鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究

中共四川省委員會(huì)黨校 張宏琳

鄉(xiāng)村振興中國(guó)共產(chǎn)黨立足“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和“共同富裕”歷史使命的重大戰(zhàn)略，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》深刻指出“鄉(xiāng)村興則國(guó)家興，鄉(xiāng)村衰則國(guó)家衰”。穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)支撐。黨的十八大以來(lái)，鄉(xiāng)村治理改革取得了長(zhǎng)足發(fā)展和顯著成效，在充分肯定鄉(xiāng)村治理成績(jī)的基礎(chǔ)上，需要立足于鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景，深入分析鄉(xiāng)村治理面臨的主要矛盾，探討推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的路徑和方法。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的主要做法檢視

十八大以來(lái)，各地依托基層黨建和平安建設(shè)，在實(shí)踐中逐步摸索出了依托基層黨建和行政資源整合，提高鄉(xiāng)村治理績(jī)效的系統(tǒng)做法，其具體內(nèi)容包括相互聯(lián)系的三個(gè)方面。

一是以加強(qiáng)基層黨建為核心。農(nóng)村設(shè)區(qū)有效治理的薄弱點(diǎn)在基層，當(dāng)前，各地在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，緊緊圍繞“黨建引領(lǐng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、共駐共治、共建共享”的黨建思路，切實(shí)建強(qiáng)黨建“末梢”，激活“微端”治理，充分發(fā)揮基層黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，實(shí)施“區(qū)域共治工程”“黨建品牌計(jì)劃”，為推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代治理提供了有力保障。

二是以整合治理資源為基礎(chǔ)。通過(guò)依法有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)和撤鎮(zhèn)設(shè)街，穩(wěn)步實(shí)施傳統(tǒng)村落、村民小組撤并及村改居，逐步整合鄉(xiāng)村治理資源；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)改變轄區(qū)人口、規(guī)劃面積、行政關(guān)系，從而改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理系統(tǒng)整合，并通過(guò)整合區(qū)域治理資源、集中公共服務(wù)力量、統(tǒng)籌社會(huì)治理。

三是以促進(jìn)基層民主為歸依。規(guī)范搭建“有事好商量”基層民主議事平臺(tái)，統(tǒng)籌促進(jìn)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的自治與管理相互融合，構(gòu)建形成基層黨委領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村民主體、社會(huì)參與的新型鄉(xiāng)村治理新結(jié)構(gòu)。

黨中央提出鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略和歷史任務(wù)為鄉(xiāng)村治理注入了新的時(shí)代內(nèi)涵，我們需要擺脫把農(nóng)村管起來(lái)的思維慣性，在鄉(xiāng)村振興的宏大歷史視角下，重新審視鄉(xiāng)村治理的導(dǎo)向和進(jìn)路。

一方面是需要重新審視鄉(xiāng)土秩序的在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的價(jià)值。在談及鄉(xiāng)村治理時(shí)，多數(shù)人想到的僅僅是用更多的警力、更多的攝像頭、投入更多的資源“把農(nóng)村管起來(lái)”，把鄉(xiāng)村治理解為鄉(xiāng)村管理，對(duì)于如何貫徹法治精神，如何完全維系鄉(xiāng)土秩序關(guān)照不足。甚至有人把維系鄉(xiāng)土秩序的傳統(tǒng)習(xí)慣完全定性為陋習(xí)，需要進(jìn)行全面改造和移風(fēng)易俗。而完全忽視了依托鄉(xiāng)土文化而存在的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序在在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，地方政府過(guò)于注重普法教育而忽視真正地方特色的鄉(xiāng)土傳統(tǒng)秩序保護(hù)，雖然不否認(rèn)普法教育帶來(lái)的積極性影響，但是僅僅依賴外來(lái)的法律秩序輸入，對(duì)于構(gòu)建鄉(xiāng)村法治秩序作用效果實(shí)為有限。

