中國鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理問題與創(chuàng)新*

中共云南省委黨校 趙濤

一、中國鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理問題

（一）治理環(huán)境不夠優(yōu)化

當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理已進(jìn)入了新階段，但還存在治理環(huán)境不夠優(yōu)化問題：（1）外部環(huán)境復(fù)雜。如當(dāng)前國內(nèi)外形勢不確定增加，我國疫情與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌問題、經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展問題和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)問題交織涌現(xiàn)，推進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興尚待進(jìn)一步有序運(yùn)行問題，主要有鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要轉(zhuǎn)變、政治發(fā)展明顯滯后、社會(huì)發(fā)展不夠充分、生態(tài)環(huán)境問題突出、文化發(fā)展水平較低、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和基層建設(shè)不力、新型農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)不足等。（2）內(nèi)部環(huán)境嚴(yán)峻。主要是鄉(xiāng)村治理體系尚待建立健全，治理能力尚需進(jìn)一步提高，如黨建引領(lǐng)不夠、鄉(xiāng)村基層黨建薄弱、鄉(xiāng)村基層執(zhí)行能力不強(qiáng)、治理目標(biāo)不夠清晰、多元治理主體不夠優(yōu)化、治理客體范圍較窄、自治法治德治協(xié)同不力、決策監(jiān)督缺乏等。上述問題的存在，極大地影響和制約了我國“三農(nóng)”發(fā)展，成為我國鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理環(huán)境不夠優(yōu)化的主要原因。

（二）治理目標(biāo)不明確

（1）近期目標(biāo)不夠明確。主要是對未來幾年的基層治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化水平提高規(guī)劃不明確，此外，在基層治理機(jī)制、管理服務(wù)平臺等方面，以及應(yīng)選擇什么路徑、分幾個(gè)階段幾個(gè)步驟推進(jìn)等方面也還不夠明晰。（2）中期目標(biāo)較為模糊。首先，雖然已經(jīng)有了未來幾年的初步目標(biāo)，并由此形成了一定的制度框架和政策體系，但建立些什么制度和政策以及該框架和體系的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性問題仍然需要進(jìn)一步明確。其次，如何實(shí)現(xiàn)我國鄉(xiāng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢，還需在制度執(zhí)行和實(shí)施上進(jìn)一步明確。第三，如何實(shí)現(xiàn)近期和中期目標(biāo)的相互協(xié)調(diào)和合理搭配問題仍然較為突出。

（三）治理領(lǐng)域拓展深化不力

（1）拓展不力。大多情況下仍然只是采取傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村政府行政管理，而對于現(xiàn)代鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理中的公共管理和服務(wù)、公共政策、社會(huì)保障、公共安全保障、生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)、文化和生活等眾多領(lǐng)域既沒有得到拓展，也沒有相互滲透。（2）深化不夠。如環(huán)境衛(wèi)生、交通安全、民居保護(hù)和生態(tài)保護(hù)不夠，治理體制機(jī)制尚未健全，執(zhí)行能力不高，平安鄉(xiāng)村建設(shè)不夠深入，掃黑除惡專項(xiàng)斗爭尚需深入推進(jìn)，農(nóng)村公共安全體系不夠健全，農(nóng)村各項(xiàng)改革嚴(yán)重滯后等。

（四）治理體制不健全

當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理體制問題突出，特別是各主體積極性還需要進(jìn)一步提高。

（1）沒有把黨委領(lǐng)導(dǎo)放在第一位置。如農(nóng)村基層黨組織抓全面領(lǐng)導(dǎo)不力、發(fā)揮作用不夠，存在軟弱渙散現(xiàn)象。農(nóng)村基層黨組織堅(jiān)強(qiáng)堡壘作用發(fā)揮不夠。村民自治組織建設(shè)不力，農(nóng)村黨員先鋒模范作用發(fā)揮不夠。（2）政府沒有擔(dān)負(fù)起必要負(fù)責(zé)。政府機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)村治理主體的指導(dǎo)和引導(dǎo)作用沒有得到發(fā)揮，法律地位不突出，政府服務(wù)職能更是明顯發(fā)揮不夠。（3）社會(huì)協(xié)同不夠。鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理中廣大社會(huì)組織積極主動(dòng)參與不夠，廣大社會(huì)組織和各種社會(huì)主體不僅仍然參與較少，且其作用和活力也還沒有得到充分發(fā)揮。（4）公眾參與不足。作為鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理中的參與主體，廣大公眾的主體性特別是積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性等明顯不足，且其主體作用也有待進(jìn)一步發(fā)揮。（5）法治保障不力?；鶎狱h員干部法治意識淡漠，依法支持群眾不力，法治保駕護(hù)航不力。

