黨建引領(lǐng)構(gòu)建農(nóng)村基層治理新格局研究*——基于對(duì)揚(yáng)州市邗江區(qū)的分析

中共揚(yáng)州市邗江區(qū)委黨校 劉開(kāi)瑞，姚云霞

在國(guó)家治理體系中，農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化起著重要的支撐作用。揚(yáng)州市邗江區(qū)位于東南沿海，毗鄰主城區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，2020年GDP超過(guò)千億元，常住人口超過(guò)70萬(wàn)。因?yàn)橼踅瓍^(qū)域面積不大，即使是農(nóng)村離市區(qū)的距離也較近，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村吸引了大量的民營(yíng)企業(yè)，出現(xiàn)了大批的外來(lái)人員，農(nóng)村社會(huì)治理出現(xiàn)了新的矛盾和問(wèn)題，給基層治理帶來(lái)很大挑戰(zhàn)，治理模式亟需轉(zhuǎn)變，研究黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理，有其合理性和必然性。

一、黨建引領(lǐng)和農(nóng)村基層治理新格局的耦合關(guān)系

（一）黨建引領(lǐng)有助于農(nóng)村社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展

黨建引領(lǐng)農(nóng)村社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是社會(huì)治理整合優(yōu)勢(shì)?；鶎狱h組織最貼近群眾，最了解群眾的需求，它可以代表群眾向上級(jí)政府部門(mén)傳達(dá)群眾訴求，同時(shí)基層黨組織可以通過(guò)自身的公信力，能向下整合群眾利益訴求，達(dá)到求同存異的目的。二是社會(huì)治理的人才優(yōu)勢(shì)。基層黨組織有大量的黨員，他們相對(duì)普通群眾，參與社會(huì)治理的意愿更強(qiáng)烈，基層黨組織可以引領(lǐng)他們，共同參與農(nóng)村社會(huì)治理。三是社會(huì)治理的資源優(yōu)勢(shì)?；鶎狱h組織可以爭(zhēng)取上級(jí)黨委、政府的物資和政策支持，還可以動(dòng)員鄉(xiāng)賢、企業(yè)家等，籌備社會(huì)治理需要的各類(lèi)資源。

（二）良好的農(nóng)村社會(huì)治理有助于基層黨建的發(fā)展

一是良好的社會(huì)治理有利于黨群關(guān)系的發(fā)展。在社會(huì)治理過(guò)程中，黨組織和黨員干部不斷與群眾接觸，處理他們遇到的各種問(wèn)題，可以提升他們的黨性修養(yǎng)和解決問(wèn)題的能力。例如在揚(yáng)州新冠肺炎疫情期間，村干部和黨員入戶(hù)調(diào)查，為居家群眾送藥送食物，解決他們遇到的難題，黨群關(guān)系明顯提升。二是有利于提高群眾對(duì)黨組織的認(rèn)同感。例如方巷鎮(zhèn)沿湖村，在村兩委班子的帶領(lǐng)下，在鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中村民收入更高，村莊更美，黨組織的吸引力得到增強(qiáng)，有利于農(nóng)村黨建的進(jìn)一步發(fā)展。

二、黨建引領(lǐng)在農(nóng)村基層治理中存在的主要問(wèn)題及影響因素

（一）協(xié)調(diào)利益能力弱，黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不突出

在調(diào)查研究中我們發(fā)現(xiàn)，部分村黨組織協(xié)調(diào)利益能力差，領(lǐng)導(dǎo)核心地位不突出。一是家族勢(shì)力弱化了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。在某些村，某些家族的勢(shì)力較大，他們?cè)诤艽蟪潭壬蠜Q定了村里大事情的發(fā)展方向，致使基層黨組織地位弱化。

二是治理能力不足弱化了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村面臨的新問(wèn)題不斷增加，如拆遷補(bǔ)償、增地補(bǔ)償?shù)龋怯械念I(lǐng)導(dǎo)干部缺少基層工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些突發(fā)事件缺乏預(yù)判，處理問(wèn)題的能力不強(qiáng)，社會(huì)治理能力較弱，影響了基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