另一方面是需要直面城市化、市場(chǎng)化對(duì)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序作用空間的的擠壓。傳統(tǒng)的鄰里鄉(xiāng)親的鄉(xiāng)土文化環(huán)境逐漸萎縮，鄉(xiāng)土秩序崩塌。隨著質(zhì)樸的鄉(xiāng)村文化逐漸受到侵蝕，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序作用空間逐漸受到擠壓，人們不再以遵守鄉(xiāng)規(guī)民約和傳統(tǒng)規(guī)范為榮。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村文化原本是建立在相對(duì)封閉的社會(huì)人際關(guān)系之上，社會(huì)關(guān)系簡(jiǎn)單、人口流動(dòng)性相對(duì)較小。但隨著城鎮(zhèn)化的逐漸推進(jìn)，大量農(nóng)村人口通過(guò)打工、升學(xué)、參軍、創(chuàng)業(yè)等方式流向城鎮(zhèn)。外出務(wù)工人口在融入城市文化和秩序中需要改變?cè)械泥l(xiāng)村文化觀念和秩序，最終在經(jīng)歷第二代、第三代以后，這些人口將徹底離開(kāi)農(nóng)村，從而在根本上瓦解了鄉(xiāng)土秩序和鄉(xiāng)村文化代際傳承的根基。伴隨著鄉(xiāng)村這個(gè)相對(duì)封閉小環(huán)境中人口流動(dòng)性的增加，鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)土社會(huì)血緣力影響和地緣影響都在逐步的削弱，影響力正在逐漸減弱。頻繁的人口流動(dòng)降低了原有的血親、鄰里之間的關(guān)聯(lián)，聲譽(yù)機(jī)制和重復(fù)博弈對(duì)失范行為的懲戒和規(guī)訓(xùn)效果日漸式微。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的主要矛盾

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理的主要矛盾集中在三個(gè)方面：

首先是鄉(xiāng)村治理資源不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的財(cái)政收入來(lái)源由原來(lái)的農(nóng)業(yè)稅改變?yōu)榻y(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不再依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是來(lái)源于財(cái)政轉(zhuǎn)移，因此基層政府和鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系變得逐漸松散。在這種結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間逐漸變成管理與被管理的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)施鄉(xiāng)村治理政策時(shí)的理解存在一定的偏差，僅僅是用更多的警力、更多的攝像頭、投入更多的資源“把農(nóng)村管起來(lái)”，把鄉(xiāng)村治理解為鄉(xiāng)村管理，對(duì)于如何貫徹法治精神，對(duì)如何重建現(xiàn)代農(nóng)村秩序關(guān)照不足。

其次是農(nóng)村人口流失，特別是青壯年和優(yōu)秀人才流失，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理人力資源供給的不足，農(nóng)村治理領(lǐng)導(dǎo)性人才普遍存在老齡化、低學(xué)歷的特征，這也是困擾鄉(xiāng)村治理的重要原因之一。農(nóng)村基層“兩委”的能力結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)都很難滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求。多數(shù)村干部因受教育水平有限，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃能力不能帶領(lǐng)村名獲得更高的生產(chǎn)收益，造成鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)型人才更新斷層。另一方面，優(yōu)秀的人才在農(nóng)村的發(fā)展空間有限，加之農(nóng)村工作較為繁雜待遇較低，缺少留住人才的有力條件。此外，由于鄉(xiāng)村問(wèn)題復(fù)雜，背后隱藏多種利益訴求，還要涉及諸多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的知識(shí)，新支援鄉(xiāng)村建設(shè)的人才有一個(gè)適應(yīng)期的過(guò)程。但因鄉(xiāng)村發(fā)展空間有限、待遇低、基礎(chǔ)條件差等多種原因，導(dǎo)致支援鄉(xiāng)村建設(shè)的人才工作一段時(shí)間后選擇離開(kāi)鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村扎根的人才比例較低。綜上所述，因內(nèi)部人才培養(yǎng)的條件的不充分加之援建鄉(xiāng)村人才“留不住”的雙重原因，致使目前鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)型人才缺乏。

最后是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序的逐漸瓦解。對(duì)于鄉(xiāng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序的內(nèi)涵的解釋有多種觀點(diǎn)，有些學(xué)者把鄉(xiāng)村文化狹義的定義為鄉(xiāng)村文化生活，主要體現(xiàn)在日常文娛、文化教育、文化普及，在筆者看來(lái)這些觀點(diǎn)與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序涵義相差甚遠(yuǎn)。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序是一個(gè)群體在長(zhǎng)期的社會(huì)生活中逐漸積淀升華出的多種社會(huì)規(guī)范的綜合體，一個(gè)地方鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序就有著該地方濃郁的地域特色。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序即是整個(gè)鄉(xiāng)村在長(zhǎng)期的日常生活中形成的具有其地域特點(diǎn)的生活方式、地方鄉(xiāng)村社會(huì)觀念和行為規(guī)范的綜合體，包含行為規(guī)范與社會(huì)秩序兩個(gè)方面，然而隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序逐漸失去了對(duì)行為的規(guī)范能力和對(duì)秩序的維系功能，逐漸走向瓦解。