（五）治理手段單一

（1）鄉(xiāng)村自治制度不夠完善，制度執(zhí)行力弱。首先，村民委員會(huì)沒有得到較好地建設(shè)，運(yùn)行也還不夠規(guī)范。如不僅缺乏村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾性自治組織制度，有些村民委員會(huì)下設(shè)的委員會(huì)作用也沒有得到應(yīng)有發(fā)揮。其次，村民自治機(jī)制雖然有一些，但還不健全不完善。如存在有些黨組織領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)作用發(fā)揮不夠，而廣大村民的自我管理服務(wù)教育監(jiān)督則更是嚴(yán)重缺乏。第三，村組織動(dòng)員能力不高、水平較低。如普遍存在村“兩委”班子成員聯(lián)系群眾機(jī)制不健全，群防群治聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制不完善現(xiàn)象。最后是村服務(wù)格局不夠高、能力不夠強(qiáng)，如基層黨組織為廣大群眾提供服務(wù)不夠，主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠，為群眾提供服務(wù)的整合資源能力不強(qiáng)。（2）推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)不夠。法律的權(quán)威地位沒有得到強(qiáng)化，依法治理理念沒有樹立起來?；鶎狱h員干部法治素養(yǎng)不高，依法支持和配合基層治理不夠，法律法規(guī)、村規(guī)民約和公序良俗需進(jìn)一步完善，農(nóng)村普法力度不大，農(nóng)民法治素養(yǎng)較低。（3）鄉(xiāng)村德治水平?jīng)]有得到應(yīng)有提升。如培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀還有差距，思想道德建設(shè)仍需加強(qiáng)，鄉(xiāng)村道德規(guī)范確立和挖掘不夠不深，激勵(lì)約束機(jī)制嚴(yán)重缺乏和滯后。評選表彰活動(dòng)沒有得到廣泛開展，典型事跡深入宣傳不力，正能量弘揚(yáng)和傳播不夠。

二、中國鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新

（一）治理環(huán)境優(yōu)化

（1）營造良好的外部環(huán)境。努力使當(dāng)前國內(nèi)外形勢不斷向好，促使我國疫情與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得到統(tǒng)籌，經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和“三農(nóng)”問題得以解決，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以有效實(shí)施，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量有所提高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷融合，城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)機(jī)制日益健全，新型農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)有所擴(kuò)大，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題有效解決等。（2）努力形成融洽的內(nèi)部環(huán)境。要完善鄉(xiāng)村治理體系，提高治理能力。如做好鄉(xiāng)村基層黨建引領(lǐng)工作并發(fā)揮其作用，加快鄉(xiāng)村基層黨建建設(shè)，鄉(xiāng)村基層執(zhí)行能力不斷提高，治理目標(biāo)更加清晰，多元治理主體得到優(yōu)化，治理客體范圍更加擴(kuò)大和深化，自治法治德治有效協(xié)同，決策監(jiān)督更加有力等。

（二）治理目標(biāo)明確

（1）近期目標(biāo)。5年內(nèi)，建立完善我國鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)，提高治理能力現(xiàn)代化水平，確保其有效治理的實(shí)現(xiàn)。要著力于黨組織全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村基層治理體系機(jī)制的建立完善。（2）中期目標(biāo)。在近期目標(biāo)基礎(chǔ)上，到2035年基本形成鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理新格局，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序，制度優(yōu)勢更加顯現(xiàn)。