（二）黨的后備人才缺乏，黨組織建設(shè)和黨員隊(duì)伍建設(shè)滯后

一是村干部缺乏人才造血功能較弱。一方面，村書(shū)記素質(zhì)有待提升。從村支書(shū)任職期限來(lái)看，部分村存在村支書(shū)長(zhǎng)期任職的情況，造血功能較弱。部分村黨組織書(shū)記年齡老化、能力弱化，“等、靠、要”思想較嚴(yán)重，表現(xiàn)在落實(shí)黨建責(zé)任思路不明、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)渠道不寬、聯(lián)系服務(wù)群眾方法不多等多個(gè)方面。另一方面村“兩委”結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。受外界環(huán)境和農(nóng)村條件影響，農(nóng)村大多數(shù)具有一定學(xué)歷、技術(shù)的青壯年黨員更傾向于外出務(wù)工發(fā)展，帶來(lái)部分村在選人用人時(shí)可選空間不大。農(nóng)村干部結(jié)構(gòu)不優(yōu)、能力不強(qiáng)，班子總體上年齡偏大，學(xué)歷層次不高。

二是黨員隊(duì)伍引領(lǐng)作用較弱。從年齡層次來(lái)看，基層黨員年齡偏大，從學(xué)歷層次來(lái)看，農(nóng)村黨員學(xué)歷層次普遍偏低。在當(dāng)前老齡化社會(huì)日趨加深的趨勢(shì)下，農(nóng)村黨員老齡化問(wèn)題，既有人均壽命提高、老黨員基數(shù)大、優(yōu)秀青年農(nóng)民大量外流等客觀(guān)事實(shí)，也存在部分基層黨組織凝聚力不強(qiáng)，組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾能力偏弱的原因，造成部分農(nóng)村黨員作用發(fā)揮不明顯，黨員帶動(dòng)示范能力不強(qiáng)。

（三）黨組織動(dòng)員力不足，村民自治和社會(huì)力量參與度不高

“共建共治共享”，是社會(huì)治理的核心，但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)：一是黨組織動(dòng)員能力不足。大多數(shù)村仍習(xí)慣于“有事就做，無(wú)事閑著”，對(duì)各項(xiàng)村務(wù)主要還是依賴(lài)村委會(huì)成員來(lái)完成，缺乏對(duì)社會(huì)治理的整體安排，缺乏動(dòng)員其他人參與的能力。各村黨組織雖然要求黨員深入聯(lián)系群眾，有的村還明確規(guī)定了全年入戶(hù)走訪(fǎng)的次數(shù)，但是缺乏深入聯(lián)系，服務(wù)群眾的效果與預(yù)期相差較遠(yuǎn)。

二是村民自治能力不足。隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)方面優(yōu)秀人才大量轉(zhuǎn)移到城市，留在農(nóng)村的主要是留守兒童、留守婦女和孤寡老人，他們普遍文化程度不高，參與社會(huì)治理的積極性不高。

三是群團(tuán)組織參與不足。很多地方的群團(tuán)組織建設(shè)相當(dāng)薄弱，有的只是一塊牌子。工作大多以會(huì)議和活動(dòng)為主，缺乏創(chuàng)新，與中心工作結(jié)合的力度不夠。部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為：“群團(tuán)工作不是中心工作，沒(méi)有必要投入過(guò)多的資金和精力”。

（四）基層權(quán)責(zé)不對(duì)等，農(nóng)村基層治理資源保障不足

一是基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等。邗江區(qū)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，需要承擔(dān)大量的管理服務(wù)任務(wù)，但是體制卻與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，缺少相應(yīng)權(quán)限，如話(huà)語(yǔ)權(quán)、決定權(quán)、實(shí)施權(quán)等，工作中經(jīng)常受制于人。

二是基層政府資源配置不足。調(diào)查中的村幾乎都存在人手不足的情況。受自然資源、地理位置、干部能力等因素影響，部分村集體經(jīng)營(yíng)性收入較低，多數(shù)以土地流轉(zhuǎn)、發(fā)包收入為主，缺乏可持續(xù)、高附加值的收入增長(zhǎng)來(lái)源。部分村歷史債務(wù)較大，使農(nóng)村基層黨組織缺乏社會(huì)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理創(chuàng)新路徑的思考

（一）發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用

農(nóng)村基層黨組織一方面要帶頭抓好自身建設(shè)，以?xún)晌椭C促全村和諧，最終達(dá)到整個(gè)農(nóng)村和諧。另一方面要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的調(diào)控能力。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，民營(yíng)企業(yè)家越多，地方經(jīng)濟(jì)考核要求一般比較高，有的地方忽略了黨建工作，建議理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系，建立和完善黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，將黨建工作做到實(shí)處，加大黨建工作的考核力度。