三、鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理路徑

立足鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求來(lái)看，鄉(xiāng)村振興必須揚(yáng)棄鄉(xiāng)村秩序和傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)村秩序從鄉(xiāng)土秩序向法治秩序轉(zhuǎn)型，在充分吸收傳統(tǒng)文化有利基因的基礎(chǔ)上，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理與城市基層社會(huì)治理同構(gòu)：

一是要在宏觀體制層面建立有利于鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制。首先是通過(guò)立法化解城鄉(xiāng)分割帶來(lái)矛盾。將中央和省委關(guān)于農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略以法規(guī)形式明確下來(lái)，以立法形式推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)鄉(xiāng)村收入水平提高，提高農(nóng)村競(jìng)爭(zhēng)力與吸引力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展，最終結(jié)局城鎮(zhèn)化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興之間矛盾。其次是通過(guò)促進(jìn)和引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村聚集，改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境和條件，提高農(nóng)民生活水平，增強(qiáng)鄉(xiāng)村對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸納能力。

二是堅(jiān)持依法治理，建立現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)。必須清晰地認(rèn)識(shí)到，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興不是恢復(fù)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土權(quán)威體系和宗族文化，不是抵制城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化，而是要使鄉(xiāng)村融入城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。因此，鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理，必須是依法治理，是法律秩序的治理。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，就是要按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律的規(guī)定，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建立現(xiàn)代治理機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)村民的主體作用，真正尊重村民在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的主體地位，發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村秩序構(gòu)建中的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造能力。

三是促進(jìn)優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化建設(shè)，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的軟基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村文化是維系鄉(xiāng)村風(fēng)貌、鄉(xiāng)土秩序、鄉(xiāng)村生活和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的紐帶，是鄉(xiāng)村秩序維系的內(nèi)在引力。鄉(xiāng)村治理需要以社會(huì)主義文化觀念為指引，改變外部輸送文化為主導(dǎo)的誤區(qū)，依托鄉(xiāng)村文化發(fā)展的自我修復(fù)能力和衍生能力，根據(jù)不同鄉(xiāng)村發(fā)展的特色和不同區(qū)域鄉(xiāng)村生活的獨(dú)特習(xí)慣創(chuàng)造適應(yīng)于不同地方的鄉(xiāng)村文化。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)村民開(kāi)展鄉(xiāng)村文化活動(dòng)，以手工藝品評(píng)比、戲曲舞蹈演出、鄉(xiāng)村節(jié)日慶典等多種方式構(gòu)建鄉(xiāng)村文化的基礎(chǔ)氛圍，調(diào)動(dòng)村民對(duì)于鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的熱情。

四是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更新鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的保障，要充分應(yīng)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，填平鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間的信息鴻溝，將鄉(xiāng)村治理建立在信息化、現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)之上，提升鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化水平。應(yīng)秉承綠色發(fā)展的理念，推行節(jié)約建設(shè)，規(guī)定制定鄉(xiāng)村公共服務(wù)項(xiàng)目清單，統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施共建共享；優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境與生態(tài)環(huán)境和諧共處。

五是完善農(nóng)村人才培養(yǎng)引進(jìn)制度，完善鄉(xiāng)村治理的人才保障。鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村秩序的維系需要建立體系化的人才保障機(jī)制，打破戶籍制度的限制，使人才在鄉(xiāng)村“安家”，探索通過(guò)多元化的方式保障支援鄉(xiāng)村人才的待遇保障，把人才納入到鄉(xiāng)村治理建設(shè)的工作中來(lái)。

相關(guān)鏈接

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。

鄉(xiāng)村是具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進(jìn)、共生共存，共同構(gòu)成人類(lèi)活動(dòng)的主要空間。鄉(xiāng)村興則國(guó)家興，鄉(xiāng)村衰則國(guó)家衰。我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在鄉(xiāng)村最為突出，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，它的特征很大程度上表現(xiàn)在鄉(xiāng)村。全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。