（三）拓展深化治理領(lǐng)域

（1）拓展治理新領(lǐng)域。要由原來單一的鄉(xiāng)村行政管理向鄉(xiāng)村規(guī)劃、政策、公共管理、公共服務(wù)、社會(huì)保障、公共安全保障、生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)、文化和生活等眾多領(lǐng)域滲透和拓展。（2）持續(xù)深化治理領(lǐng)域。深入整治環(huán)境衛(wèi)生，提升交通安全系數(shù)，加大民居保護(hù)引導(dǎo)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)。以鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理體制機(jī)制的完善，不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理執(zhí)行能力和水平提高。注重平安鄉(xiāng)村建設(shè)，建立健全農(nóng)村公共安全體系，增強(qiáng)基層防控力量。

（四）建立健全治理體制

（1）黨委領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨對鄉(xiāng)村基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿其全過程、各方面。加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)并不斷完善其體制機(jī)制。著力引導(dǎo)農(nóng)村黨員做好表率并發(fā)揮黨員先進(jìn)模范作用。加大建設(shè)村民自治組織力度。（2）政府負(fù)責(zé)。在規(guī)劃與政策保障、社會(huì)管理、公共服務(wù)、公共安全、監(jiān)管規(guī)范方面，充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府指導(dǎo)作用。深入解決政府部門擔(dān)當(dāng)不夠的問題，不斷強(qiáng)化農(nóng)村基層地方政府的法律地位。（3）社會(huì)協(xié)同。堅(jiān)持以黨建工作促進(jìn)群眾建設(shè)，更好履行職責(zé)。發(fā)揮廣大社會(huì)組織作用，引導(dǎo)各種社會(huì)主體廣泛參與到鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理中。（4）公眾參與。切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民作用，調(diào)動(dòng)其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。（5）法治保障。要提升鄉(xiāng)村基層黨員干部地法治素養(yǎng)，完善鄉(xiāng)村基層公共法律服務(wù)體系，依法制定村規(guī)民約，確保符合法律法規(guī)和公序良俗。

（五）創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理手段

（1）健全鄉(xiāng)村基層群眾自治制度。①加快村民委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，提高其規(guī)范化建設(shè)水平。以堅(jiān)持黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)來規(guī)范化建設(shè)，以基層群眾性自治組織制度為主，發(fā)揮其下設(shè)委員會(huì)作用，不斷提高其人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等規(guī)范化建設(shè)水平。②建立健全村民自治機(jī)制。發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)作用，加強(qiáng)群眾自我管理服務(wù)教育和監(jiān)督，配合定期進(jìn)行的民主協(xié)商，形成監(jiān)督合力，不斷健全黨務(wù)村務(wù)財(cái)務(wù)三公開制度。③提高村組織動(dòng)員能力和水平。完善村“兩委”班子成員聯(lián)系群眾機(jī)制，引導(dǎo)和推進(jìn)群防群治、聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制建設(shè)。加強(qiáng)應(yīng)急組織工作，提高處突能力和水平。推行網(wǎng)格化精準(zhǔn)管理和服務(wù)。④提升村服務(wù)格局。村基層黨組織要能夠主導(dǎo)整合資源并提高相關(guān)能力，以為群眾更好地提供服務(wù)，如推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合服務(wù)設(shè)施，強(qiáng)化多種服務(wù)能力建設(shè)。（2）加快基層治理法治建設(shè)。提高鄉(xiāng)村基層黨員干部的法治修養(yǎng)，帶領(lǐng)廣大群眾參與依法治理。健全鄉(xiāng)村基層公共法律服務(wù)體系，依法制定村規(guī)民約。（3）加強(qiáng)思想道德建設(shè)。踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，確保鄉(xiāng)村道德評議機(jī)制發(fā)揮作用，注重家庭家教家風(fēng)培養(yǎng)教育。不斷健全社會(huì)力量參與治理的激勵(lì)政策和制度。（4）加大基層智慧治理能力建設(shè)力度。以信息化建設(shè)規(guī)劃為中心，以基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺和應(yīng)用終端建設(shè)為重點(diǎn)，提高基層智慧治理的能力和水平。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動(dòng)，拓展應(yīng)用場景，提高基層智慧治理能力水平和數(shù)字化智能化水平。