（二）探索黨員教育和管理的有效方法

一是搭建黨員參與社會(huì)治理的平臺(tái)?；鶎狱h組織可以結(jié)合自身的特點(diǎn)，根據(jù)所在村黨員的具體情況，選出有號(hào)召力的無(wú)職黨員，設(shè)置崗位，增加他們參與村里各項(xiàng)事務(wù)的積極性。

二是科學(xué)推進(jìn)發(fā)展黨員工作。如嚴(yán)把新人入黨關(guān)，對(duì)新入黨人員從嚴(yán)考察，多方面征求群眾意見(jiàn)，針對(duì)一些家族勢(shì)力較明顯的村黨組織不發(fā)展群體外的人入黨的情況，要積極慎重地創(chuàng)新辦法，嘗試異地培養(yǎng)發(fā)展。加大在退伍軍人、新型農(nóng)民、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士等群體中發(fā)展黨員力度。同時(shí)，積極穩(wěn)妥開(kāi)展不合格黨員處置工作。

三是創(chuàng)新黨員教育形式。注重采用農(nóng)村黨員喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，增強(qiáng)“三會(huì)一課”、主題教育的感染力。充分利用好微信公眾號(hào)，在黨員微信群中，開(kāi)設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+微黨課”，以文字、圖片等形式，使黨建工作扎根群眾、接地氣。強(qiáng)化身邊黨員典型選樹(shù)，營(yíng)造比學(xué)趕超濃厚氛圍。

（三）加強(qiáng)黨的動(dòng)員能力形成共治

一是增強(qiáng)黨組織的動(dòng)員能力。基層黨組織要轉(zhuǎn)變理念，加大動(dòng)員力度，提高群眾參與社會(huì)治理的積極性。如在大氣污染防治，人居環(huán)境創(chuàng)建，脫貧攻堅(jiān)，疫情防控，特殊節(jié)點(diǎn)的社會(huì)穩(wěn)定工作中，通過(guò)開(kāi)展各類(lèi)志愿服務(wù)活動(dòng)，推進(jìn)相關(guān)工作進(jìn)程。

二是增加村民的自治能力?？梢酝ㄟ^(guò)宣傳欄、電視、廣播、專(zhuān)家講座等方式，引導(dǎo)群眾了解“什么是社會(huì)治理”；堅(jiān)持將群眾關(guān)心的，涉及他們自身利益的住房、就業(yè)、低保、涉農(nóng)補(bǔ)助等及時(shí)公示公開(kāi)，引導(dǎo)他們明白“為什么要參加社會(huì)治理”；提供網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)等多途徑讓農(nóng)民能表達(dá)自身訴求，讓他們明白“怎么參加社會(huì)治理”。

三是加大群團(tuán)組織的參與力度。如團(tuán)委可以利用青少年喜歡的新媒體向他們傳遞政府的各項(xiàng)政策，加強(qiáng)對(duì)留守兒童等特殊群體的幫扶力度；婦聯(lián)可以針對(duì)留守婦女、弱勢(shì)婦女，開(kāi)展創(chuàng)業(yè)就業(yè)等工作，增加他們參與社會(huì)治理的積極性。

（四）多措并舉加強(qiáng)農(nóng)村資源整合能力

一是支持基層政府權(quán)責(zé)對(duì)等。進(jìn)一步賦予基層政府更多的權(quán)限，將部分簡(jiǎn)單的行政審批權(quán)、行政權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，較為復(fù)雜的試行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨，部門(mén)報(bào)到”制度；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人權(quán)事權(quán)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的用人自主權(quán)利，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員的福利待遇由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定，上級(jí)單位派駐人員的任免、調(diào)整和年度考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見(jiàn)占比超過(guò)50%。

二是加大基層政府的資源配置保障。將完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅分成政策，合理提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政占比，加大轉(zhuǎn)移支付力度，保障村級(jí)黨組織建設(shè)，組織指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)薄弱村申報(bào)上級(jí)補(bǔ)助資金，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村服務(wù)資金幫扶力度；逐年提高村干部工作報(bào)酬，加大人才招引力度吸引更多優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)擔(dān)任村干部；堅(jiān)持選派“第一書(shū)記”“三農(nóng)科技指導(dǎo)員”“‘三帶’顧問(wèn)”駐村工作，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地和村集體資產(chǎn)進(jìn)行摸底，盤(pán)活閑置資產(chǎn)，深入挖掘當(dāng)?shù)匚幕Y源優(yōu)勢(shì)，打造鄉(xiāng)村文化名片，可以效仿方巷鎮(zhèn)沿湖村深耕“漁文化”，積極培育“旅游+”特色產(chǎn)業(yè)。