對(duì)那些期限短、要求高的項(xiàng)目，行政機(jī)關(guān)工作人員有時(shí)會(huì)忽視行政行為中的一些合法性問題，且通常這些行為因涉及到地方的發(fā)展規(guī)劃，一般不會(huì)被深究，只會(huì)被高舉輕放，從而進(jìn)一步催生大量的行政違法行為。同時(shí)法制教育育的普及也使得我國(guó)公民維權(quán)意識(shí)的高漲，由過去的“厭訴”“畏官”思想向積極維權(quán)思想轉(zhuǎn)變。加之法院立案登記制以及各項(xiàng)具體保障公民訴權(quán)的措施的實(shí)行，立案難的問題也成了過去式。自2011年起，行政訴訟案件受案量持續(xù)上升，一直在高位運(yùn)行。2019年，全國(guó)法院審理行政一審案件68萬(wàn)余件，與2011年相比，增長(zhǎng)了5倍有余。①

（二）行政訴訟力有不逮

為保護(hù)公民的合法權(quán)益，我國(guó)在行政訴訟領(lǐng)域也做出了充分的回應(yīng)。在頂層設(shè)計(jì)中，現(xiàn)行《行政訴訟法》第一條以立法目的的形式將“解決行政爭(zhēng)議”納入法治軌道，同時(shí)也設(shè)置了相應(yīng)的化解行政爭(zhēng)議的機(jī)制。在實(shí)務(wù)中我國(guó)也始終堅(jiān)持行政訴訟要以解決行政爭(zhēng)議為出發(fā)點(diǎn)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、充分保障公民權(quán)益為導(dǎo)向。這就決定了行政訴訟始終是解決行政爭(zhēng)議的“排頭兵”，扮演著“多面手”的角色。然而，行政訴訟在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議方面并不盡如人意，這一局限性也是由司法的特性所決定的。首先，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)，司法權(quán)本就很難從根本上與其分庭抗禮。此外，行政訴訟作為多中心主義的司法，法院在審判活動(dòng)中既要面對(duì)政策方針的壓力、政治控制的要求，又要滿足民眾對(duì)司法公正的渴望。②這也就成為了在某些案件中行政機(jī)關(guān)“挾天子以令諸侯”的重要砝碼。其次，行政訴訟作為一種將第三方的意志強(qiáng)加給當(dāng)事人的爭(zhēng)議解決方式，其處理結(jié)果注定不會(huì)讓每個(gè)當(dāng)事人都滿意。并且這種意志的形成有著實(shí)體法與程序法上的限制，在這種普遍限制下形成的結(jié)果，有時(shí)甚至?xí)c人們?cè)趥€(gè)案中的正義感相矛盾。最后，現(xiàn)行的行政訴訟的整體構(gòu)造導(dǎo)致行政訴訟的解紛能力有限。我國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟的構(gòu)造，在實(shí)體審判時(shí)存在著“訴判錯(cuò)位”的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)法律規(guī)定，在行政訴訟中法院依職權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行“全面合法性審查”，其往往只關(guān)注案涉權(quán)利義務(wù)的有無，而難以深入到行政爭(zhēng)議背后錯(cuò)綜復(fù)雜的人事關(guān)系之中，一旦當(dāng)事人的訴求與被訴行政行為錯(cuò)位，法院將被訴行政行為作為訴訟標(biāo)的，進(jìn)行“就事論事”地審理，就會(huì)出現(xiàn)大量裁判結(jié)果合法，但就是不能滿足當(dāng)事人訴求的判決。

二、行政訴訟調(diào)解范圍擴(kuò)大的必要性

（一）契合訴訟經(jīng)濟(jì)與訴訟效率的要求

法律作為國(guó)家所提供的一種公共服務(wù)，其產(chǎn)生與運(yùn)行都需要必要的支出，即法律成本。因此所有的法律活動(dòng)必須從經(jīng)濟(jì)的角度去考量，如何以合理的法律成本，去實(shí)現(xiàn)利益的最大化。目前，我國(guó)面臨著司法資源嚴(yán)重不足的情況。一方面是行政案件數(shù)量的不斷增多，另一面是法院審判力量的不足，特別是優(yōu)良的司法資源更是有限，法院負(fù)擔(dān)過重，案多人少的情況在全國(guó)各地法院大量存在。且以對(duì)立對(duì)抗為特性的行政訴訟，其自身的程序性及階段性決定了其與當(dāng)今的司法經(jīng)濟(jì)要求不符。故，如何在保證案件質(zhì)量與提高效率之間取得平衡，成為了法院的當(dāng)務(wù)之急。

就程序而言，調(diào)解的程序相對(duì)于冗長(zhǎng)的行政訴訟庭審程序來說顯得簡(jiǎn)單而高效，大大節(jié)省了司法資源。就結(jié)果來說，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人通過自愿談判的方式，以最小的訴訟代價(jià)來實(shí)現(xiàn)最大的訴訟利益，消除了法律的專業(yè)性對(duì)雙方造成的理解困難，因此調(diào)解出來的結(jié)果也更容易為雙方當(dāng)事人所接受，從而也更容易得到有效的執(zhí)行。

（二）將法外和解納入法治軌道

在現(xiàn)行《行政訴訟法》頒布之前，早就存在了冠以“和解”之名的行政訴訟調(diào)解。然而沒有納入法治軌道的“和解”除了具有降低司法成本、快速解決行政爭(zhēng)議等正面功能外，也存在諸多弊端。

首先，存在損害法律權(quán)威、破壞法律嚴(yán)肅性的可能；其次，會(huì)使得法官的自由裁量權(quán)得不到有效地控制和約束；最后，為行政干預(yù)司法大開方便之門，不利于保持法院的獨(dú)立性。

因此，與其讓變相的調(diào)解損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，不如擴(kuò)大行政訴訟調(diào)解范圍，使得實(shí)踐當(dāng)中的隱性處理從實(shí)體與程序兩個(gè)方面受到法律的規(guī)制，并提供全方位的監(jiān)督以及事后救濟(jì)手段，以期對(duì)行政相對(duì)人的利益予以充分的保護(hù)，避免這種變相的“調(diào)解”所帶來的不利于社會(huì)穩(wěn)定的消極后果。

（三）符合服務(wù)型政府對(duì)柔性解決行政爭(zhēng)議的需求

有人反對(duì)在行政訴訟中引入調(diào)解機(jī)制，擔(dān)心行政機(jī)關(guān)會(huì)利用其優(yōu)勢(shì)地位侵害行政相對(duì)人的權(quán)益。然而，持此觀點(diǎn)的人，正是忽視了當(dāng)今服務(wù)型政府以及“柔性”行政的發(fā)展趨勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)向更高層次發(fā)展，行政管理的理論與觀念也慢慢地發(fā)生了變化。

行政模式逐漸不同于傳統(tǒng)行政理論的單方性和命令性，越來越提倡誠(chéng)信政府、契約精神，行政機(jī)關(guān)也更多地在管理社會(huì)時(shí)借用契約、談判等協(xié)商性手段。公民與政府的關(guān)系定位也由傳統(tǒng)的對(duì)立與對(duì)抗轉(zhuǎn)向服務(wù)與合作。因此，在面對(duì)行政糾紛時(shí)，可通過補(bǔ)正或轉(zhuǎn)換的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為予以補(bǔ)救，以避免因反復(fù)而形成的不合理和效率低下。而這種補(bǔ)救方式依靠于一個(gè)能夠高效解決糾紛、化解矛盾的溝通機(jī)制，行政訴訟調(diào)解制度恰好可以搭建一個(gè)以法院公信力、權(quán)威性為背書的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛，真正息訴止?fàn)帯?/p>

綜上，建立健全行政訴訟調(diào)解制度，將調(diào)解適用在訴訟階段，既符合我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的整體要求，也有利于節(jié)約司法資源，推動(dòng)我國(guó)構(gòu)建法治社會(huì)、和諧社會(huì)的進(jìn)程。

三、行政訴訟調(diào)解范圍的有限性擴(kuò)大

（一）行政訴訟調(diào)解范圍擴(kuò)大適用的案件類型

1.行政裁決類案件。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。③行政裁決的對(duì)象一般是與行政管理活動(dòng)直接相關(guān)的平等主體之間的民事糾紛，這類案件更適合用調(diào)解手段協(xié)商解決。

因?yàn)樾姓鄬?duì)人提起訴訟的原因是對(duì)行政裁決事項(xiàng)所涉及的民事爭(zhēng)議處理結(jié)果不服，并非是對(duì)因行使行政權(quán)引起的行政爭(zhēng)議不服。故這種調(diào)解不僅不會(huì)侵害行政法律關(guān)系，也不會(huì)妨礙行政訴訟解決行政糾紛的目的。

2.行政機(jī)關(guān)不作為類案件。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與義務(wù)是由法律規(guī)定的，不能違反、放棄法定職權(quán)。在行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)事務(wù)中，其不履行法定職責(zé)的主要表現(xiàn)是不履行或拖延履行義務(wù)。當(dāng)行政相對(duì)人提起訴訟，經(jīng)法院審查行政機(jī)關(guān)的確不作為后，法官應(yīng)做出履行判決。這種判決結(jié)案的方式會(huì)大幅度降低司法效率、浪費(fèi)司法成本、給行政相對(duì)人造成不確定的損失。若行政機(jī)關(guān)對(duì)履行判決這一訴訟結(jié)果不服時(shí)，則可能會(huì)存在消極對(duì)抗的情況，這不但難以定分止?fàn)帲鼤?huì)損害裁判的權(quán)威。若法院一開始選擇以調(diào)解方式解決雙方糾紛，會(huì)使得行政機(jī)關(guān)為了達(dá)成調(diào)解，積極地查看自身是否沒有履行法定職責(zé)，及時(shí)糾正自身錯(cuò)誤、積極配合履行法定義務(wù)。這樣不僅能夠高效化解矛盾，還能更好地實(shí)現(xiàn)原告的訴訟目的。

3.群體性行政糾紛案件。群眾利益無小事，相較于一般行政糾紛，群體性行政糾紛事件的社會(huì)影響力涉及面更廣，當(dāng)事人主體成分更復(fù)雜，潛在的不穩(wěn)定因素更多。群體性行政糾紛一般集中在拆遷領(lǐng)域，若一味采用硬性裁判，通常會(huì)進(jìn)一步加重矛盾，為社會(huì)制造不穩(wěn)定、不和諧因素。所以法官在審理該類案件時(shí)，不能無原則的支持行政訴訟相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求，這樣會(huì)使得行政機(jī)關(guān)的方針政策難以落到實(shí)處。但是若法院盲目的一概不予支持，又會(huì)損害到廣大人民群眾的合法利益，更有可能最終發(fā)展成為群體性的上訪事件。若想有效解決此類糾紛，莫不如用調(diào)解的方式加以解決，制定合理的解決方案，認(rèn)真聽取群眾的意見，滿足群眾的合理訴求，給予群眾滿意的賠償數(shù)額，安撫群眾的不滿情緒，進(jìn)而督促雙方進(jìn)行溝通交流，達(dá)成滿意的處理結(jié)果。這不僅有利于化解矛盾，而且營(yíng)造了平和氛圍，推動(dòng)和諧社會(huì)的發(fā)展。

（二）不應(yīng)當(dāng)納入調(diào)解范圍的案件類型

1.適用駁回判決的案件。根據(jù)《行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，此類適用法律、法規(guī)無誤，且證據(jù)確鑿程序合法的行政行為，法院應(yīng)當(dāng)作出駁回原告訴求的判決。對(duì)于這類案件，不能為了盡快解決行政爭(zhēng)議，而毫無原則的處分行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力，這不僅會(huì)降低行政機(jī)關(guān)的公信力，還會(huì)損害公共利益。

2.部分適用撤銷判決的案件。此類案件類型根據(jù)《行政訴訟法》第七十條予以確定，對(duì)于這類行政行為，其在法律適用、程序、職權(quán)領(lǐng)域存在明顯不當(dāng)，故法院適時(shí)地予以撤銷，這是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)予以矯正的重要體現(xiàn)，真正體現(xiàn)了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約作用。因此，在行政訴訟調(diào)解制度還不夠完善的情況下，必須嚴(yán)格限制此類案件全部被納入調(diào)解的領(lǐng)域。

3.確認(rèn)之訴類案件。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，該判決類型主要包括行政法律關(guān)系確認(rèn)之訴、行政行為違法確認(rèn)之訴、行政行為無效確認(rèn)之訴。因行政法律關(guān)系確認(rèn)之訴案件的結(jié)果具有唯一性。根據(jù)《行政訴訟法》第七十四、七十五條規(guī)定，行政行為違法、無效確認(rèn)之訴一般是考慮到國(guó)家、公共利益，該類行政行為不具備撤銷意義及作出該行政行為的主體不具備資格或行為沒有缺乏依據(jù)等重大明顯違法情況存在，撤銷的結(jié)果是該類行政行為從開始就沒有任何法律效力，調(diào)解也無法矯正其違法后果。故，此類案件不應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟調(diào)解的適用范圍內(nèi)。

注釋

①統(tǒng)計(jì)資料參見：中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)(court.gov.cn).

②汪慶華.中國(guó)行政訴訟：多中心主義的司法[J].中外法學(xué)，2007(05):513-533.

③孔繁華.行政與司法之間：行政裁決范圍的厘定與反思[J].甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2021(01):21-35.